今年2月，財政部啟動了《政府采購供應商投訴處理辦法》（財政部令第20號）的修訂程序，并就《政府采購供應商質疑答復與投訴處理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）公開征求意見。業(yè)界紛紛建言獻策，逐條逐項分析討論。20號令修訂應把握怎樣的方向？需優(yōu)化解決那些問題？要深化明確哪些事項？下文梳理總結了八個方面供參考和探討。
一、避免“輕質疑 重投訴”
首先，《征求意見稿》“總則”部分有4條，“質疑提出與答復”部分有7條，“投訴提起與受理”有6條，“投訴處理與決定”有13條，“法律責任”有5條，“附則”部分有5條，共43條，除了“總則”、“法律責任”、“附則”共用部分外，無論從篇幅，還是字數(shù)，都給人輕質疑、重投訴的印象。試想，如果質疑處理不得當，勢必加重投訴處理負擔，沒有采購人、代理機構在處理質疑工作環(huán)節(jié)盡心盡力化解矛盾，那么投訴處理將會是如牛負重、步履唯艱。
因此，建議《征求意見稿》加重“質疑提出與答復”的份量；其次，應當對供應商如何質疑、質疑什么、什么不能質疑等相關問題作出明確。（劉躍華）
二、規(guī)避生僻用詞和表述
《征求意見稿》第3條“采購人是政府采購供應商質疑答復的法定責任人；采購人委托代理機構采購的，代理機構是采購人委托事項授權范圍內質疑答復的法定責任人。供應商提出的質疑超出采購人對代理機構授權范圍的，代理機構應當告知供應商向采購人提出?！薄胺ǘㄘ熑稳恕钡奶岱ê苌?，法律上只有“法定代表人”而無“法定責任人”的說法。（劉躍華）
三、配套銜接上位法規(guī)定
《政府采購法》對質疑提出有定義（供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己權益受到損害的，可在知道或應知權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑），對于質疑產(chǎn)生的因果關系、時效、質疑方式等，都規(guī)定得非常明確，建議將《征求意見稿》第9條前款修改為：“提出質疑的條件應包括以下幾方面：（一）采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己合法權益受到損害的事實和理由；（二）必須是直接參加所質疑政府采購活動的當事人；（三）在質疑有效期內以書面形式提出質疑；（四）質疑書內容格式符合本程序的規(guī)定；（五）質疑事項屬于被質疑人組織的政府采購活動范圍內的事項；（六）證據(jù)來源合法，真實有效；（七）相關法律法規(guī)、規(guī)章制度或省級以上財政部門規(guī)定的其他條件?！?/p>
《征求意見稿》中“潛在供應商可以對采購文件提出質疑”的規(guī)定，與《政府采購法》有關規(guī)定存在沖突：一方面，質疑是供應商的法定救濟權利，不是程序外普遍享有的權利，必須是利害相關人才構成政府采購當事人的因果關系；另一方面，這樣的表述不科學，李克強總理說過“法無規(guī)定不能為，法定職責必須為”，任何部門規(guī)章、文件不能超出法律原義無限延伸，否則可能與上位法沖突。
因此，允許自身權益未受損害的供應商進行質疑是對法律的誤讀?！稐l例》第20條和《征求意見稿》中允許潛在供應商質疑是兩碼事，正如在《條例》第31條中對“潛在投標人”描述的那樣“所有獲取招標文件的潛在投標人”，這里“所有獲取招標文件的供應商”才是正確的表述。
另外，質疑程序外救濟在《政府采購法》第70條也已作規(guī)定，即任何單位和個人對采購活動中的違法行為有權控告和檢舉，這一條不受時效等質疑要素的約束，包括潛在供應商。
因此，《征求意見稿》第9條后款建議包括如下內容：“供應商有下列情形之一的，不得提出質疑：（一）政府采購活動中，供應商未購買或領取采購文件的，不得提出質疑；（二）供應商購買或領取了采購文件，但未進行投標的，不得就投標截止后的招標過程、中標結果提出質疑；（三）供應商參加了投標，因資格性、符合性檢查未通過被認定為無效投標的，不能就此后的專家評審過程及中標結果提出質疑。（劉躍華）
四、細化質疑投訴范圍
《政府采購法》第52條規(guī)定，供應商質疑投訴的范圍是“采購文件、采購過程和中標、成交結果”，第42條又規(guī)定，“采購文件包括采購活動記錄、采購預算、招標文件、投標文件、評標標準、評估報告、定標文件、合同文本、驗收證明、質疑答復、投訴處理決定及其他有關文件、資料”。很明顯，此處的采購文件和被質疑的采購文件相比，外延擴大，實踐中容易混淆。
