政府購買服務是為社會公眾提供公共服務的重要方式，為保證服務質量和效益，將購買服務的監(jiān)督納入法律范疇，確保服務行為的合法性是必要的措施。本文分析了××市在政府采購法律監(jiān)督層面存在的問題，提出應當進一步規(guī)范購買服務監(jiān)督法規(guī)，整合政府內部監(jiān)督主體的職責，明晰社會外部監(jiān)督主體的權利，健全法律監(jiān)督程序，對整個購買服務監(jiān)督機制作出系統(tǒng)和全面的規(guī)定。
政府購買服務是向社會公眾提供公共服務的新興模式，對于提高服務質量，改善社會治理方式，滿足公眾多元需求具有重要意義。1994年深圳市羅湖區(qū)政府率先嘗試向社會力量購買環(huán)境衛(wèi)生服務，由此揭開了我國政府購買服務的篇章。此后各地紛紛效仿，并不斷擴大購買服務的范圍和方式，包括購買居家養(yǎng)老服務、環(huán)境衛(wèi)生服務、垃圾處理服務等。政府購買服務行為的蓬勃發(fā)展，也引發(fā)了我國學者的諸多探討。但是根據現(xiàn)有文獻，學者們主要從政府購買公共服務的內涵、原因、價值、購買機制、購買風險、績效評估等方面進行了研究，對購買服務的監(jiān)督尤其是法律監(jiān)督的探討卻并不豐富。為此，本文選擇以開展購買服務活動較為頻繁的××市為例，對購買服務的法律監(jiān)督現(xiàn)狀及困境進行分析，以期找到完善的法律監(jiān)督路徑。
一、實施政府購買服務法律監(jiān)督的必要性
對承接主體來說，完善的購買服務監(jiān)督機制有助于確保服務采購市場競爭的公平性；對政府來說，將購買服務行為納入法律的監(jiān)督之下，有助于保障購買服務的廉潔性；對服務對象來說，通過法律監(jiān)督的方式來杜絕購買服務中腐敗行為的發(fā)生，有助于保證服務的質量和效益。
（一）確保購買服務的公平競爭性
政府在確定承接主體時，基于自身方便等考慮因素，往往會優(yōu)先選擇和其存在一定關聯(lián)的事業(yè)單位，以便于政府直接對其進行管理。但這種行為并沒有給予其他獨立的社會組織以公平競爭的機會，相反往往會降低社會組織承接公共服務的熱情，最終不利于服務對象的利益保護，也不能最大程度發(fā)揮政府購買服務制度的優(yōu)越性。而目前對政府購買服務行為的監(jiān)督主要集中在政府內部的監(jiān)督上，缺乏第三方以及社會公眾的監(jiān)督，由此并不能有效監(jiān)督上述違規(guī)行為，監(jiān)督效力不強。因此需要將政府購買服務行為納入法律的監(jiān)督之下，建立政府內部和社會外部兼?zhèn)涞捏w系化監(jiān)督機制，使得每一個社會組織在服務采購競標中都享有同等的機會，塑造一個公平競爭的購買服務市場。
（二）保障購買服務的廉潔性
從政府的角度來講，購買服務涉及大量政府資金的使用，難免會出現(xiàn)行賄索賄、貪污受賄等腐敗問題。比如在選擇承接主體的過程中，某些社會組織為獲得承接資格，可能會向政府工作人員行賄；同理，政府工作人員也可能會為了謀取私利，以具有決定服務承接主體的職權為籌碼，通過威脅社會組織的方式索賄。此外，政府與承接主體簽訂購買服務合同時，對于商議服務款項方面，也有可能出現(xiàn)“暗中回扣”等行為，造成財政資金的流失。而通過加強對購買服務的監(jiān)督，在法律法規(guī)的層面上賦予相關監(jiān)督主體以權力，將政府工作人員和服務承接主體的行為交由專門主體加以監(jiān)督和審查，確保購買服務的每個過程都在監(jiān)督之下，使得承接主體的選擇、資金的使用等行為都有合理的報表和數(shù)據作為依據，則能最大程度避免行賄索賄、貪污受賄等違法行為的出現(xiàn)，確保購買服務的廉潔性。
（三）保證服務質量和效益
對于服務接受者來說，加強對購買服務的監(jiān)督是保證服務質量和效益的關鍵環(huán)節(jié)。購買服務最主要的承接主體是企業(yè)和社會組織，不同于政府由財政撥款來保證運轉，它們具有營利的社會屬性，需要從市場上獲得資金以維持運營。如果不對承接主體的服務提供行為加以監(jiān)督，難以避免其“偷工減料”的行為，即盡可能的減少服務提供成本來獲取更多的利潤，從而導致服務質量的降低。因此有必要設立一套完整的法律監(jiān)督體系，將承接主體的服務行為透明化，對服務人員的資格、服務提供水平和服務滿意度進行定期審查，使得承接主體不敢暗地里“做手腳”，作出濫竽充數(shù)、以次充好的行為。以此預防購買服務中出現(xiàn)的違法亂紀行為，保障服務的質量和效益，強化政府的公信力，保證預算資金得到高效實施，實現(xiàn)設立購買服務的目的。
