補(bǔ)上價(jià)格審查的“短板”
——政府采購價(jià)格評(píng)審問題探討（下）
供應(yīng)商報(bào)價(jià)應(yīng)遵循技術(shù)性約束和法規(guī)性約束?？舍槍?duì)供應(yīng)商報(bào)價(jià)的構(gòu)成因素及價(jià)格取值，從完整性、符合性、合理性等方面進(jìn)行審核評(píng)定。具體規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和方法，可在財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目價(jià)格評(píng)審管理的通知》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上調(diào)整補(bǔ)充。
怎樣審核評(píng)定供應(yīng)商報(bào)價(jià)
如前所述，政府采購價(jià)格評(píng)審，是指評(píng)審組織按照確定的規(guī)則流程，對(duì)供應(yīng)商報(bào)價(jià)進(jìn)行審核、質(zhì)疑、求證和評(píng)定的過程。這一過程既包括法定的規(guī)則流程，也包括采購文件約定的規(guī)則流程。
質(zhì)疑，是一項(xiàng)重要的評(píng)審原則。未經(jīng)質(zhì)疑的報(bào)價(jià)，是不可信任的報(bào)價(jià)。價(jià)格評(píng)審首先要做的，就是以質(zhì)疑供應(yīng)商報(bào)價(jià)的真實(shí)性為起點(diǎn)的價(jià)格審查。供應(yīng)商則要對(duì)報(bào)價(jià)的真實(shí)性承擔(dān)說明和舉證的責(zé)任。
真實(shí)的報(bào)價(jià)，是用規(guī)范的會(huì)計(jì)方法核算出來的報(bào)價(jià)，而不是憑經(jīng)驗(yàn)估算的籠統(tǒng)模糊的報(bào)價(jià)。其價(jià)格構(gòu)成應(yīng)清晰明了，價(jià)格取值能夠覆蓋全部成本且符合行業(yè)慣例、市場行情。價(jià)格評(píng)審，就是對(duì)供應(yīng)商報(bào)價(jià)的構(gòu)成因素及價(jià)格取值，從完整性、符合性、合理性等方面進(jìn)行審核評(píng)定。
所謂完整性審核，是對(duì)價(jià)格構(gòu)成因素是否完整、是否存在漏項(xiàng)的審核。政府采購的價(jià)格支付針對(duì)的不僅僅是標(biāo)的物標(biāo)價(jià)，也包括實(shí)際發(fā)生的交易費(fèi)用和履約費(fèi)用。任何漏項(xiàng)都會(huì)導(dǎo)致價(jià)格趨低，引發(fā)無法履約的合同風(fēng)險(xiǎn)。
所謂符合性審核，是對(duì)供應(yīng)商報(bào)價(jià)是否對(duì)應(yīng)采購要求、是否符合市場行情的審核。價(jià)格是采購需求的影子，應(yīng)與采購需求中各項(xiàng)技術(shù)條件和商務(wù)條件相對(duì)應(yīng)。
所謂合理性審核，是對(duì)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否合理合規(guī)的審核。比如價(jià)格中的稅負(fù)比例是法定的，供應(yīng)商不能自我減免。再如企業(yè)的利潤，供應(yīng)商有權(quán)讓利，但這種讓利應(yīng)當(dāng)是普惠的，是其他消費(fèi)者也能夠享受到的，而不能是政府采購獨(dú)享的特權(quán)。其他價(jià)格因素的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)各有不同，如產(chǎn)品的運(yùn)費(fèi)，本地企業(yè)低于外地企業(yè)就是合理的。
實(shí)施價(jià)格審核，可以依靠評(píng)審專家的專業(yè)知識(shí)和對(duì)市場行情的了解，也可以參照項(xiàng)目預(yù)算給出的價(jià)格構(gòu)成，或是對(duì)比其他供應(yīng)商報(bào)價(jià)的價(jià)格構(gòu)成因素和取值標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于出現(xiàn)重大價(jià)格偏離的報(bào)價(jià)者，應(yīng)要求其作出說明，并提供證據(jù)證明其報(bào)價(jià)的真實(shí)性和合理性。
價(jià)格審核的結(jié)果，是供應(yīng)商報(bào)價(jià)的通過或不予通過。只有通過了完整性、符合性、合理性審核的報(bào)價(jià)，才能被認(rèn)定為真實(shí)可信的報(bào)價(jià)。未通過者不得進(jìn)入價(jià)格評(píng)定環(huán)節(jié)。需要進(jìn)一步研究的是，能否通過價(jià)格修正，糾正完整性、符合性和合理性存在問題的供應(yīng)商報(bào)價(jià)，使之通過審核。在這個(gè)問題上，工程建設(shè)項(xiàng)目報(bào)價(jià)偏差的修正辦法值得借鑒。