再看“采購過程”，更是一個模糊的概念，按字面理解，應涵蓋從采購計劃開始到結果驗收的全過程，甚至已經(jīng)包括采購人制做采購文件和公告中標、成交結果等環(huán)節(jié)。
三者之中，只有中標、成交結果在《條例》第43條規(guī)定，即中標、成交結果公告內容應包括采購人和代理機構名稱、地址、聯(lián)系方式，項目名稱和編號，中標或成交供應商名稱、地址和中標或成交金額等。
綜上所述，為防止供應商隨意質疑投訴，應進一步細化質疑投訴范圍，具體包括招標文件、競爭性談判文件、競爭性磋商文件、詢價文件等，投標（響應）文件、評審、確定中標成交供應商的采購過程，事后公告中標成交結果等事項。（李猛）
五、謹慎拒收質疑函
《征求意見稿》第11條規(guī)定，采購人、代理機構不得拒收質疑函，有專家認為應視情況決定是否受理，以防無效質疑進入投訴階段。筆者認為，實踐中確實存在無效質疑，但應辯證看待。
采購活動中，常有供應商質疑中標、成交供應商的投標(響應)文件存在虛假內容，在有保密要求的前提下，其質疑證明材料的取得可能違法違規(guī)，此類質疑要答復嗎？特別是當被質疑的供應商確實存在虛假情形，如何處理？
筆者認為，對于投標(響應)文件的質疑，目前難以確定是否超出質疑范圍，采購人和代理機構也不應拒收，但是否答復，應視供應商提供的證據(jù)來源，如果屬于推理性的質疑，經(jīng)調查后需作出答復；但如果證明材料來自于其他供應商的投標(響應)文件，甚至指明了頁碼和有復印內容的，則不需答復，并要及時向財政部門匯報，調查后依法對采購活動做出處理，對于供應商非法取得材料或無法給出合理解釋的，應追究法律責任。（李猛）
六、約束惡意質疑投訴
建議《征求意見稿》從以下幾個方面對供應商的不當質疑行為加以約束：（一）質疑人捏造事實、提供虛假材料，或者在一定期限內多次質疑而無實據(jù)的；（二）假冒他人名義進行質疑的；（三）拒不配合進行有關調查、情節(jié)嚴重的；（四）質疑已經(jīng)處理并答復后，就同一事項又提起質疑且未提供新的有效證據(jù)的。
有以上違規(guī)情形的供應商由財政部門列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內參加政府采購活動?！保▌④S華）
七、明確質疑投訴影響采購結果的處理方式
《征求意見稿》規(guī)定，質疑投訴事項成立且對采購結果構成影響的，采購人可依法另行確定中標、成交供應商，但應滿足合格供應商不少于3家的條件。
實際上，上述質疑投訴事項一旦成立，對于合格供應商的數(shù)量會有兩種影響結果：一是，被質疑投訴的供應商仍然合格，比如分值計算錯誤，只是影響了候選人排名順序，合格供應商數(shù)量無變化；二是，被質疑投訴的供應商被否決，排除在“合格供應商”之外，采購人需在剩余合格供應商中另行確定中標成交供應商。
但是不管哪種情形，其實經(jīng)過質疑投訴程序之后，已經(jīng)不再適宜使用“合格供應商”一詞。因為“合格供應商”是在評審階段確定的，即使質疑投訴階段被否決的供應商，在評審階段也是合格的。
另外，74號令規(guī)定在特定條件下，競爭性談判供應商的數(shù)量可為2家，但按照《征求意見稿》，采購人另行確定成交供應商的權利被直接排除在外。
綜合來看，質疑投訴事項對采購結果有影響的，不需再設置合格供應商不少于3家的條件。應由采購人視實際情況，只要參與供應商之間是競爭關系的，就可從中標成交候選人名單中依法另行確定，但同時要將另行確定的供應商進行公告。（李猛）
八、與控告檢舉區(qū)分關聯(lián)
《政府采購法》第70條規(guī)定，“任何單位和個人對政府采購活動中的違法行為，有權控告和檢舉”?？馗鏅z舉和質疑投訴一樣，也是保障供應商合法權益的救濟手段，但由于法律規(guī)定較為籠統(tǒng)，加上沒有規(guī)定質疑投訴和控告檢舉的優(yōu)先等級，實踐中有些供應商認為質疑投訴復雜而不選用，會直接向財政部門舉報，使得財政部門陷入兩難境地，如果不受理，會被扣上“不作為”的帽子，受理了，則大大增加了工作量。所以，為減少監(jiān)管部門工作量，《征求意見稿》最好和規(guī)范控告檢舉行為關聯(lián)起來，規(guī)定如果是業(yè)務事項且屬于質疑投訴范圍的，供應商應首先選擇質疑投訴的救濟渠道。這樣，實際操作中有關部門拒絕受理此類舉報事項也就有了依據(jù)。（李猛）
來源：政府采購信息報
