公開招標為何不能濫用
——從未達公開招標數(shù)額標準的政采項目談起
■ 文學權(quán) 韋素梅
實踐中，我們常常遇到這樣的問題：未達公開招標數(shù)額標準的政府采購項目可以采用公開招標采購方式實施采購嗎？業(yè)內(nèi)對此觀點不一。
一種觀點表示不可以。持此觀點的業(yè)內(nèi)人士認為，如若法律沒有強制規(guī)定必須公開招標的項目，均應采用非招標采購方式。
另外一種觀點表示可以。實踐中，常常遇到一些采購人有意將未達到公開招標數(shù)額標準的政府采購項目采用公開招標采購方式實施采購，認為公開招標能減少暗箱操作，“運作空間”不大，可以除去熟人打招呼等麻煩，規(guī)避自身風險。而業(yè)內(nèi)人士認為“可以”的理由，一是符合《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十六條“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”的規(guī)定；二是法律沒有對未達到公開招標數(shù)額的貨物、服務(wù)強制采購人選擇非招標采購方式的相關(guān)規(guī)定，且也沒有要求采用公開招標方式時需報財政部門批準。
筆者認為，采購人對采購方式的選擇，應當依法依規(guī)根據(jù)項目特點和采購需求來科學研判、準確確定，未達到公開招標數(shù)額標準的政府采購項目，應當結(jié)合采購項目具體情況，依法選擇適用的非招標采購方式采購，不得隨意采用和濫用采購方式，不得逢采必招，隨意擴大適用公開招標采購方式。主要理由和依據(jù)有如下三點：
政府采購項目如何選擇適用的采購方式，政府采購法律法規(guī)和政策制度已作出明確規(guī)定
《政府采購法》第六十四條明確規(guī)定了“采購人必須按照本法規(guī)定的采購方式和采購程序進行采購”，采購人應以此為根本遵循，按照預算支出標準和保障公共服務(wù)職能的原則，依據(jù)政府采購法律法規(guī)和政策制度對各種采購方式適用情形的規(guī)定，根據(jù)采購項目需求特點確定合適的采購方式。
同時，財政部辦公廳2015年5月28日在答復山西省財政廳的《關(guān)于未達到公開招標數(shù)額標準政府采購項目采購方式適用等問題的函》（財辦庫〔2015〕111號）中，進一步明確了“對于未達到公開招標數(shù)額標準的政府采購項目，采購人要建立和完善內(nèi)部管理制度，強化采購、財務(wù)和業(yè)務(wù)部門（崗位）責任，結(jié)合采購項目具體情況，依法選擇適用的采購方式，防止隨意采用和濫用采購方式”。
另外，根據(jù)財政部發(fā)布的《地方預算單位政府集中采購目錄及標準指引（2020年版）》（財庫〔2019〕69號），為落實“放管服”改革精神，降低行政成本，提高采購效率，明確省級、市縣級單位政府采購貨物和服務(wù)項目分散采購限額標準分別不應低于50萬元、30萬元，工程項目分散采購限額標準不應低于60萬元，同時，貨物和服務(wù)項目公開招標數(shù)額標準不應低于200萬元，工程及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)公開招標數(shù)額標準按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。調(diào)整并提高公開招標數(shù)額標準，目的在于放寬采購人選擇采購方式自主權(quán)，降低公開招標比例，提高采購效率。
對政府采購項目的各種采購方式適用情形，政府采購法律法規(guī)和政策制度的相關(guān)解讀已作出進一步闡述和說明
在采購方式方面，《<中華人民共和國政府采購法實施條例>釋義》（以下簡稱《釋義》）有相關(guān)解釋?！夺屃x》指出，公開招標無論從透明度上還是程序上確實是最具競爭力和規(guī)范的采購方式，但同時也存在周期長、效率低、成本高、程序單一、不夠靈活等缺點。從國際慣例看，公開招標僅適用于采購需求能夠詳細描述的項目采購這一情形，且公開招標也不是唯一的主導方式。并且，《釋義》強調(diào)，各級財政部門要圍繞實現(xiàn)“物有所值”的價值目標，根據(jù)項目采購需求的實際情況，按照政府采購法及其實施條例、國務(wù)院財政部門有關(guān)規(guī)定明確各種采購方式的適用情形。
財政部對《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）也有相關(guān)解讀。2015年3月18日，財政部有關(guān)領(lǐng)導做客中國政府網(wǎng)在線訪談解讀《實施條例》時指出：“不分情況，對一些小額、急需的采購項目和產(chǎn)品提供者較少的項目等適用公開招標，既不經(jīng)濟，效率也低”，同時認為“有的地方片面追求擴大公開招標比例，泛化運用公開招標采購方式，對自身特性不適合公開招標的項目，從資金使用安全性考慮也采用了公開招標。某些設(shè)區(qū)市級、縣級政府自行設(shè)定公開招標數(shù)額標準，受采購規(guī)模和項目金額所限，公開招標數(shù)額標準越設(shè)越低，甚至幾萬元、十幾萬元的小項目都納入公開招標范疇，成本與效益不匹配，供應商參與積極性不高，進而導致采購失敗率較高、采購效率低下等問題，甚至只要出現(xiàn)公開招標僅有一家投標的情形，就采取單一來源方式采購，既扭曲了政府采購制度設(shè)計本意，影響了政府采購工作形象，也容易帶來腐敗問題”。
