案情
某省電梯監(jiān)督抽查項(xiàng)目擬采用單一來(lái)源方式采購(gòu)，單一來(lái)源采購(gòu)對(duì)象為該省特種設(shè)備研究院。理由為：該項(xiàng)目于屬政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目，電梯監(jiān)督抽查工作是城市公共安全工作的重要組成部分，由于其特殊性和專業(yè)性，對(duì)供應(yīng)商有著極高的要求。該省特種設(shè)備研究院的資質(zhì)和綜合實(shí)力能夠滿足本項(xiàng)目的各項(xiàng)要求，且是本地唯一的大型檢測(cè)機(jī)構(gòu)。
項(xiàng)目發(fā)布公告后，收到兩家公司的舉報(bào)。甲公司舉報(bào)稱，省特種設(shè)備研究院應(yīng)回避本次采購(gòu)活動(dòng)。理由主要有兩點(diǎn)：一是省研究院為采購(gòu)人下屬的事業(yè)單位，同時(shí)是采購(gòu)人的二級(jí)預(yù)算單位，難以保證政府采購(gòu)活動(dòng)公平進(jìn)行，且采購(gòu)人在類似項(xiàng)目中已明確作出被檢舉人不得參與投標(biāo)的規(guī)定。二是本項(xiàng)目招標(biāo)文件中的“電梯制造安裝質(zhì)量監(jiān)督抽查項(xiàng)目”的檢驗(yàn)內(nèi)容與省研究院有直接利害關(guān)系。項(xiàng)目采購(gòu)內(nèi)容之一就是對(duì)“電梯制造安裝質(zhì)量”進(jìn)行監(jiān)督抽查，而省研究院是當(dāng)?shù)匚ㄒ灰患译娞荼O(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。乙公司舉報(bào)稱，省研究院不得作為單一來(lái)源供應(yīng)商，理由主要有四點(diǎn)：一是擬定供應(yīng)商不具備唯一性；二是采購(gòu)人和省研究院之間存在上下級(jí)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)回避；三是該省所有電梯的監(jiān)督檢驗(yàn)工作原本就由省研究院負(fù)責(zé)，現(xiàn)抽查工作又交由其負(fù)責(zé)，省研究院既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”；四是投標(biāo)人限定本地單位，違反了國(guó)家法律和政策規(guī)定，屬于典型的地方保護(hù)主義。
分析
本案中，省研究院與采購(gòu)人的關(guān)系是否屬于法定回避情形？其參與了前期項(xiàng)目法定檢驗(yàn)，能否參與后期監(jiān)督抽查？是否有地方保護(hù)主義之嫌？根據(jù)政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定及政府購(gòu)買服務(wù)政策要求，筆者試作分析如下。
首先，《政府采購(gòu)法》第十二條第一款明確，“在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請(qǐng)回避……”?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第九條明確了采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商存在利害關(guān)系的幾種情形，即：參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)與供應(yīng)商存在勞動(dòng)關(guān)系；參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)擔(dān)任供應(yīng)商的董事、監(jiān)事；參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)是供應(yīng)商的控股股東或者實(shí)際控制人；與供應(yīng)商的法定代表人或者負(fù)責(zé)人有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系；與供應(yīng)商有其他可能影響政府采購(gòu)活動(dòng)公平、公正進(jìn)行的關(guān)系。
本案中，省研究院系采購(gòu)人的下屬事業(yè)單位，雙方存在隸屬關(guān)系，是否應(yīng)回避？筆者認(rèn)為，該問(wèn)題沒(méi)有任何法理依據(jù)。按照中央改革的要求，二類事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)來(lái)源從以直接撥款為主到以購(gòu)買服務(wù)為主，是一個(gè)巨大的成就。如果相關(guān)單位如該省國(guó)資、交通、規(guī)劃國(guó)土、衛(wèi)生、防疫、環(huán)保等部門下屬事業(yè)單位均必須回避當(dāng)?shù)氐恼少?gòu)活動(dòng)，事業(yè)單位分類改革的基礎(chǔ)也就成了空中樓閣，違背了我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的改革初衷。
其次，省研究院參與了前期項(xiàng)目法定檢驗(yàn)，能否“自己抽查自己”？
《條例》第十八條規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人為同一人或者存在直接控股、管理關(guān)系的不同供應(yīng)商，不得參加同一合同項(xiàng)下的政府采購(gòu)活動(dòng)。除單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目外，為采購(gòu)項(xiàng)目提供整體設(shè)計(jì)、規(guī)范編制或者項(xiàng)目管理、監(jiān)理、檢測(cè)等服務(wù)的供應(yīng)商，不得再參加該采購(gòu)項(xiàng)目的其他采購(gòu)活動(dòng)。一般而言，若供應(yīng)商已參加了本項(xiàng)目采購(gòu)內(nèi)容之一的“電梯制造安裝檢驗(yàn)”，該行為應(yīng)屬于為采購(gòu)項(xiàng)目提供“檢測(cè)等服務(wù)”，如果再參加“電梯制造安裝”監(jiān)督抽查工作，就會(huì)存在項(xiàng)目的“檢測(cè)等服務(wù)”和對(duì)“檢測(cè)等服務(wù)”進(jìn)行抽檢監(jiān)督的提供者都為同一供應(yīng)商的問(wèn)題。
