作者指出，我國政府采購救濟制度將質(zhì)疑作為訴訟的前置程序，不僅拖長了救濟程序，更為重要的是，因投訴而提起的行政訴訟實際上是針對政府采購監(jiān)管部門的司法審查。這就使采購代理機構(gòu)的不作為行為避開了司法審查，而僅被納入監(jiān)管部門的監(jiān)督范疇。這樣設(shè)置利弊怎樣？是否符合國際慣例？本文從目前我國政府采購的救濟制度入手，與WTO《政府采購協(xié)議》相關(guān)規(guī)定進行比較，就我國政府采購救濟制度的完善進行了構(gòu)想。
在政府采購制度中建立、健全爭議解決機制或權(quán)利救濟機制，是現(xiàn)代社會法治的根本要求，也是現(xiàn)代社會法治水平的重要體現(xiàn)。政府采購作為市場經(jīng)濟條件下將權(quán)力與權(quán)利結(jié)合并加以強化、提高行政效率和經(jīng)濟效率的法律程序和契約制度，除了要求市場經(jīng)濟主體地位獨立、權(quán)利自由和公正的采購原則外，還存在兩個并列的重要因素，一是必須建立有效的監(jiān)督機制，以保證這些規(guī)則得以實施和遵守，并制裁違法；二是必須建立有效的途徑和機制，對因違法而遭受損害的政府采購當事人進行救濟，并解決因此產(chǎn)生的各種爭議。
因此，為保證政府采購活動正常、有序地進行，國際組織都將與政府采購法律中與救濟有關(guān)的條款和規(guī)定作為政府采購立法中不可或缺的重要內(nèi)容，并專門設(shè)有相應的爭議解決機制，以便于有效地避免和化解各種矛盾，實施權(quán)利救濟。如《聯(lián)合國貿(mào)易法委員會貨物、工程和服務采購示范法》第六章對供應商提出質(zhì)疑和投訴的審查制度做了詳細規(guī)定，包括其質(zhì)疑、投訴權(quán)的內(nèi)容及其行使程序，以及對其投訴的行政審查和司法審查等方面。WTO《政府采購協(xié)議》將質(zhì)疑程序與WTO爭端解決機制結(jié)合一起構(gòu)筑成WTO政府采購領(lǐng)域的雙軌救濟機制。
我國于2003年頒布實施的《政府采購法》第六章專門規(guī)定了質(zhì)疑和投訴，較《招標投標法》的此類規(guī)定更為明確，有利于為在政府采購過程中受到不公平或不當待遇的供應商提供有效的救助方式。
不足之處
我國的《政府采購法》構(gòu)建的政府采購質(zhì)疑和投訴制度吸收了國際政府采購法律制度和他國政府采購法律制度的成功經(jīng)驗，對在政府采購過程中受到不公平或不當待遇的供應商提供相對比較有效的救助方式，但是與WTO《政府采購協(xié)議》相比較，還有一定的不足。
將質(zhì)疑和投訴主體分開《政府采購法》第52條規(guī)定，供應商的質(zhì)疑是向采購人或采購代理機構(gòu)提出的，可見受理質(zhì)疑的主體是采購人或采購代理機構(gòu)。同時，從《政府采購法》第55條規(guī)定看出，受理供應商投訴的主體是政府采購監(jiān)督部門。相比較WTO《政府采購協(xié)議》，其中第20條第6款規(guī)定：“各項質(zhì)疑應由一家法院或與采購結(jié)果無關(guān)的獨立公正的審議機構(gòu)進行審理。該審議機構(gòu)的成員在任職期間應免受外界干擾”?？梢?，WTO《政府采購協(xié)議》要求處理質(zhì)疑的機構(gòu)要么是法院，要么是與采購結(jié)果無關(guān)的獨立的審議機構(gòu)。它要求審議機構(gòu)在國內(nèi)具有比較高的法律地位，且審議機構(gòu)的組成成員在任職期間是獨立的，其工作不受外界干擾。當前加入WTO《政府采購協(xié)議》的國家一般都依這一款的要求設(shè)計了獨立處理質(zhì)疑的機構(gòu)。日本1995年12月就建立了政府采購審查辦公室和政府采購審查局，專門受理和處理政府采購質(zhì)疑，美國也規(guī)定了由議會審計署和公用事業(yè)局的合同申訴委員會專門受理政府采購過程中的質(zhì)疑。
忽視司法機關(guān)的作用 根據(jù)我國《政府采購法》的規(guī)定，投訴人只有在得不到政府采購監(jiān)督管理部門的滿意答復或監(jiān)管部門逾期未作處理時，才可以向人民法院提起行政訴訟。可見，目前人民法院還不可以作為一個獨立的審議機構(gòu)提前介入有關(guān)政府采購的爭議解決。
程序繁雜 從《政府采購法》第55條規(guī)定看，我國政府采購是將質(zhì)疑程序規(guī)定為投訴程序的前置程序，也就是說，只有經(jīng)過質(zhì)疑程序，供應商才能進一步的提出投訴、申請行政復議或者提起行政訴訟，而WTO《政府采購協(xié)議》則規(guī)定只要供應商認為其在政府采購中的利益受損，就可以向法院或者另一獨立機構(gòu)提出質(zhì)疑。我國《政府采購法》將質(zhì)疑作為訴訟的前置程序，并在中間還添加了投訴，這就使得供應商對質(zhì)疑不服還應當進行投訴，投訴不服方可提起訴訟，大大拖長了政府采購的救濟程序。更為重要的是因投訴而提起的行政訴訟實際上往往是對政府采購監(jiān)督機關(guān)的作為與不作為的司法審查。這就排除了采購代理機構(gòu)不作為的司法審查，而采購代理機構(gòu)的不作為行為僅被納入政府采購監(jiān)督部門的監(jiān)督范疇。
