編者按：隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷健全，如何發(fā)揮政府這只“無形之手”在政府采購中的“有形力量”，成為了政采新時代的重要課題。而日前“憑單制”這一概念走入政府采購的視野，有專家稱，憑單制有望成為一種兼具公平導(dǎo)向和效率導(dǎo)向、創(chuàng)新采購方式的有效舉措，但很多業(yè)界人士也對此感到陌生。對此，中國政府采購報刊出“憑單制爭鳴”這一專題，介紹憑單制的概念、特點(diǎn)、與合同的區(qū)別以及一些國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)做法，以期幫助讀者朋友了解憑單制，并為我國的政府采購提供制度借鑒。
憑單制引發(fā)的一場“燒腦風(fēng)暴”
■ 中國政府采購報記者 楊文君
憑單制源自新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，其作為政府改革工具，實(shí)質(zhì)上是在公共服務(wù)中引入市場機(jī)制的一種制度安排。并且它在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家已有較為廣泛的應(yīng)用，如，住房、醫(yī)療、教育和幼兒保健等具有融合特征的“福利物品”提供領(lǐng)域。然而，對于我國的政府采購領(lǐng)域，“憑單制”是一個較為“生僻”的字眼。為此，記者搜集了相關(guān)材料并采訪了諸多業(yè)內(nèi)專家，來了解憑單制的概念與應(yīng)用，并對其是否屬于合同這一關(guān)鍵問題進(jìn)行探討。
各路專家詮釋憑單制
了解憑單制，既要知道它的有形載體，也要知曉它的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。
記者翻閱了相關(guān)材料得知，憑單也稱代金券、消費(fèi)券、優(yōu)惠券等等，是政府購買社會公共服務(wù)的一種方式。政府部門為有資格消費(fèi)某種物品或服務(wù)的個體發(fā)放優(yōu)惠券（憑單），個體在特定的服務(wù)生產(chǎn)者中消費(fèi)他們手中的憑單，然后政府將生產(chǎn)者收到的憑單兌換成現(xiàn)金。憑單市場的運(yùn)作是一個憑單不斷循環(huán)流動的過程，一般分為憑單發(fā)放、憑單使用和憑單兌換三個階段。
對于憑單制的本質(zhì)，北京大岳咨詢有限責(zé)任公司總政策法規(guī)師宋雅琴向作者做了一番解答?！皯{單制是一種借用私人市場憑單的理念和技術(shù)來改造公共服務(wù)供給機(jī)制的政府改革工具，其實(shí)質(zhì)是政府公共服務(wù)輸出方式的市場化?！彼窝徘偃缡钦f到。
從概念上進(jìn)一步來理解，海南菲迪克招標(biāo)咨詢公司總經(jīng)理彭時明援引了一個生動的例子加以說明：“憑單制實(shí)質(zhì)上是有價消費(fèi)券制，它是政府提供的公共服務(wù)惠及每個公民個體時的一種制度安排。例如國家對教育的補(bǔ)貼，不再補(bǔ)給于教育機(jī)構(gòu)，而是補(bǔ)給受教育者個人，憑單就是有價結(jié)算單證。”
綜上，憑單制是一種市場化工具，它通過具有準(zhǔn)貨幣性質(zhì)的交易憑證，從消費(fèi)者的角度強(qiáng)化其選擇權(quán)而巧妙地在公共服務(wù)中引入市場機(jī)制。
此外，據(jù)了解，憑單制在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家有更為廣泛的應(yīng)用，我國90年代也有借鑒模仿的案例。但作為嚴(yán)格政府采購意義上的憑單制，國內(nèi)還很鮮見。
憑單制鮮明特點(diǎn)博得“喝彩聲”
一張憑單，未來可能就是政府采購的一大步。為什么這么說？原因就在于憑單制的一系列鮮明特點(diǎn)和差異化優(yōu)勢。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安指出，憑單，是在政府公共服務(wù)領(lǐng)域中引入的一種市場化供給方式，可以適用于職能性政府采購。它通過賦予受益人在眾多提供者進(jìn)行選擇的權(quán)利，形成供給過程的競爭機(jī)制。它的目的在于提高政府公共服務(wù)的供給質(zhì)量，并取得受益人滿意的供給效果。
