政府采購制度建立和《政府采購法》的誕生，催生了政府采購監(jiān)督和審計工作的開展，這一工作又反過來有力地推動著政府采購事業(yè)的迅猛發(fā)展。由于監(jiān)督審計的對象、內(nèi)容和側(cè)重點與一般審計工作有所不同，致使目前政府采購監(jiān)督和審計作用沒有得到有效發(fā)揮。現(xiàn)筆者就如何做好政府采購的監(jiān)督和審計工作，談?wù)剛€人觀點。
建立監(jiān)督審計制度必要
雖然《政府采購法》確立財政部門為政府采購監(jiān)督管理部門，對審計機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和其他負有行政監(jiān)督職責的有關(guān)部門的監(jiān)督管理職責也做了規(guī)定，但法律規(guī)定得比較原則性，各方監(jiān)督的內(nèi)容和范圍、監(jiān)督的方法和要求、處罰程序和手段等仍需要分工和明確。
各方監(jiān)督涉及內(nèi)容交叉應(yīng)明確規(guī)則和要求，有分工與合作，不能越位、錯位和缺位，更不能各自為政、互相扯皮?？墒?，多年來有些部門的監(jiān)督工作基本沒有開展起來，如工程類采購全國普遍沒有實質(zhì)性納入政府采購范圍；有些工作雖然開展了，又因為檢查工作準備不充分或部門間溝通不暢，查出的問題不客觀；有些問題疏于檢查或因敏感不愿觸及等，這些都給“陽光工程”帶來了負面效應(yīng)。
此外，因為政府采購活動出現(xiàn)的問題具有多樣性、復(fù)雜性、隱蔽性、專業(yè)性和滯后性等特點，給政府采購監(jiān)督和審計工作帶來一定的難度。要想做大、做強政府采購事業(yè)，減少和杜絕政府采購腐敗行為，必須建立統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的監(jiān)督檢查和審計制度，發(fā)揮各方監(jiān)督和審計作用，使政府采購制度更完善、采購程序更規(guī)范、采購結(jié)果更滿意。加強對政府采購監(jiān)督和審計的制度建設(shè)，構(gòu)筑財政、審計、監(jiān)察和其他行政管理部門建成行政監(jiān)督、紀律監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督的防御體系，對規(guī)范政府采購行為和維護政府采購市場秩序具有重要意義。
如何發(fā)揮監(jiān)督審計作用
毋庸置疑政府采購監(jiān)督和審計的作用很大。一是各方監(jiān)督部門通過制定政策和措施，實現(xiàn)對政府采購政策、預(yù)算執(zhí)行和采購活動事前、事中、事后全方位的監(jiān)督。二是通過各方監(jiān)督和審計手段促使采購政策的統(tǒng)一化、程序的標準化和操作的透明化，采購活動達到預(yù)期的采購效果，逐步實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、政治效益、廉政效益的最大化目標。三是通過監(jiān)督和審計，可以總結(jié)政府采購中的成敗得失，為以后簽署WTO《政府采購協(xié)議》和開放政府采購市場積累經(jīng)驗。四是通過防止和查處政府采購中腐敗行為，不斷規(guī)范和凈化政府采購市場，提高政府采購官員的整體素質(zhì)，提升供應(yīng)商參與競爭國內(nèi)國際政府采購的實力和水平。
因此，必須理順政府采購各方與監(jiān)督和審計的關(guān)系。既然《政府采購法》構(gòu)建了政府采購的監(jiān)督管理體系，可要發(fā)揮其作用，就必須理順關(guān)系，建立監(jiān)督和審計的制度體系，形成有效的監(jiān)督和管理。防止監(jiān)督部門多頭重復(fù)監(jiān)督、各自為政或放棄監(jiān)督的局面。
