《深化政府采購(gòu)制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱“深改方案”）提出，要建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“集采機(jī)構(gòu)”）競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這意味著許多問(wèn)題需要進(jìn)一步明確，比如，政府采購(gòu)、集中采購(gòu)、集采目錄，以及集采機(jī)構(gòu)的定位、性質(zhì)、職責(zé)、競(jìng)爭(zhēng)等。筆者結(jié)合政府采購(gòu)制度改革與政府采購(gòu)法制修訂研討會(huì)的主題和工作實(shí)踐，與大家共同探討相關(guān)法律問(wèn)題。
“政府采購(gòu)”的定義
政府采購(gòu)的立法和修法，目的是更好地規(guī)范政府采購(gòu)行為，也就是規(guī)范使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)的行為。因此，對(duì)“政府采購(gòu)”的界定，是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，“政府采購(gòu)”的定義是《政府采購(gòu)法》的基石之一?，F(xiàn)行《政府采購(gòu)法》第二條明確規(guī)定：“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。按照這一定義，政府采購(gòu)的范圍僅限于集采目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)，集采目錄以外、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購(gòu)，不屬于政府采購(gòu)。
個(gè)人認(rèn)為，既然《政府采購(gòu)法》是規(guī)范使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)的行為的，那么只要是使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)，都應(yīng)當(dāng)在政府采購(gòu)法規(guī)范范圍之內(nèi)。因此，建議修改“政府采購(gòu)”的定義，擴(kuò)大政府采購(gòu)的范圍，即“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的行為”。
逐步在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一集采目錄
我國(guó)政府采購(gòu)制度將“集中采購(gòu)”和“集采目錄”緊密聯(lián)系在一起?！墩少?gòu)法》第七條規(guī)定，“集中采購(gòu)”是指采購(gòu)納入集采目錄的貨物、工程和服務(wù)的行為。深改方案提出，要規(guī)范并逐步在全國(guó)統(tǒng)一集采目錄，按照采購(gòu)需求一致性、應(yīng)用普遍性、政策功能性等原則確定集中采購(gòu)范圍。如果將這一改革精神和要求上升到法規(guī)層面，同時(shí)考慮到中央機(jī)關(guān)的特點(diǎn)和各?。▍^(qū)、市）具體情況，應(yīng)當(dāng)允許其結(jié)合實(shí)際制定需要集中采購(gòu)的補(bǔ)充品目目錄，跨省域的集采機(jī)構(gòu)在全國(guó)統(tǒng)一的目錄內(nèi)展開競(jìng)爭(zhēng)，本省域的集采機(jī)構(gòu)可以在本省補(bǔ)充目錄內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)。
按立法修法先行、依法保障改革順利進(jìn)行的原則，建議《政府采購(gòu)法》第七條修改為“政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合。集中采購(gòu)的范圍由國(guó)務(wù)院公布的集中采購(gòu)目錄確定。中央機(jī)關(guān)和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)，可以結(jié)合實(shí)際，制定集中采購(gòu)目錄的補(bǔ)充品目目錄。納入集中采購(gòu)目錄和補(bǔ)充品目目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)”。
集采機(jī)構(gòu)需去掉“非營(yíng)利”限定條件
集采機(jī)關(guān)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，涉及到集采機(jī)構(gòu)的定位、職能尤其是集采機(jī)構(gòu)的性質(zhì)等問(wèn)題。
《政府采購(gòu)法》第十六條規(guī)定：“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人，根據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜”。
第十八條規(guī)定：“采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)”。
按照上述規(guī)定，集采機(jī)構(gòu)的定位是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)是非營(yíng)利事業(yè)法人（不得贏利），其職責(zé)是根據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜，其法定職責(zé)是納入集中采購(gòu)目錄屬于通用的政府采購(gòu)項(xiàng)目。
深改方案要求建立集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，考慮到鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的改革方向，從激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)在動(dòng)力出發(fā)，需要重新審視集采機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，且實(shí)踐中也有一些集采機(jī)構(gòu)不是非營(yíng)利事業(yè)法人。
因此，建議對(duì)第十六條進(jìn)行修改，將“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人”修改為“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是事業(yè)法人”，刪除“非營(yíng)利”的限定條件。
集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制構(gòu)建應(yīng)考慮五方面問(wèn)題
除修改集采機(jī)構(gòu)性質(zhì)以激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)在動(dòng)力外，建立集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還應(yīng)該考慮以下幾個(gè)方面的法律問(wèn)題：
一是明確集采機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍。按照現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》第十六條和第十八條的規(guī)定，集采機(jī)構(gòu)根據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜，既辦理目錄內(nèi)項(xiàng)目，也辦理目錄外項(xiàng)目?？紤]到目前政府采購(gòu)和安全保密的實(shí)際情況，需要進(jìn)一步明確，涉及重大采購(gòu)政策落實(shí)和涉密政府采購(gòu)項(xiàng)目，也應(yīng)當(dāng)委托集采機(jī)構(gòu)辦理。同時(shí)，從建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制出發(fā)，需要明確，集采機(jī)構(gòu)辦理目錄內(nèi)項(xiàng)目不收代理費(fèi)，目錄外項(xiàng)目按規(guī)定收代理費(fèi)。