換言之，憑單制最大的特點(diǎn)就是給予了消費(fèi)者充分的選擇權(quán)。除此，憑單制還有其他一些“亮點(diǎn)”“看點(diǎn)”，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授姜愛華對此進(jìn)行了歸納總結(jié)。第一，消費(fèi)者擁有了更多的選擇權(quán)，實(shí)現(xiàn)“用腳投票”。消費(fèi)者可以根據(jù)供應(yīng)商服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)、評價等選擇符合自身偏好的供應(yīng)商。第二，消費(fèi)者和供應(yīng)商是一種“多對多”的關(guān)系。在運(yùn)用憑單制的情況下，供應(yīng)商可以遍布一個區(qū)域的各個地方。第三，簡化采購程序。憑單制下，購買主體選擇供應(yīng)商的時候（在這里先不界定購買主體是誰），先設(shè)定一個資質(zhì)條件，符合資格的供應(yīng)商就可以提供服務(wù)。其弱化了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)等一系列過程。第四，結(jié)算方式以“憑單”“優(yōu)惠券”等為準(zhǔn)。購買主體根據(jù)供應(yīng)商擁有“券”的數(shù)量進(jìn)行結(jié)算，“券”越多，供應(yīng)商拿到的錢就越多，反之就越少。
上述解釋可能還會令人有些迷惑，上海市政府采購中心副主任徐舟以“為失業(yè)人員組織再就業(yè)培訓(xùn)”為例進(jìn)一步做了說明。以前，政府為了讓失業(yè)人員再就業(yè)，會安排公益性的再就業(yè)技能培訓(xùn)，政府投入財(cái)政性資金，通過購買服務(wù)方式，在明確培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)人次等采購需求的基礎(chǔ)上，將相應(yīng)的培訓(xùn)服務(wù)發(fā)包給一家或幾家中標(biāo)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。按照合同約定，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不管失業(yè)人員來不來、有多少人來參加培訓(xùn)，只要按照事先約定的培訓(xùn)模式提供服務(wù)即可。這樣一來，培訓(xùn)的效果往往不盡人意。而且由于一段時間以內(nèi)都是這幾家中標(biāo)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，隨之而來就會產(chǎn)生壟斷。如果換為“憑單制”形式，政府給失業(yè)人員（消費(fèi)者）發(fā)放代金券（憑單），失業(yè)人員只能在參與培訓(xùn)時使用這一代金券，并享受免費(fèi)的待遇，其好處顯而易見：第一，代金券能促進(jìn)消費(fèi)，倒逼失業(yè)人員參與培訓(xùn)，從而實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大就業(yè)的積極社會效應(yīng)。第二，憑單制讓失業(yè)人員擁有了充分的選擇權(quán)，失業(yè)人員可以根據(jù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、再就業(yè)比率等標(biāo)準(zhǔn)自主“擇優(yōu)”參加培訓(xùn)，從而避免了壟斷現(xiàn)象。第三，憑單制能促進(jìn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，因?yàn)槲ㄓ腥绱?，才能吸引更多的消費(fèi)者前來培訓(xùn)，從而拿到更多的代金券，并向政府兌換相應(yīng)的貨幣。另外，憑單制的應(yīng)用還能節(jié)約財(cái)政資金。傳統(tǒng)方式下，按照預(yù)算進(jìn)行采購，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)按照中標(biāo)成交金額一并支出。但是在憑單制下，政府把代金券發(fā)給失業(yè)人員，如果失業(yè)人員沒有拿著代金券去培訓(xùn)，政府就不會為此發(fā)生任何實(shí)際的資金支出，浪費(fèi)的不過是一張憑據(jù)而已。
綜合以上觀點(diǎn)和有關(guān)材料時，記者總結(jié)出了憑單制具有的以下優(yōu)勢：如，消費(fèi)者擁有了充分的選擇權(quán)；通過消費(fèi)者的自由選擇使那些無法精確描述的服務(wù)獲得了滿意的標(biāo)準(zhǔn)；有利于培育競爭，由此提高經(jīng)濟(jì)效率和效益；節(jié)約政府支出；簡化采購程序；創(chuàng)新支付方式；允許生產(chǎn)者規(guī)模獨(dú)立于安排者規(guī)模，進(jìn)而允許生產(chǎn)者規(guī)模優(yōu)化，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)；消費(fèi)者直接向生產(chǎn)者購買物品，收益和成本直接關(guān)聯(lián)；對消費(fèi)者的回應(yīng)性較高；對低收入和少數(shù)民族群體具有特別的好處，最有利于獲取服務(wù)的機(jī)會平等；盡管要求政府持續(xù)的支出，但允許相對少的政府雇員規(guī)模。
