《政府采購(gòu)法》第二十七條規(guī)定，公開招標(biāo)是政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式，當(dāng)采購(gòu)預(yù)算超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，均應(yīng)采用公開招標(biāo)方式，因特殊原因采用其他采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開始前獲得財(cái)政部門的批準(zhǔn)。同時(shí)，《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第三條第一項(xiàng)又規(guī)定，未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，有多種非招標(biāo)采購(gòu)方式可供采購(gòu)人選擇。另外，2014年財(cái)政部發(fā)布的《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》，使得采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中選擇采購(gòu)方式時(shí)，又多了一種選擇。
可以看出，當(dāng)采購(gòu)預(yù)算金額超過(guò)限額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，除特殊原因外，采購(gòu)人有且只有公開招標(biāo)這一種采購(gòu)方式可以選擇；但當(dāng)采購(gòu)預(yù)算小于限額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，采購(gòu)人卻有多種采購(gòu)方式可以自主選擇，比如競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)等一些非招標(biāo)采購(gòu)方式，并且選擇時(shí)不需要向財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)。非招標(biāo)采購(gòu)方式可以“多選一”，看似給采購(gòu)人提供了多個(gè)機(jī)會(huì)，但也帶來(lái)了選擇困難，再多的選項(xiàng)，也只能有一個(gè)答案，因?yàn)椴少?gòu)人和監(jiān)管部門給出的“標(biāo)準(zhǔn)答案”可能不一致。就如同該案例，采購(gòu)人認(rèn)為“依法”選擇的采購(gòu)方式，在監(jiān)管部門看來(lái)卻是“違法”的。這種情況下，小額項(xiàng)目選擇非招標(biāo)采購(gòu)方式的標(biāo)準(zhǔn)到底是什么？
相關(guān)案例
某學(xué)校一錄播室采購(gòu)項(xiàng)目，預(yù)算38萬(wàn)元，計(jì)劃采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，并發(fā)布公告。但在當(dāng)?shù)卣少?gòu)監(jiān)管部門對(duì)代理機(jī)構(gòu)發(fā)布的采購(gòu)公告抽查時(shí)，認(rèn)為該項(xiàng)目的錄播室設(shè)備應(yīng)屬通用類電子設(shè)備，不具有技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊的特點(diǎn)，也不符合競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)的其他適用條件，應(yīng)適用詢價(jià)采購(gòu)方式。盡管代理機(jī)構(gòu)提出此類設(shè)備市場(chǎng)上種類繁多、價(jià)格和質(zhì)量也差異較大等諸多理由，但監(jiān)管部門最終仍判定為采購(gòu)方式選擇不當(dāng)，違反了《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第六十八條第一項(xiàng)“未依照《政府采購(gòu)法》和本條例規(guī)定的方式實(shí)施采購(gòu)”的規(guī)定，要求代理機(jī)構(gòu)中止采購(gòu)項(xiàng)目，限期改正采購(gòu)方式后重新發(fā)布公告。
問(wèn)題分析
關(guān)于“技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的”
這是選擇競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的一個(gè)共同條款。也就是說(shuō)，只要采購(gòu)項(xiàng)目符合此類情形，兩種采購(gòu)方式采購(gòu)人可任意選擇。但到底何為“技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊”的項(xiàng)目？應(yīng)怎樣判定？相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有給出明確標(biāo)準(zhǔn)，并且這條規(guī)定在表述上也比較模糊，前半句和后半句既像因果關(guān)系，又像并列關(guān)系。鑒于此，除一些服務(wù)項(xiàng)目可能符合這類情形外，貨物設(shè)備類采購(gòu)項(xiàng)目基本無(wú)法適用，因?yàn)榧夹g(shù)再?gòu)?fù)雜的設(shè)備，也能列出詳細(xì)的規(guī)格或技術(shù)參數(shù)，只是確定詳細(xì)規(guī)格以后就會(huì)變成違法的“量身定制”了。所以，某些“不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求”的設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目，可能并不是技術(shù)多么復(fù)雜，而是涉嫌違法。但此類項(xiàng)目能否歸為“性質(zhì)特殊”有待商榷。基于此，采購(gòu)活動(dòng)中出現(xiàn)監(jiān)管部門否決采購(gòu)人選擇的采購(gòu)方式也是難免的。
關(guān)于“不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的”
這類情形，同樣是采購(gòu)人選擇競(jìng)爭(zhēng)性談判或者競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的一個(gè)共同適用條款?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定，“《政府采購(gòu)法》第三十條第四項(xiàng)規(guī)定的情形，是指因采購(gòu)藝術(shù)品或者因?qū)＠?、專有技術(shù)或者因服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等導(dǎo)致不能事先計(jì)算出價(jià)格總額”；第三十條又規(guī)定，“采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件、談判文件、詢價(jià)通知書中公開采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額”。
