“十三五”規(guī)劃提出推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，提高政府監(jiān)管效能，優(yōu)化政府服務(wù)。財(cái)政部門作為政府采購(gòu)的監(jiān)管部門，需要認(rèn)真考慮在還權(quán)于采購(gòu)人的同時(shí)，如何管好、管到位。筆者結(jié)合北京市石景山區(qū)實(shí)際，提出政府采購(gòu)工作的重點(diǎn)及完善監(jiān)管的幾點(diǎn)舉措。
從政采自身分析監(jiān)管重心
《政府采購(gòu)法》第十四條規(guī)定，政府采購(gòu)當(dāng)事人是指在政府采購(gòu)活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購(gòu)人、供應(yīng)商和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等。第五十九條規(guī)定，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)及集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。據(jù)此，我們構(gòu)建了政府采購(gòu)關(guān)系圖（見(jiàn)下圖）。從圖中可以看出，采購(gòu)人、供應(yīng)商和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等三類主體之間存在著委托代理、合同履約等契約關(guān)系。這種契約關(guān)系在利益的驅(qū)使下易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，加大了政府采購(gòu)監(jiān)管難度。
為此，“十三五”期間，政府采購(gòu)監(jiān)管工作的重心之一應(yīng)放在構(gòu)建社會(huì)信用激勵(lì)懲戒機(jī)制上。通過(guò)建立社會(huì)信用平臺(tái)、加大政府采購(gòu)信息公開(kāi)力度來(lái)破解因復(fù)雜契約關(guān)系引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。一是增設(shè)“防火墻”。除要求潛在供應(yīng)商出具參加政府采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄的書面聲明函和《檢察機(jī)關(guān)行賄犯罪檔案查詢結(jié)果告知函》外，增設(shè)第三道“防火墻”，拒絕失信被執(zhí)行人、重大稅收違法案件當(dāng)事人、政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信行為人參與政府采購(gòu)活動(dòng)。二是實(shí)施差別管理。要求采購(gòu)人在選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)前，先查詢其信用記錄，優(yōu)先選擇無(wú)不良信用記錄的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)；對(duì)信用記錄差的代理機(jī)構(gòu)依法“禁賽”，并探索我區(qū)代理機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制。三是共享信用信息。對(duì)政府采購(gòu)違法當(dāng)事人實(shí)施行政處罰后，及時(shí)將處罰信息報(bào)送市財(cái)政局上傳至社會(huì)信用平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)一地處罰，處處受制。四是加大公開(kāi)力度，完善政府采購(gòu)信息公開(kāi)的配套制度，全面實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目信息、采購(gòu)文件、中標(biāo)或成交結(jié)果、采購(gòu)合同、履約驗(yàn)收、投訴處理“六公開(kāi)”，對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目信息公開(kāi)不全、履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)缺失的問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)專項(xiàng)檢查。
行政事業(yè)單位和團(tuán)體組織作為采購(gòu)人，其行為雖然未納入社會(huì)信用體系的信息統(tǒng)計(jì)發(fā)布平臺(tái)，但其和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商一樣，都要承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政和刑事法律責(zé)任?！墩少?gòu)法》及其實(shí)施細(xì)則列明的采購(gòu)人應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的違法情形多達(dá)32條，遠(yuǎn)超過(guò)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商。政府采購(gòu)信息的全面公開(kāi)，也有利于社會(huì)公眾對(duì)包括采購(gòu)人在內(nèi)的政府采購(gòu)當(dāng)事人實(shí)施外部監(jiān)督，培育良好的區(qū)域信用環(huán)境。
從政采與市場(chǎng)關(guān)系分析監(jiān)管重心
政府采購(gòu)作為國(guó)家購(gòu)買性支出，從根本上講是市場(chǎng)交易行為，其制度的基本功能遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。當(dāng)然，政府采購(gòu)在滿足政府政務(wù)需要的同時(shí)，肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)國(guó)家多元化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的政府功能，需要落實(shí)國(guó)家的各項(xiàng)扶持政策。政府采購(gòu)和市場(chǎng)的這種關(guān)系，造成了政府采購(gòu)要有所為，有所不為。
關(guān)于“有所為”，《政府采購(gòu)法》第九條、第十條，《政府采購(gòu)法實(shí)施實(shí)施條例》第六條均有明確規(guī)定，即政府采購(gòu)應(yīng)采購(gòu)國(guó)貨，通過(guò)制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購(gòu)份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、有限采購(gòu)等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)?！坝兴粸椤?，就是要正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，清除各種影響和破壞公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的堡壘。采購(gòu)人作為政府采購(gòu)行為的主體，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)負(fù)總責(zé)。然而，實(shí)踐中，采購(gòu)人容易走兩個(gè)極端，一是逃避責(zé)任，把所有工作都推給采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，做“甩手掌柜”；二是過(guò)多插手采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)審，人為破壞政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，通過(guò)設(shè)定不合理或歧視性條款，鎖定中標(biāo)供應(yīng)商，使政府采購(gòu)活動(dòng)流于形式。
