管理制度應(yīng)進一步完善□集采事業(yè)需政采各方合力推動 □集采機構(gòu)職責(zé)需要進一步明確
集采事業(yè)需政采全力推動。圖為某項目開標現(xiàn)場。 攝影/萬玉濤
我國政府采購制度發(fā)端于上世紀90年代后期，經(jīng)過十多年的探索、總結(jié)，已基本形成一套符合中國國情、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟、較好滿足政府需求的政府采購管理體制。在我國政府采購制度形成初期，管理體制缺乏統(tǒng)一性，成熟機制尚未形成，實屬改革發(fā)展中的正?，F(xiàn)象。但在《政府采購法》頒布后，政府采購管理體制的問題會嚴重影響政府采購制度的生存與發(fā)展，阻礙改革事業(yè)的順利進行。
政府采購管理體制應(yīng)有之義
我國《政府采購法》對政府采購管理體制做出了如下規(guī)定：“政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合。各級人民政府財政部門是負責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門。納入集中采購目錄的政府采購項目，應(yīng)當實行集中采購。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機構(gòu)。”由此可以認定：
管采分離是政府采購管理體制的要求 政府采購監(jiān)管部門即財政部門，是政府組成部門。集中采購機構(gòu)是政府集中采購執(zhí)行部門，是政府設(shè)立的事業(yè)單位。二者不存在隸屬關(guān)系，不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在政府采購整體建設(shè)中，前者是監(jiān)督者，后者是執(zhí)行者。
政府集中采購具有強制性 政府集中采購目錄一旦通過省級以上人民政府的審議并公布施行，便具有了行政法律約束力與國家強制力。納入集中采購目錄內(nèi)的所有項目，小至一紙一筆都要不折不扣地適用集中采購形式，依照《政府采購法》相關(guān)程序進行采購。不得化整為零，變相進行分散采購。違反規(guī)定組織分散采購，就是違法行為，就要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，給第三方造成損失的還要承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。
政府集中采購機構(gòu)具有公益性和法定性 政府集中采購機構(gòu)是人民政府設(shè)立的非營利事業(yè)法人，采購人在采購納入集中采購目錄的政府采購項目時，必須委托集中采購機構(gòu)代理采購。這是法定的委托，不具有可變通性與自愿性。
政府采購管理體制現(xiàn)狀
《政府采購法》實施以來，我國政府采購工作漸入正軌，政府采購制度正在完善，“管采分離”的政府采購管理體制基本形成，但這種管理體制是否同政府采購事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，還應(yīng)深思。
政府集中采購機構(gòu)設(shè)置多元化 《政府采購法》實施以來，“管采分離”一直是政府采購業(yè)界追蹤、關(guān)注的話題，各級政府部門也在認真探索政府采購管理與執(zhí)行的新體制。全國各地省級政府集中采購機構(gòu)相繼進行著與財政部門的分離工作。目前，從機構(gòu)性質(zhì)看，有事業(yè)的，也有企業(yè)的；從預(yù)算管理看，有全額的，有差額的，也有自收自支的；從組織人事管理看，有參照公務(wù)員的，有按事業(yè)單位管理評聘技術(shù)職稱或管理職務(wù)的。集采機構(gòu)設(shè)置多元化發(fā)展態(tài)勢至今沒有統(tǒng)一。
另外，部分政府采購中心自負盈虧自我發(fā)展，幾乎演變成了與招標公司大同小異的中介代理機構(gòu)。其中有的仍堅持非營利，但發(fā)展舉步維艱；有的則干脆以效益、經(jīng)濟、利潤為標準評價事業(yè)發(fā)展的好壞。法定的公共采購執(zhí)行機構(gòu)這一稱號名存實亡。
政府集中采購規(guī)模效應(yīng)作用不明顯 規(guī)模效應(yīng)關(guān)乎政府采購政策功能的實現(xiàn)，關(guān)乎政府采購制度的成敗。作為經(jīng)濟制度的政府采購制度主要目的是為了在市場經(jīng)濟體制下發(fā)揮政府調(diào)控國家經(jīng)濟的作用，而不僅僅是為了采購節(jié)約率的提高。
由于管、采、用三方分立，信息溝通不暢，導(dǎo)致項目委托不夠集中、采購次數(shù)頻繁、規(guī)模優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮，扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)等政府采購政策功能得不到體現(xiàn)。
繼續(xù)完善政采管理體制
