——基于國內(nèi)外做法探求我國政府應(yīng)急采購制度建立健全之路
■ 張雷
政府應(yīng)急采購作為應(yīng)急物資采購供應(yīng)體系的重要組成部分，歷來受到黨和國家的高度重視。在2020年新冠疫情防控的關(guān)鍵時(shí)刻，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，要建立國家統(tǒng)一的應(yīng)急物資采購供應(yīng)體系，對應(yīng)急救援物資實(shí)行集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一配送，推動(dòng)應(yīng)急物資供應(yīng)保障網(wǎng)更加高效安全可控。2021年發(fā)布的《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》要求，“依法完善應(yīng)急處置期間政府緊急采購制度，優(yōu)化流程、簡化手續(xù)。完善各類應(yīng)急物資政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化技術(shù)規(guī)格和參數(shù)，加強(qiáng)應(yīng)急物資分類編碼及信息化管理?！?022年出臺的《“十四五”應(yīng)急物資保障規(guī)劃》明確，“建立健全應(yīng)急物資采購、捐贈、征用等管理制度和工作機(jī)制。制定應(yīng)急物資緊急采購管理辦法，健全應(yīng)急采購機(jī)制?！蹦敲?，國內(nèi)外如何執(zhí)行政府應(yīng)急采購？我國政府應(yīng)急采購面臨哪些問題？有何解決措施？本文試圖探析上述問題，以期為我國盡快構(gòu)建與完善應(yīng)急采購制度貢獻(xiàn)綿薄之力。
我國在執(zhí)行政府應(yīng)急采購過程中的主要依據(jù)與做法
由于《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）規(guī)定，對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法，因此在新冠疫情初期，財(cái)政部便連發(fā)了《關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》（財(cái)辦庫〔2020〕23號）和《關(guān)于疫情防控期間開展政府采購活動(dòng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)辦庫〔2020〕29號）兩個(gè)文件，對政府應(yīng)急采購各方主體進(jìn)行臨時(shí)授權(quán)，為采購執(zhí)行提供了依據(jù)。
根據(jù)采購類型和特點(diǎn)，筆者將我國應(yīng)急采購?fù)ǔ２扇〉淖龇ǚ譃橐韵滤念悾阂皇前葱璨少?。政府采購監(jiān)管部門臨時(shí)授權(quán)各部門，由其根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行采購，多數(shù)采用單一來源采購、詢價(jià)等方式。二是集中采購目錄以外的貨物項(xiàng)目采購。對于集中采購目錄以外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，且未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物項(xiàng)目，可以采用詢價(jià)采購方式，節(jié)約時(shí)間。例如，在新冠疫情期間，很多金額較小的臨時(shí)采購，走復(fù)雜的批復(fù)程序不具可行性，大體都可以歸為這一類。三是組合采購方式。對于重大項(xiàng)目，主要依據(jù)中央或地方政府相關(guān)部門臨時(shí)下發(fā)的文件（臨時(shí)針對專項(xiàng)任務(wù)）、會議精神進(jìn)行采購，而在采購活動(dòng)中經(jīng)監(jiān)管部門批準(zhǔn)，可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和市場情況，優(yōu)選采購方式并進(jìn)行組合優(yōu)化。四是約定特殊需求的采購。當(dāng)采購需求量較大、生產(chǎn)供貨時(shí)間過短，且僅僅依靠一個(gè)或少數(shù)供應(yīng)商難以完成任務(wù)時(shí)，通過在需求中與分包或者中標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行特殊約定，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目時(shí)效、質(zhì)量的要求。
外國在執(zhí)行政府應(yīng)急采購過程中的主要依據(jù)與做法
一些國際組織和國家都有對應(yīng)急采購作相應(yīng)的規(guī)定。例如，世界貿(mào)易組織在《政府采購協(xié)定》中明確，允許各成員方的采購實(shí)體在出現(xiàn)無法預(yù)見的事件所引起的極端緊急狀況下，采取限制性招標(biāo)方式來縮短標(biāo)期。歐盟在《政府采購公共指令》中指出，允許在緊急情況下縮短申請投標(biāo)時(shí)間和談判時(shí)間，且在極度緊急的情況下允許采購人不發(fā)布公告直接進(jìn)入談判程序。美國在《聯(lián)邦采購條例》中規(guī)定，允許在緊急狀態(tài)下簡化采購程序，提高采購的靈活度。