通過(guò)對(duì)兩條規(guī)定中的內(nèi)容進(jìn)行逐句分析，會(huì)發(fā)現(xiàn)存在一些矛盾的地方。預(yù)算金額都是采購(gòu)人前期進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查時(shí)事先計(jì)算出來(lái)的，除因服務(wù)時(shí)間、數(shù)量事先不能確定這兩種情形導(dǎo)致不能事先計(jì)算出價(jià)格總額可以理解外，但至少也能在采購(gòu)文件中公開一個(gè)單位時(shí)間價(jià)格預(yù)算或者單價(jià)預(yù)算，其他幾類采購(gòu)事項(xiàng)既然不能計(jì)算出價(jià)格總額，又該如何落實(shí)采購(gòu)資金和公開預(yù)算金額呢？
再者，對(duì)于專利或者專有技術(shù)，是指具體的單項(xiàng)，還是指貨物采購(gòu)時(shí)其附帶的專利或者專有技術(shù)？
如果是后者，是不是只要采購(gòu)的貨物含有某項(xiàng)專利或者專有技術(shù)，就可以視為符合此類情形，并進(jìn)一步選擇這兩種采購(gòu)方式之一了呢？
上述問(wèn)題的存在，都會(huì)給采購(gòu)人在選擇采購(gòu)時(shí)方式時(shí)帶來(lái)困擾，需要相關(guān)部門做出進(jìn)一步明確。
關(guān)于“采購(gòu)的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小的政府采購(gòu)項(xiàng)目”
嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，能夠同時(shí)滿足“貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小”這幾個(gè)條件的貨物類采購(gòu)項(xiàng)目，實(shí)踐中很少存在。
當(dāng)前的政府采購(gòu)市場(chǎng)，勉強(qiáng)符合詢價(jià)采購(gòu)方式適用條件的，可能僅有汽車類或辦公家具類貨物產(chǎn)品等極少數(shù)采購(gòu)項(xiàng)目，而類似電子類，雖然其規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)比較統(tǒng)一，但是短短幾個(gè)月就會(huì)出現(xiàn)動(dòng)輒10%以上的價(jià)格變化，實(shí)在不能稱之為價(jià)格變化幅度小。還有一些采購(gòu)項(xiàng)目，市場(chǎng)上少有現(xiàn)貨，需要從生產(chǎn)廠家定制，或者是產(chǎn)品市場(chǎng)更新?lián)Q代頻繁，明顯不具有“現(xiàn)貨貨源充足”的采購(gòu)項(xiàng)目的條件。這種情況下，實(shí)踐中選擇詢價(jià)采購(gòu)方式的做法都是不妥的。
解決建議
小額項(xiàng)目更好選擇非招標(biāo)采購(gòu)方式的兩個(gè)對(duì)策建議
針對(duì)上述案例，進(jìn)行綜合分析后，可以看出，造成上述問(wèn)題的根本原因，還是法律規(guī)定對(duì)于非招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目的適用條款在實(shí)踐中存在一些爭(zhēng)議。在此，筆者謹(jǐn)對(duì)實(shí)踐中類似情形的解決對(duì)策提出建議，并認(rèn)為實(shí)踐中有兩個(gè)解決途徑。
一是權(quán)宜之計(jì)。為解決上述問(wèn)題，很多地方的政府采購(gòu)流程，對(duì)于采購(gòu)方式的選擇，基本都是監(jiān)管部門在主導(dǎo)確定，不管是否需要審批，所有采購(gòu)方式都是審核通過(guò)后才可進(jìn)入下一采購(gòu)環(huán)節(jié)。這種方式，確實(shí)能夠避免事后出現(xiàn)該案例中的情形。但對(duì)于小額采購(gòu)項(xiàng)目，卻也違反了“法無(wú)授權(quán)不可為”的要求，造成監(jiān)管部門過(guò)多介入采購(gòu)事項(xiàng)微觀操作；另外，當(dāng)采購(gòu)方式存在認(rèn)知上的矛盾沖突時(shí)，監(jiān)管部門要求采購(gòu)人遵守自己的標(biāo)準(zhǔn)，既在一定程度上剝奪了采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)方式選擇的靈活主動(dòng)權(quán)，還可能當(dāng)采購(gòu)結(jié)果不理想時(shí)攬上不必要的責(zé)任。
二是簡(jiǎn)政放權(quán)。對(duì)于小額采購(gòu)項(xiàng)目，在非招標(biāo)采購(gòu)方式的選擇上，將主動(dòng)權(quán)最大限度還給采購(gòu)人。首先，應(yīng)大力推動(dòng)政府采購(gòu)管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，在追求充分競(jìng)爭(zhēng)的前提下，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)物有所值。其次，應(yīng)認(rèn)識(shí)到技術(shù)復(fù)雜項(xiàng)目是相對(duì)的，比如該案例中相對(duì)于滿足一般教學(xué)的錄播室和提出更高要求的錄播室，后者就應(yīng)該是技術(shù)復(fù)雜的，或換個(gè)角度理解，只有完全符合詢價(jià)采購(gòu)幾個(gè)要素條件的貨物產(chǎn)品，才是通用類項(xiàng)目，否則就是技術(shù)復(fù)雜的。這些觀點(diǎn)如果能夠在實(shí)踐中達(dá)成共識(shí)，同樣也可避免出現(xiàn)該案例中的情形。
最后，應(yīng)允許采購(gòu)人參照可支配的采購(gòu)資金，對(duì)比調(diào)查的產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格，靈活選擇非招標(biāo)方式。若采購(gòu)貨物只是為了滿足一般采購(gòu)需求，即可采用詢價(jià)或競(jìng)爭(zhēng)性談判等以最低價(jià)成交的采購(gòu)方式。反之，為了采購(gòu)到性價(jià)比高的產(chǎn)品，滿足更高的采購(gòu)需求，就可采用以綜合評(píng)分法確定成交供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式。（作者：李猛）
來(lái)源：政府采購(gòu)信息網(wǎng)