首先，建議財政部門盡快理順與國務(wù)院有關(guān)負責招投標活動行政監(jiān)督部門的關(guān)系。《政府采購法》在立法期間對執(zhí)法主體有過爭議，但最終通過財政部門是執(zhí)法主體，其他行政監(jiān)督部門只能對某一領(lǐng)域進行監(jiān)督和管理，而且不具備制約資金的有效手段，其他行政監(jiān)督部門的執(zhí)法資格應(yīng)當明確。筆者認為，使用財政性資金項目的采購，同時接受《政府采購法》和《招標投標法》的監(jiān)督和管理有利于理順關(guān)系，但必須明確程序和職責。如：國家發(fā)展與改革委員會負責工程項目的立項和投資計劃安排；財政部門編制政府采購預(yù)算，審批采購方式，撥付采購資金；建設(shè)部門負責認定招標代理機構(gòu)的資格，采購中心也應(yīng)該接受這種資格的認定，并負責組織好中標項目的實施，在施工市場管理及質(zhì)量監(jiān)督等方面發(fā)揮監(jiān)督作用。需要明確的是：簽訂的合同在采購人、供應(yīng)商、財政部門、建設(shè)部門和國家發(fā)展改革委員會同時備案；列入政府采購預(yù)算的項目由財政部門進行統(tǒng)計；出現(xiàn)投訴行為，財政部門是行政主體，其他行政監(jiān)督部門要積極配合財政部門提供證據(jù)和材料。
其次，審計、監(jiān)察是政府采購的紀律監(jiān)督部門，監(jiān)督屬于事后行為，確保采購財務(wù)支出的合理性，防止和懲治政府采購活動中腐敗行為。審計部門不應(yīng)與財政管理部門和其他行政監(jiān)督管理部門的職能相混淆，這樣容易造成管理和監(jiān)督秩序的混亂，但審計監(jiān)督目前大量存在關(guān)口前移的情況，造成審計部門與政府其他部門職能的交錯。比如：招投標現(xiàn)場邀請審計部門參與監(jiān)督，評標結(jié)論監(jiān)督人員簽字，無論執(zhí)行結(jié)果如何，審計部門不再介入審計，被一些別有用心者鉆了空子；還有地方出現(xiàn)了“國家建設(shè)項目未接受審計不得進行工程竣工驗收和工程決算批復(fù)”的行為。建設(shè)工程是按合同施工進度、交付時間進行施工，不可能做到先審計后驗收交付使用，而且審計部門不可能包羅萬象，先行審計只能耽誤時間，貽誤工程。所以，審計部門應(yīng)定位準確。
監(jiān)督和審計之主要內(nèi)容
財政部門主要對采購人是否編制政府采購預(yù)算和計劃、執(zhí)行預(yù)算進度和履約支付情況進行監(jiān)督和審核；對代理機構(gòu)的信息公告、采購程序、中標金額、合同價格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽狀況、采購效率、完成任務(wù)情況、崗位設(shè)置情況、采購文件管理情況有無違法行為等事項進行考核；對專家的專業(yè)水平、工作態(tài)度和有無違規(guī)記錄進行考核；對供應(yīng)商的工作業(yè)績、履約能力和售后服務(wù)以及違規(guī)行為等進行考核。
其他負有行政監(jiān)督職責的國家發(fā)展與改革委員會、建設(shè)等行業(yè)管理部門應(yīng)依法履行對代理機構(gòu)資格業(yè)務(wù)活動和采購檔案定期進行審查，如有無亂收費現(xiàn)象、行賄取得項目委托、暗箱操作等行為；對采購人建設(shè)工程主要審查是否有相關(guān)行政審批手續(xù)、工程設(shè)計監(jiān)理施工的合同文本、工程款支付情況、監(jiān)理報告是否完整等進行審查；對供應(yīng)商是否按合同進度施工、有無安全保障措施、是否存在質(zhì)量隱患等方面進行審查。
審計部門對政府采購進行審計雖然是事后監(jiān)督，但應(yīng)當是全方位的監(jiān)督。一是通過預(yù)算和會計審計審查政府采購預(yù)算的合法性；二是通過政府采購檔案審計招投標過程的合法性，有無內(nèi)定、串標、圍標、改標等違法行為；三是通過合同和會計憑證審查政府采購資金支付的合法性，有無故意拖欠、吃拿卡要不按時辦理支付手續(xù)的行為。四是審批分散采購和變更方式是否存在違規(guī)審批行為。五是審查供應(yīng)商是否存在非法轉(zhuǎn)包行為和非法經(jīng)營的行為。六是合同契約的簽定是否與政府采購評審中標結(jié)果及實際執(zhí)行相一致，必要時與核對實物。
