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我國從1996年開始試行政府采購制度。政府采購從試行初期發(fā)展至今，其功能和作用逐步顯現(xiàn)，已從單純的財政支出管理上升為實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)的公共政策工具。如何從新的角度對政府采購在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用和地位進(jìn)行研究，為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控提供新的思路，具有重要的現(xiàn)實意義。 政府采購市場的規(guī)模與特點 在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，政府采購或公共采購，其規(guī)模通常占GDP的10%至15%，占政府財政支出的30%至50%。這是二戰(zhàn)后幾十年發(fā)達(dá)國家對經(jīng)濟(jì)實行積極干預(yù)政策，對公共領(lǐng)域大舉投資的結(jié)果。特別是近20年來，歐美國家出現(xiàn)了以強(qiáng)化公共服務(wù)為導(dǎo)向的公共改革浪潮，政府對經(jīng)濟(jì)干預(yù)程度加深，政府采購作為經(jīng)濟(jì)調(diào)控和實現(xiàn)公共政策目標(biāo)的一種手段，幾乎延伸到所有公共部門。尤其在政府采購覆蓋整個公共領(lǐng)域的歐盟各國，只要涉及國家利益和社會公共利益的項目，無論資金來源于財政預(yù)算還是私人投資，也不論是政府部門采購還是國家控股企業(yè)或者私人企業(yè)采購，都必須實行政府采購。目前，歐盟公共采購占其成員國國內(nèi)生產(chǎn)總值的14%，占財政支出的比重則更高，如德國、法國、比利時等國，都接近或超過財政支出的50%。 近年來，我國的政府采購規(guī)模也日益擴(kuò)大。2006年政府采購規(guī)模達(dá)到3681.6億元人民幣，2007年約4000億元人民幣。但與我國政府和公共部門實際購買性支出的規(guī)模相比，政府采購的潛力很大。比如，若參照歐盟對政府采購或公共采購的定義和口徑，政府采購的規(guī)模還應(yīng)包括水利、能源、交通、通訊等公用事業(yè)部門的采購、部分國有企業(yè)的采購以及以公共資金或以特許經(jīng)營方式進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施投資的工程采購。特別是公共工程(如機(jī)場、高速公路、鐵路、地鐵等市政工程以及環(huán)境治理工程等)的采購，在西方各國都是政府采購的主要內(nèi)容，其規(guī)模超過貨物采購和服務(wù)采購，通常占政府采購總規(guī)模的40%至60%，而我國目前還沒有關(guān)于公共工程的專門統(tǒng)計。 一般來說，政府采購或公共采購市場具有以下特點：一是形成這一市場的購買行為及其目的公共性，即購買人或采購人的購買行為不是為了轉(zhuǎn)售并通過轉(zhuǎn)售獲利，而是為了向公眾提供公共服務(wù);二是采購資金的公共性，即采購資金來源于包括財政性資金在內(nèi)或以財政性資金為主的公共資金;三是購買過程的高度組織性，即購買過程不是依照商業(yè)習(xí)慣進(jìn)行，而是依照一定的法定程序進(jìn)行;四是由于交易規(guī)模龐大，對私營采購市場具有明顯的導(dǎo)向性，其性質(zhì)是否是積極的，這取決于政府的規(guī)制和采購行為。 政府采購市場的功能及其價值 政府采購市場的功能包括3個層面：處于第一層面或最基礎(chǔ)層面的是其制度功能;處于第二層面的是其經(jīng)濟(jì)功能;處于第三層面即最高層面的是其政策功能。制度功能和經(jīng)濟(jì)功能是基礎(chǔ)性功能，政策功能的實現(xiàn)以前兩種功能的實現(xiàn)為條件。 政府采購市場的制度功能是它作為政府和市場兩種制度安排所具有的基礎(chǔ)性功能，主要包括配置資源的功能，提高財政預(yù)算的科學(xué)性，建立有效監(jiān)督制約機(jī)制的功能，以及對市場規(guī)則與市場秩序的導(dǎo)向功能。政府采購市場配置資源的方式和途徑是通過引入市場競爭機(jī)制，實現(xiàn)公共資源和市場資源的優(yōu)化配置，最終實現(xiàn)公共利益的最大化。在實現(xiàn)公共利益最大化的同時，政府采購市場公開、透明、有序的競爭方式和規(guī)則將對整個市場規(guī)則與秩序產(chǎn)生積極的導(dǎo)向作用，提升市場競爭的有序性，凈化市場交易環(huán)境，降低市場交易成本，從而對市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和完善起到積極的推動作用。 政府采購市場的經(jīng)濟(jì)功能是它作為市場制度安排的一般功能，主要表現(xiàn)在3個方面：一是通過充分競爭最大限度地降低采購成本，得到更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù);二是對供應(yīng)商、生產(chǎn)商、金融服務(wù)以及物流、配送等整個產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)生支撐和帶動作用，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的整合和成長;三是由于購買性支出所具有的乘數(shù)效應(yīng)，產(chǎn)生放大市場規(guī)模、增加政府稅收和拉動GDP增長的功能。