二、××市政府購買服務法律監(jiān)督的現(xiàn)狀及困境
（一）內部政府部門監(jiān)管職責混亂
政府購買服務監(jiān)管工作涉及財政、審計、預算、民政等多個職能部門，職權及責任錯綜復雜，需要各部門之間明確分工，相互協(xié)調，以共同完成購買服務監(jiān)管工作。但××市卻未曾在監(jiān)管工作上作出明確分工，相反，職責交叉重疊的現(xiàn)象普遍存在。以績效評價為例，××市人民政府辦公廳發(fā)布的《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》（以下簡稱“實施意見”）中規(guī)定績效評價工作由購買主體負責實施。而該市財政局發(fā)布的《××市政府購買服務預算管理辦法》將服務對象、專業(yè)機構和人員納入績效評價工作中，規(guī)定由二者與購買主體組成綜合性績效評價機制。同時規(guī)定財政部門可以對購買服務工作進行綜合性績效評價。但財政局在《關于做好行業(yè)協(xié)會商會承接政府購買服務工作有關問題的通知》中又規(guī)定民政和市場監(jiān)督管理部門也應承擔績效評價的職責。之后，在財政局、民政局和社會建設工作辦公室聯(lián)合發(fā)布的《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的實施意見》中又將績效評價工作分配給購買主體、服務對象和第三方組織。由此可見，××市在對購買服務的監(jiān)管工作上，職權劃分不明，各部門往往獨自開展監(jiān)管工作，使得同一事務存在不同的執(zhí)行主體，職責間交叉重疊的現(xiàn)象頻發(fā)。而這種“多頭管理”的局面，容易造成部門間互相推諉扯皮，拒絕承擔責任，從而產生行政不作為現(xiàn)象。因此，明晰各個政府部門在購買服務上的監(jiān)管職權，形成相互配合，協(xié)調推進的局面，是保證購買服務監(jiān)管工作順利開展的前提之一。
（二）外部社會主體監(jiān)督權利模糊
政府購買服務的外部監(jiān)督主體，主要包含社會公眾、媒體和第三方評估機構?！痢潦械母黝愐?guī)范文件大都在監(jiān)督檢查和績效評估部分規(guī)定了外部主體的監(jiān)督。但其表述大多類似于“最大程度地發(fā)揮服務接受者和第三方評估機構在確定購買范圍、內容以及績效評價中的功能”“購買主體要接受服務對象、媒體以及社會各界的監(jiān)督”等。這些規(guī)定只是明確了外部主體對購買服務行為具有監(jiān)督權利，但卻并未對權利主體實施監(jiān)督的方式、程序等作出規(guī)定，不具有可操作性。只能說這僅僅是宣誓性的規(guī)定，并未將外部主體的監(jiān)督權利落到實處。因此，即使外部主體想要行使監(jiān)督權利，也可能不知道權利行使的方式是什么，如何才能將自己在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題進行上報并得到反饋，使得社會對購買服務的監(jiān)督反而成了一紙空談。
而外部主體的監(jiān)督又有著很強的現(xiàn)實意義。服務項目大多數(shù)具有較強的專業(yè)性和技術性，政府工作人員不可能對每個公共服務項目都精通，所以如果僅僅依靠政府部門的監(jiān)督，是無法確保服務質量和效益的。同時，在只有內部監(jiān)督的環(huán)境下，難保不會出現(xiàn)工作人員利用監(jiān)督盲區(qū)，實施貪污受賄等腐敗行為。因此在政府購買服務的監(jiān)督層面，需要依靠外部的社會力量來確保購買服務行為的廉潔性和公正性。
（三）購買服務法律監(jiān)督程序不健全
