政府采購亦稱公共采購 ,通常是指一國的政府部門或機(jī)構(gòu)以及其他為政府監(jiān)控的企事業(yè)單位 ,為實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治職能和公共利益 ,而使用公共資金采購貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購模式即實(shí)施政府采購的組織管理形式。按采購權(quán)的集中程度不同 ,當(dāng)今世界各國通行的政府采購模式可劃分為三種 :集中式、分散式和半集中半分散式。
集中采購模式就是將政府部門或機(jī)構(gòu)及其監(jiān)控的企事業(yè)單位所需的一切物資及服務(wù)的采購都由政府專門設(shè)立的特定機(jī)構(gòu)集中進(jìn)行的組織管理形式。其特點(diǎn)是采購權(quán)與使用權(quán)的高度分離 ,采購權(quán)的高度集中統(tǒng)一、世界許多國家如英、美、新加坡等在確立政府采購制的相當(dāng)長時期內(nèi) ,采用的都是集中采購模式。只是到了八、九十年代 ,適應(yīng)國際國內(nèi)形勢變化需要 ,這些國家將采購權(quán)有所下放 ,在嚴(yán)格限制和監(jiān)控下,增加了分散采購的比重。
集中采購模式為各國所廣泛采用,并非偶然,而是由其自身諸多的優(yōu)勢所決定的。其一,有利于降低成本、規(guī)范程序、專家把關(guān)、爭取價格優(yōu)勢和優(yōu)質(zhì)服務(wù),調(diào)劑余缺、減少重復(fù)采購、過量采購等浪費(fèi)現(xiàn)象 ,從而確保公共資金的合理有效利用。其二,便于政府規(guī)范化管理和嚴(yán)密監(jiān)控,防止采購中的腐敗行為。其三,實(shí)現(xiàn)諸如宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、推行產(chǎn)業(yè)政策、增加社會就業(yè)、支持民族工業(yè)或殘疾人事業(yè)、扶持中小企業(yè)和貧困地區(qū)、保護(hù)特種行業(yè)等特定的社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。
分散采購模式是指由政府各消費(fèi)或使用單位以貨幣形式直接采購所需貨物、工程及服務(wù)的組織管理形式。即所謂“誰需要誰采購“。其特點(diǎn)是采購者與使用者、采購權(quán)與使用權(quán)的合一。與集中模式相比,其采購主體眾多,采購權(quán)相對分散到各單位。實(shí)行分散采購模式的國家,在具體操作上不盡相同。我國自建國以來一直采取財政以貨幣形式向各預(yù)算單位供給經(jīng)費(fèi),再由各預(yù)算單位分散采購所需物品及勞務(wù),完成自我服務(wù)和供給的采購形式。這是一種較為典型的分散采購模式。這種采購模式固然有靈活性、自主性強(qiáng)、手續(xù)簡便、采購成本較低等優(yōu)點(diǎn),但它與我國當(dāng)前的市場體制和社會形勢極不適應(yīng),弊端越來越明顯:其一是對公共資金重分配、輕使用,采購中監(jiān)督管理不利,各環(huán)節(jié)漏洞多,因而極易滋生腐敗現(xiàn)象;二是分散的采購權(quán)不利于國家宏觀政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,難以與市場機(jī)制接軌,做到真正公開、公平、公正競爭;三是造成各部門盲目采購、重復(fù)采購、過量采購 ,而封閉式管理又使部門之間不能相互調(diào)劑余缺,互通有無 ,導(dǎo)致資產(chǎn)閑置、浪費(fèi);四是無法實(shí)現(xiàn)集中采購的價格優(yōu)勢及規(guī)模效益。同時,各部門的非專業(yè)化采購還使采購效率低下,成本提高。