易操作 我國目前的質(zhì)疑投訴，除《政府采購法》對質(zhì)疑程序規(guī)定了一些具體的操作時間以外，對質(zhì)疑程序的其他規(guī)定過于籠統(tǒng)。例如，第53條規(guī)定：采購人應當在收到供應商的書面質(zhì)疑后七個工作日內(nèi)作出答復，并以書面形式通知質(zhì)疑供應商和其他有關(guān)供應商。那么，采購人作出的答復應包含哪些內(nèi)容呢?又如第57條，政府采購監(jiān)督管理部門在處理投訴事項期間，可以視具體情況書面通知采購人暫停采購活動，但暫停時間最長不得超過30日，那么，這種暫停活動是指什么呢?具體情況又可能是指哪些情況呢？
完善制度構(gòu)想
設(shè)立獨立審議機構(gòu) 我國《政府采購法》中監(jiān)督的主體主要是政府采購監(jiān)督部門。政府采購監(jiān)督部門是各級人民政府財政部門，與WTO《政府采購協(xié)議》所要求的受理質(zhì)疑投訴的主體必須是與采購結(jié)果無關(guān)的、獨立的、公正的審議機構(gòu)存在較大的差異。為加入WTO《政府采購協(xié)議》作前期準備工作，我國必須設(shè)立具有獨立性的機構(gòu)來接受質(zhì)疑。
構(gòu)筑快捷的救濟制度 投訴是我國法律為了保障公民的權(quán)益不受經(jīng)營性企業(yè)的侵害而由行政機關(guān)受理當事人請求并予以處理的一種制度。就集中采購代理機構(gòu)而言，一方面集中采購代理機構(gòu)是非贏利的事業(yè)法人，另一方面它是由設(shè)區(qū)的市、自治州以上的人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要而設(shè)立的，它是依據(jù)采購人的委托辦理采購事宜，是擁有采購權(quán)的采購機關(guān)將采購實施權(quán)賦予給他的結(jié)果。從行政法的角度看，是一種委托關(guān)系，集中采購代理機構(gòu)是行政法中的被委托組織。而依據(jù)《行政訴訟法》和《行政復議法》，對被委托組織的行為不服，可以依據(jù)組織為被告或被申請人提起訴訟或復議。就采購人而言，其本身就是行政機關(guān)，依我國行政程序法規(guī)定對行政機關(guān)的具體行政行為不服，就可以申請復議，如果在復議之前再加上一個投訴環(huán)節(jié)，顯然是多余的。由此可見，投訴環(huán)節(jié)可予刪除。
細化程序規(guī)定 質(zhì)疑的提出、是否可以撤銷質(zhì)疑、采購人對供應商提出質(zhì)疑所做出答復的書面文件、政府采購監(jiān)督管理部門的書面處理決定等，都應該有更為詳細的規(guī)定。尤其是監(jiān)管部門在暫停采購人的采購活動時，應明確采購實體的作為方式。要遵循WT0《政府采購協(xié)議》對質(zhì)疑程序的有關(guān)規(guī)定。因為我國加入《政府采購協(xié)議》只是一個時間的問題，在今后《政府采購法》的修改和實施細則的制定過程中，應以WTO《政府采購協(xié)議》為依據(jù)，健全相應的質(zhì)疑程序。
我國的政府采購救濟制度
●詢問 供應商對政府采購活動事項有疑問的，可以向采購人提出詢問，采購人應當及時做出答復，但答復的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密。
●質(zhì)疑 供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。采購人應當在收到供應商的書面質(zhì)疑后七個工作日內(nèi)作出答復，并以書面形式通知質(zhì)疑供應商和其他有關(guān)供應商，但答復的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密。
●投訴 質(zhì)疑供應商對采購人、采購代理機構(gòu)的答復不滿意或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定的時間內(nèi)作出答復的，可以在答復期滿后十五個工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。政府采購監(jiān)督管理部門應當在收到投訴后三十個工作日內(nèi)，對投訴事項作出處理決定，并以書面形式通知投訴人和與投訴事項有關(guān)的當事人。
政府采購監(jiān)督管理部門在處理投訴事項期間，可以視具體情況書面通知采購人暫停采購活動，但暫停時間最長不得超過三十日。
●行政復議或訴訟 投訴人對政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監(jiān)督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。
來源：政府采購信息網(wǎng) 作者：陳啟昌