政府采購市場的政策功能是指一國政府利用政府采購在市場中所占有的重大份額，調(diào)節(jié)市場，貫徹社會經(jīng)濟(jì)政策?；蛘哒f，政府采購市場的政策功能是建立在它的制度功能和經(jīng)濟(jì)功能基礎(chǔ)之上的潛在功能，政策功能的實現(xiàn)不僅要以制度功能和經(jīng)濟(jì)功能的實現(xiàn)為前提，并且要以政府的政策取向和政府規(guī)制為條件。綜合歐美一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的做法，政府采購市場的政策功能包括：通過采購數(shù)量的擴(kuò)張或收縮，調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)的運行;通過綠色采購實施環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排政策，建設(shè)環(huán)境友好型社會;通過給予適當(dāng)優(yōu)惠和優(yōu)先，對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)等實施政策傾斜，為其發(fā)展提供更多機(jī)會，促進(jìn)社會和諧;扶持中小企業(yè)發(fā)展，如規(guī)定中小企業(yè)在政府采購中的市場份額和優(yōu)惠政策;保護(hù)本國企業(yè)，增加就業(yè)，促進(jìn)民族企業(yè)的發(fā)展;通過優(yōu)先采購企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品，激勵企業(yè)自主創(chuàng)新，推動科技進(jìn)步，提升企業(yè)核心競爭力等。
歐美經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，政府采購市場是政府借以實施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和實現(xiàn)社會公共目標(biāo)的重要工具，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府有效干預(yù)市場和實現(xiàn)其政策取向的重要手段。
積極發(fā)揮政府采購市場的功能
通過政府規(guī)制，形成統(tǒng)一的政府采購市場，實現(xiàn)政府采購市場的制度功能，建立健全市場秩序。由于我國實施政府采購制度的時間較短，政府采購的范圍和實現(xiàn)規(guī)模還較小，尚存在一些亟待解決的現(xiàn)實問題。比如，一些單位和部門將列入政府采購目錄中的采購項目自行采購或交市場中的代理機(jī)構(gòu)采購;又比如，占公共采購市場總規(guī)模很大比重的公共工程尚未納入政府采購的范圍，等等。如何解決上述問題，我們認(rèn)為，一個重要途徑就是通過強(qiáng)化政府集中采購，將公共工程的采購納入政府采購目錄，由沒有自身利益取向的政府集中采購機(jī)構(gòu)代表政府依法行使采購權(quán)，并在采購活動中引入制衡機(jī)制和市場競爭機(jī)制，實現(xiàn)公開、公平、公正和透明的采購，使公共采購特別是公共工程的采購健康有序地進(jìn)行。
發(fā)揮政府采購市場的經(jīng)濟(jì)功能，為我國經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展開拓新的增長空間。公共經(jīng)濟(jì)在整個國民經(jīng)濟(jì)中占有巨大的份額。如何發(fā)揮公共經(jīng)濟(jì)在整個國民經(jīng)濟(jì)中的作用，是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要課題。在公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府的作用，一是通過引入市場競爭機(jī)制提高資源配置效率;二是解決市場活動的外部性問題，以保護(hù)公共利益不受損害。政府和公共部門的購買性支出及其所具有的乘數(shù)效應(yīng)，通過產(chǎn)業(yè)鏈的延伸對整個國民經(jīng)濟(jì)起到一定的導(dǎo)向和拉動作用，不僅表現(xiàn)為對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，更表現(xiàn)為對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提升。打好政府采購這張“牌”，把公共經(jīng)濟(jì)的“市場蛋糕”和“產(chǎn)業(yè)蛋糕”做大，將為我國經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展開拓出新的增長空間。
發(fā)揮政府采購市場的政策功能，強(qiáng)化政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)和實施公共政策的能力。利用政府采購市場的政策功能實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和公共政策目標(biāo)，是近年來西方各經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家政府的普遍做法。在經(jīng)濟(jì)全球化程度日益加深，政府調(diào)控市場的空間和手段越來越復(fù)雜的情況下，西方各國政府日益重視利用公共市場的作用實現(xiàn)政府的政策傾向。我國在逐步開放公共市場的同時，如何借鑒國外有益經(jīng)驗，利用政府采購市場的政策功能，在保護(hù)國家產(chǎn)業(yè)安全的同時，為政府對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和實現(xiàn)公共政策目標(biāo)留下比較從容的運作空間，是擺在我們面前的一個現(xiàn)實課題。
我國《政府采購法》頒布實施以來，政府在利用政府采購貫徹國家環(huán)保、節(jié)能和科技創(chuàng)新政策等方面作了許多有益的探索，政府采購的政策功能初步顯現(xiàn)。當(dāng)前的緊迫任務(wù)是在逐步規(guī)范政府采購市場和提高政府采購實現(xiàn)規(guī)模的同時，系統(tǒng)地研究政府采購市場乃至整個公共市場的作用空間、途徑和方式，根據(jù)我國中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和公共政策取向，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范管理。 |
來源：政府采購信息報