半集中半分散采購模式是指將集中采購與分散采購相結(jié)合、采購權(quán)適當(dāng)集中與適當(dāng)分散相結(jié)合的組織管理形式。該模式強(qiáng)調(diào)貨物、勞務(wù)的采購權(quán)與使用權(quán)的適度分離,既有政府集中統(tǒng)一采購,也允許使用單位一定范圍的自主采購,兩種形式互為補(bǔ)充。集中采購額與分散采購額不象前兩種模式畸輕畸重,而是較為均衡。
這種模式兼采前兩種模式之長,避免了兩者之短,靈活性較強(qiáng)。如國家一方面通過集中采購來達(dá)成節(jié)約資金、調(diào)控社會等目標(biāo),另一方面又保留適當(dāng)?shù)姆稚⒉少?以滿足各使用單位的特別需求、緊急需求或零星需求,靈活地兼顧各方利益,處理特殊問題。正是由于這種優(yōu)勢 ,世界上許多國家近些年逐漸把集中采購模式調(diào)適為半集中半分散采購模式。
如美國聯(lián)邦總務(wù)署 (GSA)將集中采購分為大集中和小集中。所謂小集中 ,就是在一定條件下由某個部門根據(jù)特殊需要自行采購 1 、新加坡政府也允許各部門自行采購價值 1 50 0 0新元以下的零星用品或特殊用品 2 、德國政府的分散采購主要針對分散的辦公用品、維修及其他服務(wù)項目。一般由各使用部門直接到市場購買 3、需要指出的是 ,上述三種采購模式僅僅是從采購權(quán)的集中與分散程度不同所作的典型劃分,并不排除各國在實(shí)踐中的模式變革與創(chuàng)新。實(shí)際上,即使是同屬一種模式的國家,在指導(dǎo)思想及具體運(yùn)用上都可能存在較大差異。
我國的政府采購模式選擇
當(dāng)前,我國各地的政府采購改革實(shí)踐進(jìn)行得如火如荼,全面推行政府采購制度的工作正緊鑼密鼓。而此前各級各地政府的采購改革實(shí)踐畢竟是一種自發(fā)實(shí)踐,隨意性和機(jī)遇性較強(qiáng),規(guī)范化和制度化不夠,因而在操作及其結(jié)果方面差異較大。要實(shí)現(xiàn)我國政府采購的全國性建制,就必須確立采購模式。這個問題關(guān)系到相應(yīng)法律法規(guī)的制定,采購程序、方式方法、范圍的確定,采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置等一系列重大問題。
確立我國政府采購模式應(yīng)重視學(xué)習(xí)、借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗,并綜合考慮我國國情、行政管理實(shí)踐的需要及國際趨勢,以及各種模式自身的特點(diǎn)、優(yōu)劣等因素,以確保所選模式的先進(jìn)性和適應(yīng)性?；谝陨峡紤],筆者認(rèn)為:我國政府采購模式以選擇集中為主、分散為輔的半集中半分散采購模式為宜。該模式的設(shè)想要點(diǎn)如下：
一是“大、重、普”集中采購 ,“小、輕、特”分散采購。即政府所需的大型物資、重要項目、普通辦公設(shè)備及器具如通訊、交通工具、基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程建設(shè)以及政府所需的重大服務(wù)項目等大宗采購應(yīng)集中進(jìn)行。而少量、小額低值易耗的辦公用品及短期、少量服務(wù)則由各部門自行分散采購。另外 ,各部門及部分公共事業(yè)單位如博物館、圖書館、科技館、醫(yī)院、學(xué)校等涉及技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的特殊需要或緊急需要 ,也可由各部門分散采購 ;二是多層次、多中心的集中采購體系。該體系由軍事部門和民用部門兩大體系構(gòu)成。民用部門采購體系應(yīng)在縣級以上各級政府相應(yīng)地設(shè)立專門采購機(jī)構(gòu) ,負(fù)責(zé)各級政府的集中采購事宜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的集中采購事宜原則上由縣級采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。