憑單與合同是否為“一母同胞”
針對憑單是否等價于合同，憑單是否屬于合同的問題，業(yè)內(nèi)專家觀點(diǎn)平分秋色。
徐舟表示，憑單制中的憑單與合同不是一回事，它只是消費(fèi)的一種憑據(jù)。合同是需要雙方達(dá)成要約承諾后方能形成的，而憑單制是作用于三方，即政府、消費(fèi)者和供應(yīng)商。
彭時明也指出，憑單不是合同，它是請求合同履約和完成服務(wù)合同的憑證，它表達(dá)確定的合同條款和服務(wù)對價，是一種支付憑證，憑單只是合同執(zhí)行的指令和合同義務(wù)實(shí)現(xiàn)的書證。
持有相同觀點(diǎn)的還有深圳市公共資源交易工作委員會辦公室的汪泳，他認(rèn)為憑單與合同屬于不同分類，所以憑單不屬于合同。由此，憑單制下的政府購買行為與合同制下的政府購買行為也會有眾多區(qū)別，以二者制度下確定政府購買服務(wù)承接主體的方式為例。對于以合同制形式實(shí)施的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，購買主體應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及其實(shí)施條例等有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等方式確定承接主體，相關(guān)采購限額標(biāo)準(zhǔn)、公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、采購方式變更、采購計(jì)劃編報等按照政府采購相關(guān)法律制度規(guī)定執(zhí)行。其中，屬于政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下且集中采購目錄以外的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，由購買主體按照公平、效率原則自行確定項(xiàng)目的承接主體。而對于以憑單制形式實(shí)施的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，購買主體應(yīng)當(dāng)通過依法依規(guī)設(shè)定資格條件或政府采購競爭擇優(yōu)方式，確定不少于三家服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)同時作為承接主體，并向符合條件的服務(wù)對象發(fā)放購買憑單，由服務(wù)對象自主選擇具體服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)為其提供服務(wù)并以憑單支付。
“英雄所見略不同。”于安指出，在法律上，服務(wù)提供商與受益人與之間是公共服務(wù)的提供與受領(lǐng)關(guān)系，這種關(guān)系的依據(jù)是政府與服務(wù)提供商之間的合同。政府與服務(wù)提供商之間是一種有償?shù)慕灰钻P(guān)系與合同關(guān)系。受益人獲得服務(wù)的權(quán)利來自于政府的賦予。但是這種賦予不具有恩惠性質(zhì)，而是政府提供普遍性公共服務(wù)的行為。
“憑單屬于合同。”是一部分專家的觀點(diǎn)，即，買賣雙方達(dá)成的一致承諾本身就算是一種合同，利用市場，通過協(xié)議達(dá)成，只是不需要格式或形式。二者只是非要式合同與要式合同的區(qū)別。像要式合同，則需要書面形式、簽字甚至是公證，而非要式合同則不需要這些。
宋雅琴則從法律層面進(jìn)一步分析了憑單制在合同法律上可能歸屬的類型，認(rèn)為憑單屬于合同，但是憑單制合同既有可能是預(yù)約合同，也有可能是本約合同。宋雅琴表示，在法律層面上，憑單制具有這樣的特點(diǎn)：在長期或復(fù)雜的交易關(guān)系中，雙方當(dāng)事人為了提前確定雙方對同一類型合同在框架協(xié)議的范疇下訂立的所有或大部分個別合同中普遍存在的問題。而在合同法上，合同有本約和預(yù)約之分。預(yù)約是指 “在訂立契約前訂立的契約”，即合同當(dāng)事人約定在未來某一特定時期內(nèi)訂立合同的協(xié)議。根據(jù)該預(yù)約協(xié)議而訂立的合同叫“本約”。《中華人民共和國合同法》本身沒有就預(yù)約合同作出規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于審理買賣合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第2條規(guī)定，“當(dāng)事人簽訂認(rèn)購書、訂購書、預(yù)訂書、意向書、備忘錄等預(yù)約合同，約定在將來一定期限內(nèi)訂立買賣合同，一方不履行訂立買賣合同的義務(wù)，對方請求其承擔(dān)預(yù)約合同違約責(zé)任或者要求解除預(yù)約合同并主張損害賠償?shù)?