價(jià)格評(píng)定，則指對(duì)所有通過價(jià)格審核的供應(yīng)商報(bào)價(jià)，按照法定的價(jià)格評(píng)分辦法進(jìn)行評(píng)分，或按照法定的成交標(biāo)準(zhǔn)推薦成交。在確保供應(yīng)商報(bào)價(jià)真實(shí)、完整的前提下，價(jià)格評(píng)定采用低價(jià)優(yōu)先原則的正當(dāng)性和合理性才能免受質(zhì)疑。
怎樣約束供應(yīng)商報(bào)價(jià)
采用商鋪或攤位交易通用的單價(jià)匯總法產(chǎn)生的供應(yīng)商報(bào)價(jià)，只能比較貴賤，不能審核真?zhèn)?，也無法滿足政府采購價(jià)格評(píng)審的要求。這是因?yàn)椋瑔蝺r(jià)是涵蓋利潤、稅收和多種成本項(xiàng)的綜合價(jià)格，構(gòu)成因素及其對(duì)價(jià)模糊不清。人們能夠在多個(gè)價(jià)格之間分出孰貴孰賤，卻無法識(shí)別其是否真實(shí)完整。政府采購?fù)ㄟ^不同于店鋪交易的合約會(huì)審達(dá)成交易，除了交易方式的不同之外，交易費(fèi)用也有差異。采用單價(jià)匯總法編制的供應(yīng)商報(bào)價(jià)，不適用于政府采購。政府采購的供應(yīng)商報(bào)價(jià)，應(yīng)遵循特定的約束，包括技術(shù)性約束和法規(guī)性約束。
政府采購的供應(yīng)商報(bào)價(jià)，應(yīng)當(dāng)是運(yùn)用規(guī)范的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)方法核算出來的報(bào)價(jià)，具有確定的價(jià)格構(gòu)成因素，由確定的會(huì)計(jì)科目來表達(dá)。這就是技術(shù)性約束。
以貨物采購為例，完整的供應(yīng)商報(bào)價(jià)，其價(jià)格構(gòu)成因素至少對(duì)應(yīng)下列會(huì)計(jì)科目：
1.生產(chǎn)或采購成本。對(duì)產(chǎn)品的生產(chǎn)商而言是生產(chǎn)成本，即原材料采購成本+加工制造成本；對(duì)經(jīng)銷商來說，則是進(jìn)貨成本。
2.簽約費(fèi)用。指供應(yīng)商為了達(dá)成政府采購合同所需支付和代付的全部費(fèi)用。
3.履約費(fèi)用。指供應(yīng)商為了履行合同義務(wù)，包括實(shí)施合同驗(yàn)收所需支付的全部費(fèi)用。
4.計(jì)劃利潤。指供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)從政府采購合同中獲取的符合行業(yè)慣例和市場行情的凈收益。利潤可能是價(jià)格競爭的主要因素，應(yīng)重點(diǎn)審查其合理性。
5.稅負(fù)成本。特指營改增之后的增值稅。此處所稱的成本，是會(huì)計(jì)學(xué)概念上的成本。它是指供應(yīng)商為了獲取政府采購合同和履行政府采購合同所必然發(fā)生的各項(xiàng)支出。上述會(huì)計(jì)科目中，除了計(jì)劃利潤科目外，其他都是成本項(xiàng)，如購進(jìn)產(chǎn)品或原材料，支付員工工資、社保費(fèi)用，購買招標(biāo)文件、制作投標(biāo)文件、參與投標(biāo)活動(dòng)等。需要特別指出的是，低于成本報(bào)價(jià)不等于虧損報(bào)價(jià)，不應(yīng)用是否虧損來解釋是否低于成本。那些認(rèn)為無法認(rèn)定一分錢報(bào)價(jià)或零元報(bào)價(jià)低于成本的觀點(diǎn)，就是混淆了成本與虧損的概念，從盈虧的角度審視成本，把企業(yè)未必虧損誤認(rèn)為未必低于成本。
以上所列是價(jià)格核算的一級(jí)科目，不同的采購項(xiàng)目會(huì)有不同的二級(jí)科目、三級(jí)科目等，在此不再列舉。服務(wù)采購項(xiàng)目有其特定的價(jià)格構(gòu)成因素，也不再詳細(xì)列舉。但是，采購人在要約邀請(qǐng)文件中，應(yīng)當(dāng)給出價(jià)格構(gòu)成明細(xì)表的科目設(shè)置和具體格式。供應(yīng)商可以根據(jù)報(bào)價(jià)需要細(xì)分次級(jí)科目，但不得合并科目。供應(yīng)商的真實(shí)報(bào)價(jià)，應(yīng)為上述全部價(jià)格構(gòu)成因素合理取值的累加。
《政府采購法》把具備“健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度”，規(guī)定為供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)具備的資格條件之一，這在法規(guī)層面為供應(yīng)商報(bào)價(jià)的技術(shù)約束提供了依據(jù)。也就是說，供應(yīng)商沒有能力按照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)方法編制并提交價(jià)格構(gòu)成明細(xì)表，證明其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度不健全，可認(rèn)定該供應(yīng)商不具備政府采購供應(yīng)商的資格條件。