軍事部門采購體系可由各軍種自行設(shè)立 ;三是參照國外先進(jìn)經(jīng)驗 ,在采購方式上 ,除少數(shù)涉及國防、安全利益等因素的采購?fù)?,無論是集中采購還是分散采購 ,只要達(dá)到一定額度 (美國規(guī)定為 2 50 0美元以上 ;新加坡規(guī)定為 3 0 0 0 0新元以上 ) ,就應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)采購;四是加強(qiáng)分散采購的監(jiān)督管理 ,如改變傳統(tǒng)的觀念支付辦法 ,實(shí)行采購與付款分離制;堅持“四眼原則”(至少兩人同行 ,不能一人包辦 ) ;強(qiáng)調(diào)貨比三家 ,取得至少三個以上報價,才能實(shí)施采購 ;五是采購權(quán)由相對分散趨向相對集中。我國政府采購制度的建立實(shí)質(zhì)就是對傳統(tǒng)采購做法的改革。與當(dāng)今西方國家把高度集中的采購權(quán)適度下放的做法不同,我國是將分散的采購權(quán)適度集中。在這個過程的初始階段,有選擇地以一些重大工程項目、交通、通訊設(shè)備 ,大型辦公用品以及環(huán)保、衛(wèi)生服務(wù)項目為突破口,待時機(jī)成熟后 ,再逐步擴(kuò)大集中采購范圍及份額。
選擇以集中為主的半集中半分散采購模式,取決于以下幾個因素 :
(一 )半集中分散模式更適合我國國情
我國是一個大國,納入政府采購的部門眾多,領(lǐng)域十分廣泛。各部門、各單位的情況千差萬別 ,其所需的商品、工程和服務(wù)復(fù)雜多樣,還受幾十年傳統(tǒng)的分散采購做法影響 ,因而不可能也不必要實(shí)行整齊劃一的集中采購。再說,實(shí)施集中采購需要一系列完善的主客觀條件 ,如各部門、各單位的認(rèn)同與支持、市場機(jī)制的完善、相應(yīng)法律法規(guī)的建立健全、有關(guān)監(jiān)督、管理體系的建立、專業(yè)化及高素質(zhì)的管理人員、配套的財務(wù)、服務(wù)體系等。這些條件的具備須經(jīng)歷一個較為漫長的過程。但以我國現(xiàn)有條件 ,有選擇地進(jìn)行重要項目、大宗購買的集中采購卻是可行的。近幾年各地政府采購實(shí)踐的成功舉行充分證明了這一點(diǎn)。
(二 )選擇半集中半分散模式也是解決我國現(xiàn)實(shí)問題的需要
首先 ,半集中半分散模式能堵塞財政漏洞,節(jié)約公共資金,制止浪費(fèi),緩解各地財政困難。當(dāng)前,我國從中央到地方 ,各級各地財政都相當(dāng)困難,是名符其實(shí)的吃飯財政,財政赤字較嚴(yán)重。以集中為主的半集中半分散模式確保政府消費(fèi)的主要部分是集中采購的,從而節(jié)約這一部分消費(fèi)至少1 0 %以上的資金。近些年各地政府集中采購的資金節(jié)約率實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出 1 0 % ,有些項目甚至達(dá)到 3 0～ 40 %。如深圳的種樹招標(biāo),標(biāo)的270萬,中標(biāo) 1 40萬,節(jié)約率為48% ;種花計劃投資650萬元,結(jié)果節(jié)約270萬元,節(jié)約率約 42 % 4。廣西南寧市民族廣場改造工程招標(biāo)采購的節(jié)約率為 3 4. 8%。