采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作為采購(gòu)活動(dòng)的具體組織實(shí)施機(jī)構(gòu)，其專業(yè)化水平的高低，直接關(guān)系采購(gòu)項(xiàng)目能否順利實(shí)施、采購(gòu)結(jié)果是否滿足采購(gòu)人的實(shí)際需求。自取消代理機(jī)構(gòu)職業(yè)資格的行政許可、實(shí)行網(wǎng)上登記管理以來(lái)，政府采購(gòu)監(jiān)管部門在“放”權(quán)的同時(shí)又面臨新的挑戰(zhàn)——采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可能由于利益驅(qū)動(dòng)，與采購(gòu)人、供應(yīng)商串通勾結(jié)、沆瀣一氣，通過(guò)招標(biāo)文件的編制、開(kāi)評(píng)標(biāo)等將符合資格條件的潛在供應(yīng)商拒之門外。
為杜絕采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為，監(jiān)管部門應(yīng)本著“寬進(jìn)嚴(yán)查”的思路，從以下兩方面著手：一是注重源頭管理，強(qiáng)化內(nèi)部制度約束，督導(dǎo)各類主體建立健全內(nèi)控制度。按照財(cái)政部有關(guān)要求，督導(dǎo)采購(gòu)人建立政府采購(gòu)與預(yù)算、資金、資產(chǎn)、使用等崗位之間溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制和制衡機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)需求、政策落實(shí)、信息公開(kāi)、履約驗(yàn)收、結(jié)果評(píng)價(jià)等的管理；督導(dǎo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)照政府采購(gòu)法律、法規(guī)、規(guī)章及制度規(guī)定, 明確崗位職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任主體，細(xì)化各流程、各環(huán)節(jié)的工作要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。二是建立常態(tài)化監(jiān)督檢查機(jī)制?！笆濉逼陂g，重點(diǎn)推行“雙隨機(jī)一公開(kāi)”政府采購(gòu)項(xiàng)目專項(xiàng)檢查工作機(jī)制，即隨機(jī)抽取采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、隨機(jī)抽取采購(gòu)項(xiàng)目并及時(shí)公開(kāi)抽查情況和查處結(jié)果。對(duì)一定時(shí)期內(nèi)已被抽查過(guò)的被查對(duì)象，不再重復(fù)抽查，但對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的被查對(duì)象相應(yīng)增加抽查比例或頻次。通過(guò)對(duì)被查對(duì)象和檢查結(jié)果的分析，向被查對(duì)象提出預(yù)防和管理改進(jìn)的建議，實(shí)行專項(xiàng)檢查書面建議制度，促進(jìn)檢查成果的轉(zhuǎn)化利用，達(dá)到查管互動(dòng)、以查促管的效果。
從公平與效率的關(guān)系分析監(jiān)管重點(diǎn)
政府采購(gòu)應(yīng)兼顧公平與效率。然而，政府采購(gòu)被采購(gòu)人詬病的根源就在于采購(gòu)人對(duì)公平與效率的理解不同。有的采購(gòu)人打著“效率”的幌子想規(guī)避政府采購(gòu)監(jiān)管，實(shí)際上是對(duì)公平原則的踐踏。公平是效率的基礎(chǔ)，效率是公平的結(jié)果。如果為了片面追求效率而損害公平，剝奪潛在供應(yīng)商平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，易發(fā)生尋租行為，暗箱操作屢禁不止。同樣，如果采購(gòu)人借“公平”作掩護(hù)，與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商合謀，惡意串通，操縱招標(biāo)結(jié)果，也違背了政府采購(gòu)的初衷。“十三五”期間，如何真正做到公平與效率并舉，將是監(jiān)管工作的重中之重。
面臨新形勢(shì)、新任務(wù)，監(jiān)管部門除了要有所為、有所不為外，還要主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新態(tài)勢(shì)，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，從減少審批向放權(quán)、服務(wù)轉(zhuǎn)變。“放”，一是探索“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。搭建新型政府采購(gòu)平臺(tái)，推行政府采購(gòu)大數(shù)據(jù)高效采集與有效整合，簡(jiǎn)化審批流程，縮短審批流轉(zhuǎn)時(shí)間；二是下放審批權(quán)限，適當(dāng)提高政府采購(gòu)集采目錄外的限額標(biāo)準(zhǔn)、公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)；三是明確法定情形下，采購(gòu)人采用非招標(biāo)采購(gòu)方式無(wú)須審批?！肮堋?，就是將采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度建設(shè)和執(zhí)行情況作為監(jiān)督檢查和考核的重要內(nèi)容，加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)；同時(shí)探索開(kāi)展政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，健全政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制?！胺?，即加大對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)采購(gòu)技能的培訓(xùn)力度，充分利用區(qū)政務(wù)信息網(wǎng)、熱線電話、專用郵箱、微信群等媒介，為采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)解疑釋惑。（作者：金志剛 孫靜 秦玲芳單位：北京市石景山區(qū)財(cái)政局）
政府采購(gòu)關(guān)系圖
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