因此，建議在《政府采購(gòu)法》或者《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中明確規(guī)定：“采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄以及涉及重大采購(gòu)政策落實(shí)和涉密的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不得收取代理費(fèi)；其他政府采購(gòu)項(xiàng)目，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)可以按照規(guī)定收取代理費(fèi)”。
二是提升集采機(jī)構(gòu)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。集采機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)，既有集采機(jī)構(gòu)間集采目錄內(nèi)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)，也有集采機(jī)構(gòu)與社會(huì)代理機(jī)構(gòu)間目錄外項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)，必須提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力。
個(gè)人認(rèn)為，采購(gòu)實(shí)踐要求的集采機(jī)構(gòu)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，包括但不限于采購(gòu)理論政策的研究能力、采購(gòu)實(shí)踐創(chuàng)新能力、采購(gòu)政策功能落實(shí)能力、采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)制定能力、采購(gòu)合同范本擬定和履約配合能力等。
因此，建議在《政府采購(gòu)法》或者《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中就集采機(jī)構(gòu)的采購(gòu)能力作出規(guī)范和引導(dǎo)：“集采機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提升采購(gòu)理論政策研究能力、采購(gòu)實(shí)踐創(chuàng)新能力、采購(gòu)政策功能落實(shí)能力、采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)制定能力、采購(gòu)合同范本擬定和履約配合等能力，為采購(gòu)人提供專業(yè)化的服務(wù)”。
三是促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”基礎(chǔ)上的競(jìng)爭(zhēng)合作。集采機(jī)構(gòu)之間不僅是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，也需要深度合作。比如，一個(gè)集采機(jī)構(gòu)在某個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目上取得的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和采購(gòu)成果，如果供應(yīng)商同意，其他集采機(jī)構(gòu)也可以共享。
深改方案要求實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”行動(dòng)，結(jié)合政府采購(gòu)實(shí)踐，建議在《政府采購(gòu)法》或者《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中明確規(guī)定：“實(shí)施‘互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)’行動(dòng)，加快各地建設(shè)的政府采購(gòu)電子平臺(tái)互聯(lián)互通步伐，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和交易規(guī)則，共享集中采購(gòu)成果”。
四是完善集采機(jī)構(gòu)績(jī)效考核機(jī)制。鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)要求優(yōu)勝劣汰，而優(yōu)劣的評(píng)價(jià)必須有科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，因此，鼓勵(lì)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，必須完善集采機(jī)構(gòu)績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制。
應(yīng)當(dāng)深入總結(jié)兩年一次的集采機(jī)構(gòu)考核工作經(jīng)驗(yàn)，按照深改方案指明的方向，建立起一套科學(xué)合理的集采機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，合理設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)，作為集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的指揮棒。這個(gè)評(píng)價(jià)體系不僅包含采購(gòu)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量等，更重要的是集采機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力、采購(gòu)質(zhì)量、采購(gòu)政策執(zhí)行成效等。
因此，建議對(duì)《政府采購(gòu)法》第六十六條的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充完善：“政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)集采機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力、采購(gòu)價(jià)格、采購(gòu)質(zhì)量、資金節(jié)約水平、采購(gòu)政策執(zhí)行效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)狀況、有無(wú)違法行為等事項(xiàng)進(jìn)行考核，并定期如實(shí)公布考核結(jié)果”。
五是建立集采機(jī)構(gòu)失信懲戒機(jī)制。在全國(guó)政府采購(gòu)電子平臺(tái)互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，建立集采機(jī)構(gòu)誠(chéng)信體系，加強(qiáng)對(duì)集采機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，對(duì)違規(guī)失信的集采機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合懲戒，一處違規(guī)，全國(guó)受限。建議在《政府采購(gòu)法》或者《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中明確規(guī)定：“加強(qiáng)政府采購(gòu)誠(chéng)信體系建設(shè)，推進(jìn)政府采購(gòu)當(dāng)事人信用共享，構(gòu)建失信聯(lián)合懲戒工作機(jī)制”。（作者：韓中華）
（來(lái)源：政府采購(gòu)信息報(bào)/網(wǎng)）