具體以美國應(yīng)急采購為例，在遇到緊急情況時(shí)，如當(dāng)美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部部長根據(jù)《公共衛(wèi)生服務(wù)法》第319節(jié)（編入《美國法典》第42卷第247d節(jié)）宣布突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，由美國聯(lián)邦總務(wù)署行政官與衛(wèi)生和公共服務(wù)部長共同授權(quán)各聯(lián)邦政府，從聯(lián)邦總務(wù)署計(jì)劃承包商處購買貨物和服務(wù)，加快采購效率、節(jié)約成本等。
作為美國聯(lián)邦采購的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，美國聯(lián)邦總務(wù)署通過實(shí)施訂單級采購程序、產(chǎn)品級的總務(wù)署計(jì)劃、系統(tǒng)級的全政府采購合同、集成級的集成服務(wù)采購解決方案和高效的一攬子采購協(xié)議在內(nèi)的組織方式，并構(gòu)建與之相應(yīng)的需求技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，形成從訂單級到集成級的商用貨架行業(yè)解決方案，增強(qiáng)采購需求的系統(tǒng)性、可重用性。
而以簡化采購為目的的總務(wù)署計(jì)劃，與供應(yīng)商建立長期合同關(guān)系，要求所有締約供應(yīng)商提交一份“授權(quán)的聯(lián)邦供應(yīng)計(jì)劃價(jià)格清單”，并使用電子化采購工具識別優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商。為進(jìn)一步提高采購效率，滿足貨物和服務(wù)預(yù)期重復(fù)需求，美國基于總務(wù)署計(jì)劃，與供應(yīng)商簽署一攬子采購協(xié)議，將預(yù)期發(fā)生的零星采購集合在一個(gè)采購協(xié)議中，與一個(gè)或多個(gè)計(jì)劃承包商簽訂并確定品目、預(yù)計(jì)數(shù)量、價(jià)格折扣等，然后逐筆實(shí)施。
根據(jù)總務(wù)署計(jì)劃，美國對產(chǎn)品或服務(wù)給予固定的最高限價(jià)。在授予合同之前，美國合同官確定此定價(jià)是否公平和合理。合同官主要通過三種方式確認(rèn)定價(jià)是否合理：一是進(jìn)行市場調(diào)查。合同官通過了解市場歷史數(shù)據(jù)、當(dāng)前項(xiàng)目需求、行業(yè)未來趨勢，確定合理價(jià)格。二是引入充分競爭。最大化競爭是政府利用其購買力鼓勵(lì)價(jià)格折扣的另一種方式。三是鼓勵(lì)廠商自述。合同官可以援引《聯(lián)邦采購條例》，從授予的計(jì)劃定價(jià)中尋求降價(jià)，供應(yīng)商可以針對特定項(xiàng)目給予折扣，而不必對所有項(xiàng)目統(tǒng)一降價(jià)。
我國政府應(yīng)急采購面臨的主要問題
從國內(nèi)外的應(yīng)急采購典型做法來看，目前我國政府應(yīng)急采購主要面臨以下三類問題。
——應(yīng)急采購制度缺失。
一是缺少應(yīng)急采購?fù)ㄓ靡?guī)范。目前尚未制定在國家、行業(yè)或部分地區(qū)處于緊急狀態(tài)下如何進(jìn)行政府應(yīng)急采購啟動(dòng)、授權(quán)、銜接、執(zhí)行的通用規(guī)范。這個(gè)規(guī)范涉及各個(gè)應(yīng)急搶險(xiǎn)行業(yè)部門，需要通盤考慮。二是缺乏應(yīng)急采購專業(yè)規(guī)范。目前尚未制定針對在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件發(fā)生時(shí)需要遵循的行業(yè)采購規(guī)范。三是應(yīng)急采購實(shí)時(shí)監(jiān)管有待完善。應(yīng)急采購不同于常規(guī)采購，有必要將采購實(shí)時(shí)監(jiān)管延伸到項(xiàng)目規(guī)劃、物流支付、外部協(xié)同等階段，并注重事中備案、事后核準(zhǔn)。
——需求表述不夠規(guī)范。
一方面，技術(shù)需求論證體系尚未建立。在前期設(shè)計(jì)、招標(biāo)執(zhí)行和履約監(jiān)管全流程中仍缺乏技術(shù)規(guī)范，導(dǎo)致采購需求的內(nèi)涵和外延隨意性較大，容易增加需求審核難度，導(dǎo)致市場主體之間溝通困難，極大降低了采購效率。另一方面，以功能性表述代替具體技術(shù)需求。目前，很多采購人在描述采購需求時(shí)僅限功能性定性表述，并非以標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)構(gòu)建政府采購自身的貨物服務(wù)價(jià)格市場技術(shù)需求體系，且需求表述不能做到定性與定量的有機(jī)結(jié)合，直接影響了政府采購優(yōu)選評價(jià)和履約實(shí)施的效果。
——專項(xiàng)程序有待完善。
一是缺乏高效的政府應(yīng)急采購程序。比如，可以將合同預(yù)先授予多個(gè)供應(yīng)商，確立政府電子采購市場自主執(zhí)行程序方案，將標(biāo)準(zhǔn)貨架產(chǎn)品通過標(biāo)準(zhǔn)自動(dòng)評價(jià)與電子采購有機(jī)結(jié)合。二是缺乏專業(yè)的預(yù)先采購和銜接程序。目前尚未建立針對應(yīng)急采購專業(yè)分類的預(yù)先采購程序，缺乏應(yīng)急采購?fù)ㄓ靡?guī)范與專業(yè)規(guī)范之間的銜接和授權(quán)程序。三是有待構(gòu)建專門的政府采購物流體系。目前政府采購項(xiàng)目履約使用的物流多是企業(yè)自身物流或民用市場物流，并沒有以政府為主導(dǎo)的物流組織體系，而當(dāng)采取應(yīng)急調(diào)動(dòng)時(shí)，往往會捉襟見肘。