合理營造政府采購健康、寬松的發(fā)展環(huán)境 政府集中采購事業(yè)的發(fā)展不單單是集中采購機構(gòu)的任務(wù)，更是政府采購各當事人的職責(zé)。政府采購監(jiān)管部門應(yīng)嚴格預(yù)算批復(fù)，整合集中采購資源，下達年度政府采購計劃，并進一步擴大協(xié)議供貨范圍，拓展工程和服務(wù)類政府采購范圍，力爭在規(guī)模上上一個新臺階。采購單位應(yīng)高度重視、統(tǒng)一認識，將集中采購工作作為一項目標責(zé)任落實在實際工作中，按程序、期限報送采購計劃，對納入集中采購目錄內(nèi)的政府采購項目，嚴格依法委托集中采購機構(gòu)實施。供應(yīng)商應(yīng)增強公平競爭意識，主動維護政府采購市場環(huán)境，一方面通過直接參與政府采購活動實施監(jiān)督，另一方面堅決排斥圍標、串標現(xiàn)象的發(fā)生，自覺維護市場秩序，杜絕低成本惡意競爭。
明晰政府集中采購機構(gòu)與招標中介機構(gòu)的關(guān)系 集中采購機構(gòu)是采購代理機構(gòu)，但其與社會招標中介機構(gòu)有本質(zhì)區(qū)別，不能等同。第一，性質(zhì)不同；集中采購機構(gòu)是政府根據(jù)集中采購實施需要設(shè)立的不隸屬于任何行政機關(guān)的獨立事業(yè)法人，并不以營利為目的。社會招標中介機構(gòu)是以公司形式注冊設(shè)立，以營利為目的企業(yè)法人。第二，職能或業(yè)務(wù)范圍不同；集中采購機構(gòu)是集中采購的法定代理機構(gòu)，其組織實施集中采購目錄內(nèi)貨物、工程、服務(wù)項目的政府采購活動是法律授權(quán)的職能，一定程度上講，集中采購機構(gòu)的采購行為是政府行為，是政府公權(quán)力的讓渡，是政府實現(xiàn)公共資源公開配置的載體。而社會招標中介機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍及業(yè)務(wù)資格沒有法律授權(quán)，不負擔(dān)國家義務(wù)。第三，市場地位不同；由于集中采購機構(gòu)是國家事業(yè)單位，其信譽度、公正性、穩(wěn)定性高于社會招標中介機構(gòu)，在初步形成的政府采購市場中應(yīng)占有主導(dǎo)地位。
另外，采購人依法委托招標中介機構(gòu)進行分散采購的，應(yīng)當通過政府采購方式選定?！墩少彿ā芬?guī)定集中采購必須委托集中采購機構(gòu)組織實施，但分散采購可以由采購人選定具有政府采購代理資格的招標中介機構(gòu)代理采購。采購人選定代理機構(gòu)需要支付中介服務(wù)費用，此費用屬財政性資金，因其采購主體、客體均符合《政府采購法》適用范圍，應(yīng)當納入政府采購范疇，受《政府采購法》調(diào)整，應(yīng)按照法定的程序，通過法定方式選擇采購代理機構(gòu)。
確定政府集中采購機構(gòu)職責(zé) 集中采購機構(gòu)的具體職能應(yīng)在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合當前政府采購工作發(fā)展需要而確定，并以制度形式固定下來?，F(xiàn)階段，我國政府采購制度已初步建立，但成熟的政府采購市場環(huán)境、規(guī)范的市場秩序尚未形成，防止可能出現(xiàn)的供應(yīng)商不正當競爭、評審人員評標舞弊等行為，一方面要靠政府采購監(jiān)管部門的行政管理，另一方面應(yīng)靠市場引導(dǎo)；集中采購機構(gòu)在政府采購市場中應(yīng)積極發(fā)揮好主導(dǎo)作用，引導(dǎo)參與政府采購活動的各方當事人自覺遵守政府采購規(guī)則；因此，集中采購機構(gòu)職能應(yīng)不局限于組織實施政府采購活動，還應(yīng)具有落實政府采購政策、引導(dǎo)市場有序競爭的責(zé)任。具體講應(yīng)有如下職能：第一，依照政府采購法律、法規(guī)，接受采購人委托，組織實施本級政府集中采購事宜；第二，依照政府采購法律、法規(guī)，由采購人自愿委托，辦理分散采購事宜；第三，貫徹執(zhí)行有關(guān)政府采購評審專家管理的規(guī)定或政策，對參與政府采購活動的評審專家進行政府采購知識培訓(xùn)，糾正政府采購活動中評審人員的違規(guī)行為，規(guī)范評審人員參與政府采購活動的行為；第四，貫徹執(zhí)行有關(guān)政府采購供應(yīng)商管理的規(guī)定或政策，對供應(yīng)商參與政府采購活動的行為、履約行為及售后行為進行監(jiān)督，并向監(jiān)管機構(gòu)反饋意見；第五，貫徹執(zhí)行國家電子化政府采購的方針、政策，建立與本區(qū)域內(nèi)政府集中采購相適應(yīng)的信息系統(tǒng)，建立和管理政府采購供應(yīng)商信息數(shù)據(jù)庫；第六，調(diào)研政府采購市場信息，組織開展關(guān)于政府采購實務(wù)及市場動態(tài)的咨詢、信息服務(wù)工作，宣傳政府采購知識；第七，組織學(xué)術(shù)交流和研究活動，為規(guī)范政府采購市場秩序和行為提供決策參考依據(jù)。
政府集中采購事業(yè)是在探索、改進、完善中不斷發(fā)展的，這是一個事物必經(jīng)的發(fā)展過程，在制度全面推進中必然會出現(xiàn)許多積極因素與消極因素，主要看我們怎樣認識?，F(xiàn)階段只有進一步完善政府采購管理體制，建立健全管采合作機制，才能充分發(fā)揮各自作用，才能合力促進政府采購政策功能的實現(xiàn)，才能將政府采購制度牢牢貫徹下去，并在推動國民經(jīng)濟與社會發(fā)展方面顯現(xiàn)積極作用。
（作者單位：山西省省級政府采購中心）
來源：政府采購信息網(wǎng)