其次 ,半集中半分散模式有助于防止和消除腐敗現(xiàn)象,維護(hù)清正廉潔的政府形象。眾所周知,多年來我國傳統(tǒng)的分散采購做法由于缺乏競爭性、公開性、透明性,缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制,加之采購范圍較廣,金額巨大,因此在采購環(huán)節(jié)尤其是大宗商品的采購和建筑工程采購中存在大量的吃回扣、撈好處、索賄受賄、貪污等腐敗現(xiàn)象。以集中為主的半集中半分散采購模式將把政府消費(fèi)的主要部分按國際通行的采購方式及原則進(jìn)行,對少部分分散采購也將實(shí)施嚴(yán)密監(jiān)控,從而使政府采購活動在公開、公正、公平、透明的環(huán)境中運(yùn)作,形成財政、審計、監(jiān)察、供應(yīng)商及廣大群眾全方位監(jiān)督,有效地抑制以權(quán)謀私、暗箱操作等腐敗現(xiàn)象。
再次,半集中半分散模式有助于正確處理政企關(guān)系,實(shí)現(xiàn)我國政府采購與市場接軌。多年來,政企不分、政企難分一直困擾著我們,而如何處理好政企關(guān)系就成了我國改革所要解決的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題之一。2 0多年的改革摸索雖在此方面有所收效 ,但始終找不到政企之間的最佳結(jié)合點(diǎn)。實(shí)行政府采購制度,使政府通過集中招標(biāo)采購,在采購市場與企業(yè)建立規(guī)范的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,政府不再是通過撥款、貸款以及行政指令來干預(yù)、支持企業(yè),而是通過采購單來支持、影響企業(yè),實(shí)現(xiàn)政府采購與市場機(jī)制的接軌。
第四,新的采購模式有助于實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控,滿足擴(kuò)大內(nèi)需的要求。據(jù)估計,我國行政事業(yè)單位一年的商品及勞務(wù)支出約為7000億元人民幣6。政府作為國內(nèi)市場的最大客戶,可以憑籍手中的采購權(quán)來調(diào)控我國當(dāng)前的一些重要的社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。如增加社會就業(yè),支持民族企業(yè)或殘疾人事業(yè),扶持中小企業(yè)和貧困地區(qū),救助災(zāi)區(qū),保護(hù)特種行業(yè),提高企業(yè)質(zhì)量及技術(shù)水平,使政府采購成為調(diào)控社會、經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)有力手段。
(三)半集中半分散采購模式符合政府采購制度的發(fā)展趨勢,便于我國與國際接軌
政府采購制度經(jīng)過約200年的發(fā)展,逐步實(shí)現(xiàn)了法制化、制度化、規(guī)范化。主要資本主義國家的政府采購模式經(jīng)歷了由集中向半集中半分散轉(zhuǎn)變的過程。進(jìn)入2 0世紀(jì)八、九十年代后,為適應(yīng)國際國內(nèi)形勢的重大變化,各國紛紛進(jìn)行行政改革,按照政府對經(jīng)濟(jì)社會干預(yù)適度減少,權(quán)力逐步下放的行政理念,對政府采購模式進(jìn)行了積極調(diào)適 ,即政府集中采購程度有所下降,部分采購權(quán)下放給各部門,半集中半分散采購模式的色彩更為突出。但這種調(diào)適是有限的,集中采購仍是各國政府采購的重頭戲。我國選取以集中為主的半集中半分散采購模式,適應(yīng)了政府采購制度的發(fā)展趨勢,便于我國與世界各國的交流和擴(kuò)大開放。另一方面 ,半集中半分散模式保持了一定的靈活性,在對外開放的特定時期,有利于保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)和其他弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。
(四 )我國具備了實(shí)行以集中為主的半集中半分散采購模式的現(xiàn)實(shí)條件