不過(guò)，值得注意的是，財(cái)政部《關(guān)于〈政府采購(gòu)法實(shí)施條例〉第十八條第二款法律適用的函》（財(cái)辦庫(kù)〔2015〕295號(hào)）以及《〈政府采購(gòu)法實(shí)施條例〉釋義》對(duì)第十八條第二款的法律適用問(wèn)題有著明確闡述：《條例》第十八條第二款中的“其他采購(gòu)活動(dòng)”指為采購(gòu)項(xiàng)目提供整體設(shè)計(jì)、規(guī)范編制和項(xiàng)目管理、監(jiān)理、檢測(cè)等服務(wù)之外的采購(gòu)活動(dòng)。該條款的立法本意是：為采購(gòu)項(xiàng)目提供整體設(shè)計(jì)、規(guī)范編制服務(wù)的供應(yīng)商與其他供應(yīng)商不是處于同等條件下的競(jìng)爭(zhēng)，違反了公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。但是其中的“其他”，不應(yīng)包括為該項(xiàng)目提供整體設(shè)計(jì)、規(guī)范編制或者項(xiàng)目管理、監(jiān)理、檢測(cè)等服務(wù)內(nèi)容。因此，做了前期規(guī)劃設(shè)計(jì)的供應(yīng)商，再去做監(jiān)理，反而更有利于整個(gè)項(xiàng)目合理按照當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)的程序、流程去走。
《條例》第十八條第二款還對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目作了例外規(guī)定，即在采用單一來(lái)源方式的情況下，為采購(gòu)項(xiàng)目提供整體設(shè)計(jì)、規(guī)范編制等服務(wù)的供應(yīng)商，可以參加該采購(gòu)項(xiàng)目的其他采購(gòu)活動(dòng)。本案中，省研究院作為單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目供應(yīng)商，完全可以為采購(gòu)項(xiàng)目提供包括前期設(shè)計(jì)、中期管理、后期檢測(cè)、期后檢查等全流程服務(wù)。
再次，關(guān)于將省研究院作為政府采購(gòu)供應(yīng)商是否屬于地方保護(hù)的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，該項(xiàng)目并非公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目，也并非必須允許企業(yè)作為供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目，不存在本地保護(hù)的問(wèn)題。
最后，省研究院作為省級(jí)唯一的綜合性檢測(cè)機(jī)構(gòu)和為政府提供公共服務(wù)項(xiàng)目的事業(yè)單位，可否作為單一來(lái)源供應(yīng)商？根據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十一條、《條例》第二十七條，公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求的，可以進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)。按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)改革的政策要求，之前主要由事業(yè)單位提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，可以逐步由政府直接撥款轉(zhuǎn)為單一來(lái)源采購(gòu)（財(cái)政部門依法審批后執(zhí)行），如果條件成熟，也可以采取公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式。在事業(yè)單位提供公共服務(wù)的前提下，單一來(lái)源公共服務(wù)項(xiàng)目的供應(yīng)商具有充分的實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力，不需要具有唯一性。不僅如此，按照相關(guān)部委要求，轉(zhuǎn)企事業(yè)單位如當(dāng)前實(shí)力較弱，在公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)中無(wú)法與其他社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)，也可以考慮過(guò)渡期內(nèi)進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)，以增強(qiáng)相關(guān)單位承接能力。
故筆者認(rèn)為，舉報(bào)人曲解了法規(guī)規(guī)定，省研究院在本項(xiàng)目政府采購(gòu)活動(dòng)中不僅不存在應(yīng)當(dāng)回避的情形，而且根據(jù)政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)政策要求，經(jīng)財(cái)政部門審批，可直接作為單一來(lái)源采購(gòu)的供應(yīng)商。有關(guān)行政主管部門應(yīng)積極支持公益二類事業(yè)單位參與政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，更好地增強(qiáng)事業(yè)單位的活力和公共服務(wù)能力，促進(jìn)事業(yè)單位分類改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展。
綜上，如果該公共服務(wù)項(xiàng)目不履行政府采購(gòu)程序，直接委托給事業(yè)單位，則屬于規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)，違反《政府采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定；如果該項(xiàng)目直接將預(yù)算撥付給省研究院，則嚴(yán)重違背中央事業(yè)單位分類改革的方向和要求，是改革的倒退。該項(xiàng)目在一定期限內(nèi)采取單一來(lái)源采購(gòu)方式并逐步推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)，完全符合政府采購(gòu)法律法規(guī)和中央事業(yè)單位分類改革的規(guī)定和要求。（作者：汪泳 單位：深圳市財(cái)政委政府采購(gòu)辦公室）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