，人民法院?yīng)予支持?！痹摋l確認(rèn)了我國交易實(shí)踐中廣泛存在的預(yù)約合同獨(dú)立的合同效力。據(jù)此，當(dāng)供應(yīng)商與持券人之間是雙向選擇關(guān)系時，憑單制合同是預(yù)約合同。當(dāng)供應(yīng)商與持券人之間僅存在單向選擇關(guān)系時，憑單制合同是本約合同。以養(yǎng)老院為例，如果老百姓拿著養(yǎng)老券來，養(yǎng)老院必須接受，那就是本約，否則就是預(yù)約。
突破憑單制的現(xiàn)實(shí)問題
憑單制在實(shí)踐中仍面臨諸多難題。“心勝則興，心敗則衰。”國家的“智囊團(tuán)”仍應(yīng)小心繞開憑單制應(yīng)用“桎梏”，贏得政府采購事業(yè)的萬千氣象。
眾多專家在接受記者采訪時紛紛表示，憑單制具有促進(jìn)競爭、提高服務(wù)體驗(yàn)和節(jié)約財(cái)政性資金等方面的優(yōu)勢，在政府采購領(lǐng)域“不妨一試”。然而有些現(xiàn)實(shí)問題仍需要考慮，關(guān)鍵一點(diǎn)系憑單制的應(yīng)用范圍。何時運(yùn)用合同制，何時運(yùn)用憑單制？北京自2008年以來就開始嘗試?yán)脩{單制購買養(yǎng)老服務(wù)，除了養(yǎng)老服務(wù)，還有什么品目可以應(yīng)用憑單制？
徐舟對此作出了回答，他認(rèn)為，貨物和工程也可應(yīng)用憑單制。對于貨物類，比如給消費(fèi)者發(fā)放糧食券，消費(fèi)者可以憑此去買米或油。其實(shí)貨物類采購在憑單制下操作起來更簡便，但卻沒有太大的必要，因?yàn)?，相比于個人采購，政府采用批量采購在價格上會更便宜，而且直接得到實(shí)物。對于工程，個人一般是沒辦法去購買工程的，把消費(fèi)券發(fā)放給個人讓其采購工程的可行度不大。因此，憑單制更傾向于應(yīng)用在服務(wù)采購或政府購買服務(wù)上。
許多專家也都認(rèn)可憑單制在為大眾提供公共服務(wù)的領(lǐng)域具有可行性，但汪泳表示，政府購買服務(wù)并不限于政府采購范圍。政府購買服務(wù)不僅僅是政府采購活動，也包括非政府采購活動；不僅僅是采取政府采購方式，還可以采取其他方式。按照國際慣例和國內(nèi)的實(shí)踐，政府購買服務(wù)除了政府采購方式外，還可以采取直接委托、直接資助、財(cái)政補(bǔ)助、消費(fèi)服務(wù)券、憑單、貸款支持等多種常見方式。此外，如果嚴(yán)格依據(jù)《政府采購法》的條款進(jìn)行界定，集中采購目錄以外且采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的政府購買服務(wù)活動也不屬于政府采購。據(jù)此，《政府采購法》范圍之外的政府購買服務(wù)主要可分為3類：一類是以政府轉(zhuǎn)移支付形式支付給個人的購買行為，如教育券，養(yǎng)老券等；第二類是政府財(cái)政資金對社團(tuán)或企業(yè)主體的直接補(bǔ)貼，如節(jié)能補(bǔ)貼，環(huán)保補(bǔ)貼等；第三類即集中采購目錄以外且采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的政府購買服務(wù)。另外，政府購買服務(wù)的主要方式應(yīng)當(dāng)是政府采購。凡是符合《政府采購法》規(guī)定的各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的服務(wù)，必須依法按照政府采購方式和程序進(jìn)行采購。
此外，據(jù)了解，在北京嘗試以發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)券購買養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐中，確實(shí)取得了一定的成果，但也出現(xiàn)了一些被詬病之處，如，根據(jù)2010年北京市統(tǒng)計(jì)局對16區(qū)縣2264名60歲以上本市戶口老年人進(jìn)行的調(diào)查，在使用過養(yǎng)老券的老年人中，77.2％的老年人感覺不方便，主要問題是適用范圍小、限制多、不能購買日常生活用品、發(fā)放金額太少等。如果未來要大范圍地使用憑單制，此類問題需要引起高度關(guān)注和考量。
總而言之，憑單制對政府監(jiān)管能力提出了更高的要求，推行憑單制，需要在績效考核與評價方面做出更多的努力。
（來源：中國政府采購報）