在購買服務的過程中，由于涉及財政資金的使用，政府官員可能會利用手中的權力“尋租”，主動索賄或索要回扣；潛在的承包方也可能主動行賄。為了對這種腐敗行為進行規(guī)制，從政府購買服務決策的作出，到購買服務合同的締結，再到服務合同的履行、解除等各個環(huán)節(jié)構建政府購買服務法律監(jiān)督程序就至關重要。在××市制定的相關規(guī)范性文件中，對于監(jiān)督的規(guī)定往往在“監(jiān)督檢查”“績效評價”部分，但這些規(guī)范性文件主要是對監(jiān)督職權、范圍進行了規(guī)定，在監(jiān)督程序方面只是存在著“購買主體以及預算、民政等相關政府部門要對購買服務的程序進行監(jiān)督檢查”“建立全過程預算績效管理機制”等原則性的表述，并沒有涉及對購買服務監(jiān)督的程序性規(guī)定。而缺乏程序規(guī)范的指導，往往容易導致政府部門在行使監(jiān)督職責時無法可依，監(jiān)督工作流于形式，社會公眾等外部監(jiān)督主體的監(jiān)督權也無處行使。因此，不管在內部監(jiān)督還是外部監(jiān)督方面，××市在監(jiān)督程序的規(guī)定上均存在著不夠清晰的情況，需要進一步健全政府購買服務的監(jiān)督程序規(guī)范。
三、優(yōu)化××市政府購買服務法律監(jiān)督路徑分析
（一）整合政府部門監(jiān)管職責
為避免出現(xiàn)監(jiān)管職責交叉重疊或空白的現(xiàn)象，購買服務監(jiān)管工作可以采取由專屬部門負責牽頭實施，其他部門分工協(xié)作的工作機制。具體應當由哪個部門承擔牽頭責任，實施意見規(guī)定，財政部門是政府購買服務工作的牽頭部門。而監(jiān)管屬于政府購買服務工作的一部分，因此，政府購買服務監(jiān)管工作也應當由財政部門負責牽頭實施。
除財政部門外，對于其他部門的分工合作，依據××市的規(guī)范性文件以及實踐中購買服務行為所涉及的職能部門，可以把監(jiān)管工作實施主體分為預算單位、民政部門和市場監(jiān)督管理部門。首先，預算單位主要對購買服務項目進行預算監(jiān)督和績效管理評價，建立以購買主體、社會公眾、第三方評估機構為主的綜合性績效評價機制，避免一家獨大，提高績效管理評價的合理性和真實性。
其次，由于社會組織是政府購買服務的主要承擔者，而民政部門具有管理社會組織的職能，因此民政部門也應當參與到購買服務的監(jiān)管中。具體職責上，民政部門應當對承接主體的資質進行嚴格審核，防止不具備資質的社會組織通過不正當手段進入政府購買服務市場，保證購買服務工作的廉潔性和公平性。
最后，為保證政府購買服務市場競爭的公平性，市場監(jiān)督管理部門也應當在其職責范圍內對購買服務行為進行監(jiān)管。具體來說，購買服務涉及財政資金的使用，依據《政府采購法》的相關規(guī)定，應優(yōu)先選取招標、競爭性談判和競爭性磋商等競爭方式實施采購，因此需要市場監(jiān)督管理部門在確定承接主體的程序中進行監(jiān)管，保障不論是通過競爭方式還是通過非競爭方式確定的承接主體，都是合法且公正的。
（二）明晰外部主體的監(jiān)督權利
公眾、媒體、第三方機構等均有權監(jiān)督政府購買服務工作。公共服務的受益者是社會公眾，只有他們才能及時和有效地反映服務質量，所以對購買服務工作自然有權參與監(jiān)督。監(jiān)督也是媒體的社會責任，媒體可以對購買服務進行跟蹤報道，為社會主體監(jiān)督提供渠道。第三方評估機構往往獨立于政府和承接主體，且專門從事績效評估及監(jiān)督工作，因此具有專業(yè)性和獨立性，可以確保監(jiān)督行為的客觀和有效。
1.完善公眾參與監(jiān)督
公眾參與對于政府購買服務具有重要的意義，政府首先應當主動向社會公開政府購買服務項目和預算，在制訂購買服務指導性目錄時可以征求社會公眾的意見，合理確定購買服務的范圍和界限，以此進一步提高指導性目錄的科學性和普適性。具體可以通過公開聽證、調查走訪、意見征集等措施，來提高公眾參與制定指導性目錄的機會。
其次，設立舉報通道，財政部門作為購買服務行為的監(jiān)督者，若接到社會公眾對購買服務違法行為的舉報時，需要積極進行核查。經查證屬實，應當對相關責任主體作出嚴肅處理，并將處理結果及時通知給舉報人并聽取相關意見。此外，還可以通過設立網上監(jiān)督舉報通道等方式，進一步擴寬社會公眾參與購買服務監(jiān)督的渠道。
再次，在公共服務的提供過程中，定期聽取公眾對購買服務工作的意見和建議、對承接主體的評價，以及對未列入指導性目錄的服務的需求等，并以此來調整購買服務的范圍，決定是繼續(xù)與現(xiàn)承接主體訂立合同，還是重新招標選擇更優(yōu)質的社會力量承接。此外，由于對服務質量和效益進行評估不僅包括客觀方面的因素，還包括服務對象的滿意度等主觀因素，因此在設立服務質量指標的基礎上，公眾可以對質量不符合規(guī)定標準的服務進行投訴，以此將社會公眾的監(jiān)督權具體化。同時為防止公眾濫用權利，政府部門可以允許承接主體申訴，并審核投訴的真實性。