對我國政府應(yīng)急采購制度體系的幾點(diǎn)建議
為落實(shí)“集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時(shí)服務(wù)、災(zāi)時(shí)應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效”的要求，筆者認(rèn)為，要以政策為依據(jù)，并在需求標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、采購程序優(yōu)化、支撐平臺共享等方面盡快取得突破。
——采購制度規(guī)范化。
一是將應(yīng)急采購基本制度規(guī)范化。優(yōu)化以臨時(shí)文件指導(dǎo)應(yīng)急采購的粗放管理模式，基于公開公平公正和誠實(shí)守信原則，理念上將政策功能和應(yīng)急采購放在優(yōu)先考慮的位置，將高效采購作為重點(diǎn)建設(shè)，制定政府應(yīng)急采購政策、程序、監(jiān)管等制度，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急采購基本制度規(guī)范化。二是將應(yīng)急采購專項(xiàng)制度規(guī)范化。根據(jù)應(yīng)急采購涉及的搶險(xiǎn)救災(zāi)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、緊急援助等具體情形，所涉行業(yè)管理部門協(xié)同細(xì)化政府采購專項(xiàng)制度，做好相關(guān)銜接規(guī)范，引入應(yīng)急倉儲和生產(chǎn)布局等相關(guān)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急采購專項(xiàng)制度規(guī)范化。三是將應(yīng)急采購監(jiān)管全域化。鑒于應(yīng)急采購的特殊要求，為確保安全可控，監(jiān)管制度應(yīng)在事后監(jiān)管的救濟(jì)條款基礎(chǔ)上，擴(kuò)展到采購全生命周期，即事前監(jiān)管從需求階段延伸到規(guī)劃階段，事中監(jiān)管從執(zhí)行備案階段延伸到物流支付階段，事后核準(zhǔn)從履約階段延伸到倉儲和生產(chǎn)的協(xié)同階段。
——采購需求標(biāo)準(zhǔn)化。
一方面，建立與應(yīng)急采購?fù)ㄓ煤蛯ｍ?xiàng)政策配套的技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)體系。在技術(shù)框架下構(gòu)建配件、產(chǎn)品、系統(tǒng)、集成四級通用標(biāo)準(zhǔn)體系，并在此基礎(chǔ)上增加防疫、防災(zāi)、消防、搶險(xiǎn)、抗震等應(yīng)急一體化采購專用標(biāo)準(zhǔn)體系，便于采購人選擇合適的供應(yīng)商。另一方面，完善定價(jià)機(jī)制，發(fā)揮政府采購方式的組合優(yōu)勢。建立定價(jià)模型，基于產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)分檔、歷史采購數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)市場調(diào)研數(shù)據(jù)、技術(shù)保障分析數(shù)據(jù)和供應(yīng)商應(yīng)答數(shù)據(jù)，對相應(yīng)產(chǎn)品給出參考價(jià)位，并持續(xù)滾動(dòng)更新，作為定價(jià)機(jī)制的基本參考。
——采購程序體系化。
一是完善常規(guī)政府采購的簡化執(zhí)行程序。對于涉及政策功能導(dǎo)向和重大專項(xiàng)實(shí)施的常規(guī)采購項(xiàng)目，在充分市場調(diào)研和通用定價(jià)機(jī)制的支持下，探索構(gòu)建簡化模式，優(yōu)化采購流程。二是建立政府應(yīng)急采購的簡化執(zhí)行程序。在常規(guī)程序基礎(chǔ)上，建立基于采購人主體責(zé)任的應(yīng)急采購官執(zhí)行程序和技術(shù)保障機(jī)制，便于在緊急情況下確定標(biāo)的。三是建立專項(xiàng)應(yīng)急采購的簡化執(zhí)行程序。在政府應(yīng)急采購簡化程序基礎(chǔ)上，為防疫、防災(zāi)、消防、防空、搶險(xiǎn)、抗震等各種突發(fā)事件建立政府應(yīng)急采購執(zhí)行銜接程序，并對應(yīng)急采購啟動(dòng)、授權(quán)、執(zhí)行、監(jiān)管與應(yīng)急物流、物資倉儲、生產(chǎn)布局的銜接制定相應(yīng)的配套規(guī)范。
——采購系統(tǒng)一體化。
開發(fā)政府采購全域電子系統(tǒng)，并設(shè)置應(yīng)急采購專項(xiàng)系統(tǒng)。電子化采購系統(tǒng)定位需要逐步厘清，同時(shí)需要有機(jī)結(jié)合政府應(yīng)急采購物流體系。在政府采購履約過程中，物流的重要性不言而喻，在應(yīng)急采購中更是如此。此外，還需要將電子化采購系統(tǒng)與相關(guān)系統(tǒng)打通，在需求標(biāo)準(zhǔn)、采購執(zhí)行、履約監(jiān)管等方面形成通用程序，實(shí)現(xiàn)采購系統(tǒng)一體化。
（作者單位：中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心）
來源：中國政府采購報(bào)