監(jiān)察部門主要對參與政府采購活動的有關(guān)公職人員實施監(jiān)察。在采購活動中是否存在權(quán)錢交易、受賄索賄、以權(quán)謀私等違法違規(guī)行為。對于供應(yīng)商和中介代理機構(gòu)人員出現(xiàn)的違法違規(guī)和犯罪行為交由關(guān)部門按程序處理。
建立采購績效評價機制
對于政府采購出現(xiàn)比較頻繁的問題，有人認為，只要采購?fù)隂]人找麻煩就行，這是一種無奈和低水平的要求。那么，如何體現(xiàn)政府采購的單位經(jīng)濟效益和國家的政府采購目標呢？如何有效實現(xiàn)政府采購的功能政策？筆者認為，應(yīng)盡快出臺績效政府采購的準則或指南，建立政府采購績效評價機制，每年對政府采購進行績效評價。根據(jù)現(xiàn)行的政府采購業(yè)務(wù)和范圍，建議從以下方面進行績效評價：
其一，政府采購從預(yù)算編制、執(zhí)行、采購到支付等環(huán)節(jié)相關(guān)基本規(guī)章制度的建立和完善情況。制度的可操作性、制度之間是否存在互相抵觸和漏洞的情況。
其二，政府采購活動是否遵循了與采購項目有關(guān)的法律、規(guī)章和招投標等采購程序和審批程序。存在問題哪些，主要表現(xiàn)在哪些環(huán)節(jié)和方面，是普遍存在的還是個別現(xiàn)象？
其三，政府采購規(guī)模和結(jié)構(gòu)的合理性。包括集中采購規(guī)模和分散采購規(guī)模比例的合理性；所購買固定資產(chǎn)使用效益的合理性；政府采購機構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模與人員規(guī)模匹配的合理性；貨物類、工程類和服務(wù)類專業(yè)人才結(jié)構(gòu)的合理性。通過合理性評價使集中采購規(guī)模與采購工作人員規(guī)模相匹配，提高采購效率、使合法性采購預(yù)算達到固定資產(chǎn)充分使用的效益目的，使結(jié)構(gòu)性合理的人才充實到采購隊伍中來，做到既懂政策、懂技術(shù)又懂市場和營銷，最終實現(xiàn)政府采購制度的優(yōu)越性目標。
其四，評價采購效率、工作態(tài)度和資金使用效益的滿意度。分析造成采購效果不夠理想的因素。比如：采購實施方案的合理性。對于不確定性的采購是否制定了多個采購方案，供用戶、專家甚至供應(yīng)商進行評判和選擇。以此積累各方面的工作經(jīng)驗，提高采購隊伍的綜合素質(zhì)和操作水平。
其五，政府采購節(jié)約率與企業(yè)利潤率的關(guān)系，是一種博弈的關(guān)系。政府采購的節(jié)約率代表財政資金的使用效果，但絕不是越高越好，高意味著企業(yè)利潤少或沒有利潤可言。其結(jié)果將導(dǎo)致企業(yè)之間低價惡意競爭，提供沒有服務(wù)保障質(zhì)次低檔產(chǎn)品，不僅影響企業(yè)的效益和發(fā)展，還會擾亂市場秩序。因此，留給企業(yè)合理的利潤有利于企業(yè)的長遠發(fā)展。
給采購監(jiān)督審計提個醒
一是建立政府采購聯(lián)席制度。財政部門、審計部門、監(jiān)察部門和其他行政監(jiān)管部門要定期召開會議，互通情況、查擺問題、密切配合，分階段分任務(wù)共同做好政府采購的監(jiān)督檢查工作。
二是統(tǒng)一部署、統(tǒng)一口徑安排政府采購的監(jiān)督和審計工作。將審查范圍有關(guān)的法律、規(guī)章和辦法等裝訂成冊，對有異議的內(nèi)容先達成一致意見。
三是監(jiān)督部門必須接受檢查和審計。作為被審查單位時，要積極配合審查單位的審查，及時提供場地和有關(guān)資料。
四是監(jiān)督檢查和審計結(jié)果要形成報告，各相關(guān)部門備案留存。并為下一年度制定政府采購政策、編制、執(zhí)行政府采購預(yù)算提出意見、建議和措施，為國家和政府提供科學(xué)的決策依據(jù)。
來源： 吳蘭香 政府采購信息報