根據(jù)全國政府采購工作會議有關(guān)精神也可以得出類似答案。如2017年12月7日至8日召開的全國政府采購工作會議強調(diào)，要深入落實“放管服”改革要求，做好有關(guān)重點工作，適當提高政府采購相關(guān)限額標準，擴大預算部門在選擇采購方式等方面的自主權(quán)。
同時，過度強調(diào)公開招標方式和深化政府采購制度改革的方向不符。2020年10月21日財政部許宏才副部長在《認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神 加快建立現(xiàn)代政府采購制度》的署名文章中指出，“當前政府采購制度的成熟度還不夠，還不能完全適應國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求”，認為其具體表現(xiàn)之一是，“在實踐中過度強調(diào)公開招標，客觀上造成采購活動中低價惡性競爭和高價采購并存，采購效率和滿意度較低”，進而指出以公開招標為主的現(xiàn)行采購交易制度越來越不能適應實踐的需要，強調(diào)要以采購需求為引領(lǐng)，健全適應不同需求特點的交易制度體系。筆者認同上述觀點，即要構(gòu)建采購需求特點與采購方式等相匹配的交易制度，比如，對需求清晰的通用貨物或服務(wù)，原則采用公開招標方式；對無法明確需求，需供應商提供解決方案或設(shè)計方案的項目，主要采用競爭性談判等非招標方式；對多頻次、小額度的零星采購，設(shè)置框架協(xié)議等簡易采購程序；對電子賣場采購，推行網(wǎng)上直采、網(wǎng)上競價、電子反拍等網(wǎng)上交易方式，從而推動構(gòu)建形成多種采購方式相互補充、靈活選擇的交易制度體系。
另外，值得注意的是，在《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中，沒有“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”的相關(guān)表述，現(xiàn)行“公開招標”和“邀請招標”采購方式也統(tǒng)一改稱“招標”采購方式，還增加了“框架協(xié)議采購”這一采購方式種類。此項內(nèi)容的修改體現(xiàn)了問題導向，落實了深化政府采購制度改革精神和要求。
其他部門和地方，對各種采購方式適用情形也有明確和具體的規(guī)定
以中央國家機關(guān)政府采購中心印發(fā)的《中央國家機關(guān)政府集中采購目錄實施方案（2020年版）》為例，其中明確，確定采購方式時，應當根據(jù)需求特點合理選擇，依法依規(guī)采用邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等非公開招標方式，避免因過度公開招標影響采購執(zhí)行效率。
在一些地方省市也有類似規(guī)定。比如，廣西財政廳發(fā)布的《關(guān)于自治區(qū)本級預算單位政府采購計劃實行備案管理的通知》（桂財采〔2015〕14號）就規(guī)定，預算單位應根據(jù)《政府采購法》、廣西政府集中采購目錄及限額標準等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定編制政府采購計劃，選擇符合要求的采購方式等。未達公開招標數(shù)額標準的原則上應當采用非公開招標方式采購。該通知同時明確，出現(xiàn)“選擇采購方式不符合要求的（如，未達公開招標數(shù)額標準采用公開招標的）”情形的，備案系統(tǒng)將不能提交采購計劃。
此外，按照政府采購與招標投標領(lǐng)域的相關(guān)法律規(guī)定，未達到公開招標數(shù)額標準的政府采購工程項目，如采用了公開招標采購方式，則項目適用的法律體系、監(jiān)管主體也隨之改變，同時，后續(xù)的工程施工和款項支付也會有相應變化。
由此可見，實踐中，未達公開招標數(shù)額標準的政府采購項目，采購人選擇采購方式至關(guān)重要。不正確選擇采購方式，不僅容易導致采購失敗或浪費時間，還影響采購項目實施或達不到預期采購效果。對《政府采購法》第二十六條所規(guī)定的“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”，要結(jié)合整個法律法規(guī)體系來理解和執(zhí)行。公開招標是政府采購的主要方式，但絕對不是唯一的方式，也并非最好的方式。采購人不得為規(guī)避風險，僅憑主觀判斷，而無視采購項目的具體特點，全部通過公開招標的方式進行采購。為依法履行采購程序，規(guī)范采購操作，實現(xiàn)政府采購物有所值，采購人應當落實好主體責任，強化需求管理，按照合法性、合理性、必要性等原則要求，根據(jù)項目特點和采購需求來準確確定采購方式。對沒有達到公開招標數(shù)額標準、需求難以客觀量化、技術(shù)規(guī)格難以具體明確的采購項目，采購人應當依法依規(guī)通過選擇競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源和電子賣場采購等非招標采購方式實施采購。
（作者單位：廣西壯族自治區(qū)財政廳政府采購監(jiān)督管理處）
來源：中國政府采購報