我國對政府采購的改革,是在深化改革、擴(kuò)大開放的大背景下進(jìn)行的,對舊的政府分散采購的種種弊病,人們早已深惡痛絕。但要徹底根除這些弊病,僅靠小打小鬧的改革是不可能的。近年來 ,經(jīng)過上至中央有關(guān)部委對國外政府采購的深入研究,下至地方政府推行集中采購的改革實(shí)踐,使人們認(rèn)識到,集中采購權(quán)才是我國政府采購改革的根本出路。中央政府的決心、地方政府及廣大群眾的支持,可供借鑒的國際先進(jìn)經(jīng)驗、財稅體制的先期改革,以及市場機(jī)制的確立、買方市場的形成等,都是我國推行新的政府采購模式的有力保證。
確立我國半集中半分散采購模式的舉措
(一 )加快立法 ,使政府采購有法可依
建立健全政府采購的法律法規(guī)體系,一方面能確保政府采購制度在全國范圍內(nèi)迅速推廣和普及,另一方面能實(shí)現(xiàn)對政府采購的硬約束,明確政府采購的方式、方法、組織、模式、范圍、程序等,將政府采購真正納入規(guī)范化、制度化軌道。加強(qiáng)政府采購立法就是要建立健全以《政府采購法》為核心的有關(guān)法律法規(guī)體系?！墩少彿ā芬延?002年6月29日頒布，并于2003年1月1日正式實(shí)施 7。另外,國務(wù)院及其有關(guān)部委應(yīng)及時制定相應(yīng)的行政法規(guī)、行政規(guī)章,各地人大及政府結(jié)合各地實(shí)際及需要 ,制定相應(yīng)的地方性法規(guī)和規(guī)章。隨著國際貿(mào)易一體化進(jìn)程的加快 ,我國加入的國際或區(qū)域性組織制定的有關(guān)政府采購規(guī)則,也將成為我國管理、規(guī)范政府采購行為的重要依據(jù)。
(二 )重視搞好相關(guān)行業(yè)及部門的配套改革
半集中半分散采購模式的實(shí)施,牽涉到諸多行業(yè)及部門。所涉及主體既有行政單位、事業(yè)單位,還有接受財政經(jīng)常性資助的社會團(tuán)體等。采購商品包括儀器、設(shè)備、材料、器具等,采購工程包括改進(jìn)、擴(kuò)建、安裝、裝修等,采購勞務(wù)也是多種多樣。另外,與半集中半分散采購模式相配套,必然要求改革我國現(xiàn)行的財務(wù)預(yù)算制度、金庫制度、結(jié)算制度、招投標(biāo)制度和監(jiān)督制度等。
(三 )注意防止地方保護(hù)主義、行業(yè)壟斷傾向
當(dāng)前,地方保護(hù)和行業(yè)壟斷現(xiàn)象在我國仍不同程度地存在著。由于政府采購的最主要份額仍將由各地方政府集中采購,因而集中采購就有可能成為少數(shù)地方政府進(jìn)行地方保護(hù)的手段。從近些年的實(shí)踐來看,確實(shí)存在少數(shù)中介服務(wù)機(jī)構(gòu),為保護(hù)地方產(chǎn)品而積極向政府采購部門兜攬業(yè)務(wù),干擾采購工作公平、公正進(jìn)行的情況,而個別地方政府也把保護(hù)地方產(chǎn)品作為積極推行政府采購制度的主要目標(biāo)之一?？梢?,適用新的政府采購模式,必須排除干擾,反對“條塊分割”、“地區(qū)封鎖”,確保政府采購工作的規(guī)范運(yùn)作。
(四)健全機(jī)構(gòu) ,強(qiáng)化監(jiān)督
綜合國內(nèi)外政府采購的實(shí)踐經(jīng)驗,筆者認(rèn)為,我國至少應(yīng)建立健全下列幾方面的機(jī)構(gòu):一是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。應(yīng)在縣及縣以上各級政府設(shè)立采購委員會或采購領(lǐng)導(dǎo)小組,作為政府采購的最高決策層。以政府主要領(lǐng)導(dǎo)為一把手,其他相關(guān)部門如財政、計劃、建設(shè)、工商、貿(mào)易、審計等部門領(lǐng)導(dǎo)為成員。