最后，基于指導性目錄的專業(yè)性，政府還可以聘請相關領域的專家協(xié)助制訂指導性目錄，但在制訂過程中仍要公開征求社會公眾的意見，確保指導性目錄的科學性和合理性。以這種公眾參與的方式來保證政府在購買服務過程中及時更新信息，滿足公眾需求，提高服務的質量和效果，實現(xiàn)政府購買服務制度的公益性目的。
2.強化媒體監(jiān)督
媒體可以利用各類平臺對購買服務前期工作中的確定服務項目、承接主體，中期的提供服務行為以及后期的評估和驗收等整個購買服務流程進行跟蹤報道，防止承接主體在服務過程中濫竽充數(shù)、敷衍了事；同時定期對服務進展進行披露，采訪服務的接受者，報道公眾對服務的滿意度，為社會公眾的監(jiān)督和服務信息的公開提供有效的渠道。
3.強化第三方評估機構的監(jiān)督作用
基于公共服務的專業(yè)性，在強化公眾參與，聽取公眾意見的同時，也要加強第三方評估機構對承接主體的監(jiān)督?？紤]到政府工作的繁重，在將一項服務委托給承接主體實施后，很有可能無暇顧及后續(xù)的監(jiān)督工作。而第三方評估機構通常具有高度的專業(yè)性，并在社會中具有權威地位，對服務工作的實施效果和質量能夠作出更為專業(yè)和公正的評估。因此為緩解政府職責的壓力、確保服務的質量和效果，依靠第三方專業(yè)機構對服務提供行為進行監(jiān)督是必不可少的。具體來說，首先第三方評估機構應當對承接主體所提供的服務進行實地調研，對服務接受對象進行調查采訪，了解其對服務的滿意度、意見和建議等；其次第三方評估機構應當依據自身的專業(yè)性，對承接主體提供服務的行為、質量、效果等進行全方位的評估鑒定，定期向政府匯報承接主體的服務情況，并根據評估結果提出改進建議；最后政府可以根據第三方機構所得出的評估結果，將其與合同資金支付掛鉤，作為以后年度財政預算、公共服務承接主體、評價主體等的選取依據。
（三）健全購買服務法律監(jiān)督程序
對購買服務的監(jiān)督，應當貫徹從確定服務項目到服務提供完畢的整個流程。在將服務項目納入指導性目錄時，政府內部監(jiān)督方面，應當對該項服務納入購買范圍的可行性和必要性作出監(jiān)督評估，同時應當對預算進行監(jiān)督，審查每一筆預算資金的合理性，以及對資金的具體去向進行調查。社會外部監(jiān)督方面，應當采取問卷和走訪等實地調查的方式，了解社會公眾對服務的需求狀況，外部監(jiān)督主體也可以主動向政府部門提出服務需求，由政府綜合衡量，確定最適合和最需要通過購買方式提供的服務。
在確定承接主體階段，政府內部監(jiān)督方面，若采用招標投標等競爭性方式確定承接主體資格，則應當對招標投標信息是否公開透明，承接主體的資格是否是通過公平競爭的方式獲得，購買單位工作人員有無濫用職權等行為進行監(jiān)督；若采用協(xié)商、單一來源采購等方式購買服務，則要監(jiān)督承接主體是否符合資格標準。外部監(jiān)督方面，可以組織專家或者第三方機構對承接主體的資質進行評估，聽取社會各界對承接主體的評價，以綜合確定適合的服務承接方。
在承接主體提供服務階段，內部監(jiān)督方面，購買主體應當根據合同內容對承接主體合同履行情況進行監(jiān)督。考察承接主體的服務質量、效果等是否符合合同規(guī)定的標準。同時還應當要求承接主體定期報告服務提供情況，防止弄虛作假行為的出現(xiàn)。外部監(jiān)督方面，政府部門應當收集服務接受者的滿意度情況，媒體可以對服務行為進行跟蹤報道，第三方評估機構可以利用專業(yè)知識和技能對服務質量和效益進行評估，以此綜合確定承接主體的服務行為是否達到了規(guī)定標準。
四、結語
實施政府購買服務制度，主要目的就在于將本身由政府承擔的公共服務事項，通過購買的方式托付給具有專業(yè)資質的社會力量承擔，從而為社會公眾提供更高質量的服務。然而在購買服務過程中，涉及預算資金使用等問題，容易出現(xiàn)權力尋租、行賄受賄等違法亂紀行為，因此需要將購買服務行為納入法律的監(jiān)督之下，建立全過程法律監(jiān)督機制，以實現(xiàn)政府購買服務的法治化發(fā)展。
作者：樊奕辰
作者單位：中央財經大學法學院
來源：《招標采購管理》