政府采購的供應(yīng)商報(bào)價(jià)，還應(yīng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實(shí)信用原則。這就是法規(guī)性約束。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，供應(yīng)商報(bào)價(jià)的構(gòu)成因素和取值標(biāo)準(zhǔn)是其商業(yè)秘密，供應(yīng)商有保守商業(yè)秘密的權(quán)利。但是，這種秘密的保守應(yīng)該只針對(duì)與其競爭的其他供應(yīng)商，而不能針對(duì)與其締結(jié)采購合同的采購人。就像其產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)、材料、工藝、管理等商業(yè)秘密必須對(duì)采購人公開一樣，供應(yīng)商報(bào)價(jià)的構(gòu)成因素和取值標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)向采購人公開。至于采購人如何保守供應(yīng)商的商業(yè)秘密，政府采購法律體系另有規(guī)定，已從法律制度上作出保障。
滿足技術(shù)性約束和法規(guī)性約束條件的供應(yīng)商報(bào)價(jià)，才是可以公正評(píng)審、符合公平競爭原則的報(bào)價(jià)。
此外，政府采購必須嚴(yán)格遵循信息公開原則。依法公布的采購預(yù)算，如果包含與其構(gòu)成因素對(duì)應(yīng)的會(huì)計(jì)科目，將對(duì)供應(yīng)商報(bào)價(jià)起到很好的示范作用，在價(jià)格評(píng)審中也會(huì)起到很好的參照作用。
結(jié)論
價(jià)格失真，是政府采購合同風(fēng)險(xiǎn)最主要的誘發(fā)因素。如果合同價(jià)格不能覆蓋成本，沒有適度的利潤，就天然不具備誠信履約的條件。那些單純依賴周密的履約監(jiān)督、嚴(yán)格的合同驗(yàn)收來確保供應(yīng)商誠信履約的做法，雖然愿望良好，難免徒勞無益。
合理的商業(yè)利潤具有激發(fā)善念、抑制惡念的作用。通過嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的價(jià)格評(píng)審，把合同價(jià)格鉚定在公道、合理的區(qū)間，確保守法供應(yīng)商通過誠信履約獲取應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)利益，才能引導(dǎo)供應(yīng)商更多關(guān)注質(zhì)量與服務(wù)的競爭，關(guān)注降低損耗與提升效率的競爭，讓政府采購回歸良性競爭的軌道。這也是政府采購應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的政策功能。
綜上，筆者的觀點(diǎn)是：政府采購的價(jià)格評(píng)審存在制度性缺陷。當(dāng)前，政府采購法律體系并不缺乏價(jià)格評(píng)審的依據(jù)，但并沒有給出評(píng)審的工具。準(zhǔn)確地說，僅給出了評(píng)分的工具，缺少審核的工具，即關(guān)于價(jià)格審查的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和方法的制度性規(guī)定。所以，價(jià)格評(píng)審問題的最終解決，有賴于政府采購制度創(chuàng)新。
關(guān)于價(jià)格審查的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和方法，以及對(duì)缺陷報(bào)價(jià)如何進(jìn)行處理，筆者有一些初步設(shè)想。這些設(shè)想可能要對(duì)財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目價(jià)格評(píng)審管理的通知》（財(cái)庫〔2007〕2號(hào)）的相關(guān)規(guī)定作出技術(shù)性調(diào)整和補(bǔ)充解釋，但并不違背該文件的立法初衷。筆者的設(shè)想是否科學(xué)、有效，也需要放到政府采購實(shí)踐中去測試和驗(yàn)證。當(dāng)前，財(cái)政部正在修訂《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令），希望價(jià)格評(píng)審問題能夠在修訂后的18號(hào)令中得到較好解決。
在以往的采購活動(dòng)中，筆者深切感受到采購人對(duì)惡意低價(jià)的戒備和抗拒。采購文件中屢禁不絕的傾向性要求、不合理?xiàng)l件，大多出于采購人防范低價(jià)的無奈選擇。這些也正是筆者重視和探索價(jià)格評(píng)審問題的動(dòng)因。目前，筆者僅提出了解決價(jià)格評(píng)審問題的框架性思路，價(jià)格評(píng)審工具及其使用方法初具雛形。下一步希望與那些有防范不合理低價(jià)需求、在價(jià)格評(píng)審問題上與筆者達(dá)成共識(shí)的采購人合作，將筆者設(shè)計(jì)的價(jià)格評(píng)審工具付諸實(shí)踐，進(jìn)一步推動(dòng)政府采購制度完善。（海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司/供稿）
來源：中國政府采購報(bào)