主要行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán);二是管理機(jī)構(gòu),在各級財政部門統(tǒng)一設(shè)立政府采購中心 (或稱采購處、采購辦 ),負(fù)責(zé)制定采購政策、檢查監(jiān)督采購過程、處理采購爭議、協(xié)調(diào)部門關(guān)系、培訓(xùn)采購人員、指導(dǎo)下級采購部門工作等;三是操作機(jī)構(gòu) ,如政府采購交易中心。負(fù)責(zé)采購信息交流、交易實(shí)現(xiàn)及售后服務(wù)跟蹤等;四是資信評審機(jī)構(gòu)。一方面要對采購方的資信及質(zhì)量等級進(jìn)行評定 ,保障采購活動的合法、有序 ,另一方面也要對供應(yīng)方的資信等級、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平、信用狀況等進(jìn)行審查評定,以保證采購商品及勞務(wù)的質(zhì)量。
(五)加快引進(jìn)、培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)人才
新的政府采購模式特別是其中的集中采購部分將涉及到招標(biāo)、決標(biāo)、合同履行、仲裁、監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié),同時 ,還要求對市場行情、商品及勞務(wù)的特性有準(zhǔn)確、細(xì)致的了解。因此 ,政府采購工作是一門專業(yè)性、技術(shù)性、法律性都很強(qiáng)的工作,從業(yè)人員更應(yīng)具備外語、國際商法、國際貿(mào)易、國際投資、商務(wù)談判、商品學(xué)、法律及公共關(guān)系等多方面的綜合知識。為此 ,新的政府采購模式的適用 ,需要加快引進(jìn)、培養(yǎng)各種專業(yè)人才。
(六)改革我國機(jī)關(guān)后勤服務(wù)體制
我國傳統(tǒng)的機(jī)關(guān)后勤服務(wù)體制與計劃體制相適應(yīng),其“自辦社會 ,自我服務(wù)”。各機(jī)關(guān)所需商品及勞務(wù) ,長期以來實(shí)行分散采購 ,盲目采購、重復(fù)采購的現(xiàn)象比較嚴(yán)重 ,加之管理上的封閉與混亂 ,導(dǎo)致大量資產(chǎn)閑置、浪費(fèi) ,服務(wù)效率低下 ,機(jī)關(guān)資金使用效益不佳。建立政府采購制度 ,對機(jī)關(guān)所需商品、勞務(wù)的主要部分實(shí)行集中采購 ,最終目的就在于提高機(jī)關(guān)服務(wù)效率和資金的使用效益。但如果不改革傳統(tǒng)的機(jī)關(guān)后勤服務(wù)體制 ,上述目的將無法實(shí)現(xiàn) ,導(dǎo)致集中采購效益被舊的后勤服務(wù)體制的低效所吞并。因此 ,半集中半分散采購模式的推行 ,必然要求加快機(jī)關(guān)后勤服務(wù)體制改革 ,把機(jī)關(guān)后勤服務(wù)推向社會 ,實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會化。
注釋 :1王元慎 :《美國政府的“集中采購”》,《中國行政管理》,1 998年第 2期。
2樊永東、董尉勤 :《政府采購在新加坡》,《中國行政管理》,1 999年第 5期。
3王春林、趙緒選 :《聯(lián)邦德國政府機(jī)關(guān)后勤管理概況》,《中國行政管理》,1 999年第 5期。
4程文浩 :《建立全國性的政府采購制度刻不容緩》,《中國改革》,1 999年第 5期。
5廣西財政廳財科所課題組 :《廣西政府采購問題研究》,《廣西財政》,1 999年第 6期。
6《南方周末》,1 998年7月 3日。 7《南寧市政府采購管理信息》,1 998年第 4期。
《學(xué)術(shù)論壇》20 0 0年第 2期(總第 1 39期 )
來源： 中國政府采購網(wǎng) 凡江
