實踐中不少供應商抱有這樣的心態(tài)：如果發(fā)現(xiàn)采購文件有問題，但對自身影響不大，就不急于在前期提出質(zhì)疑，而一旦得知未中標，就會提起質(zhì)疑。這對于采購人來說，顯然受理和答復此類后期質(zhì)疑會增加采購成本、降低采購效率。所以，如何在合法合規(guī)前提下促使供應商質(zhì)疑提前呢？這是擺在采購人面前的難題。最近某采購機構(gòu)就遇到了這樣的案例：中標結(jié)果公告后，未中標供應商對招標文件提起質(zhì)疑，采購機構(gòu)非常頭疼。那么實踐中對供應商質(zhì)疑采購文件的權利都有哪些限制？如何避免供應商臨近法定期限節(jié)點才提起質(zhì)疑的情況發(fā)生？
法條解讀
判定供應商是否有權質(zhì)疑采購文件須把握哪些要素？
94號令第11條規(guī)定，“提出質(zhì)疑的供應商（以下簡稱質(zhì)疑供應商）應當是參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應商。潛在供應商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑。對采購文件提出質(zhì)疑的，應當在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內(nèi)提出?！?/p>
對該條款進行逐字分析，可解讀出以下三層含義。
一、什么樣的采購文件可以質(zhì)疑
《政府采購法》第42條第2款規(guī)定，“采購文件包括采購活動記錄、采購預算、招標文件、投標文件、評標標準、評估報告、定標文件、合同文本、驗收證明、質(zhì)疑答復、投訴處理決定及其他有關文件、資料”?？梢娖浒ǖ姆秶軓V，基本涵蓋了政府采購活動從開始到結(jié)束的全部文件和資料?！墩少彿▽嵤l例》第53條關于供應商應知其權益受到損害之日的認定，其中第1項規(guī)定，供應商“對可以質(zhì)疑的采購文件提出質(zhì)疑的，為收到采購文件之日或采購文件公告期限屆滿之日”。根據(jù)法律推理，此處所稱可以質(zhì)疑的采購文件，并非采購過程中的任意文件或資料，應具備2個特征：一是供應商可以收到；二是采購人需要公告。綜合上述法律法規(guī)，通過排除法可以得出，可以質(zhì)疑的采購文件應指招標文件、談判文件、磋商文件或詢價通知書等。
二、如何確定供應商獲取采購文件之日
目前，采購文件的獲取一般有兩種方式。
?、佻F(xiàn)場領取
按照《政府采購信息公告管理辦法》（財庫〔2000〕7號）第10條規(guī)定，公開招標公告應包括“獲取招標文件的時間、地點、方式及招標文件售價”等內(nèi)容，其中顯然包括了面對面提供招標文件的方式，以此類推，對于采用邀請招標、競爭性談判或競爭性磋商等其他采購方式的項目，同樣可直接邀請?zhí)囟ü滩F(xiàn)場提供采購文件，此情形下，供應商獲取采購文件之日通過登記簽名后很容易確定。
?、诰W(wǎng)上下載
多應用在以采購公告形式邀請不確定供應商，同時又提供電子采購文件下載的項目，這種方式對于界定供應商獲取采購文件之日比較模糊，因當提供的電子采購文件鏈接生效后，要么是免費的，所有人都能無限次下載，要么是實行會員制或收費制，但為了保密，后臺也會設置下載文件的供應商信息不可見，包括供應商首次下載采購文件的日期。筆者認為對于此類模糊問題，應符合對質(zhì)疑供應商的有利原則，可將供應商獲取采購文件之日統(tǒng)一確定為電子采購文件鏈接失效之日。
三、如何界定采購文件公告期限
所謂采購文件公告，筆者認為，應指采購文件要廣而告之，并非僅提供給特定供應商。所以，采購文件公告應當同中標、成交結(jié)果公告一樣，只有面向所有潛在供應商并提供免費獲取時，才能稱之為公告。為實現(xiàn)這點，采購文件可以在采購結(jié)果發(fā)布前公告，也可以在發(fā)布后公告，相應的，采購文件的公告期限也會有兩種。
一是，采購文件公告在中標、成交結(jié)果發(fā)布之后。
《政府采購法實施條例》第43條第2款規(guī)定，“采購人或者采購代理機構(gòu)應當自中標、成交供應商確定之日起2個工作日內(nèi)發(fā)出中標、成交通知書，并在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告中標、成交結(jié)果，招標文件、競爭性談判文件、詢價通知書隨中標、成交結(jié)果同時公告?！笨梢钥闯?，招標文件、競爭性談判文件、詢價通知書等的公告時間，為發(fā)布中標、成交結(jié)果的同時。另外，按照財政部87號令第69條，“采購人或代理機構(gòu)應……在省級以上財政部門指定媒體公告中標結(jié)果，招標文件應隨中標結(jié)果同時公告，中標公告期限為1個工作日”，以及《關于做好政府采購信息公開工作的通知》（財庫〔2015〕135號）中“中標、成交結(jié)果應自中標、成交供應商確定之日起2個工作日內(nèi)公告，公告期限為1個工作日”，此類隨中標、成交結(jié)果同時公告的采購文件，公告期限應同中標、成交公告期限一致，為1個工作日。
二是，采購文件公告在中標、成交結(jié)果發(fā)布之前。
在當前廣泛通過網(wǎng)絡公告邀請供應商的形勢下，采購文件一般隨采購公告同時提供免費獲取，所以關于采購文件的公告期限，也應按電子采購文件提供免費下載的時限認定。如果采購文件鏈接有時效性，則公告期限為鏈接生效至失效之日，比如采用招標方式、競爭性磋商方式的，采購文件提供下載期設定為不少于5個工作日即可，還有法律沒有規(guī)定的，如競爭性談判、詢價項目，可設定一個合理的下載時限。當然，實踐中也有下載鏈接設置的是長期有效狀態(tài)，此類公告期限應為鏈接生效至遞交投標（響應）文件截止之日。
原因分析
供應商為什么在臨近法定期限提質(zhì)疑？一是供應商提出質(zhì)疑的時間按不同的起始日計算。
根據(jù)94號令第11條規(guī)定，不管是采購文件獲取之日，還是采購文件公告屆滿之日，均可作為起始日期計算質(zhì)疑時限，未超7個工作日的，供應商都可對采購文件提出質(zhì)疑。但實踐中，由于兩者是“或”的關系，造成了供應商向采購人提出質(zhì)疑時，除非是想提前質(zhì)疑，否則就會選擇兩者之中靠后的日期作為起始計算日。
并且一般情況下，采購文件公告期限屆滿之日較之采購文件獲取之日在后，原因有兩個：一是采購信息公告發(fā)布期間，可能一直提供采購文件免費下載，使得采購文件公告期限屆滿直到遞交投標（響應）文件截止之日；二是采購文件是對特定供應商發(fā)出的，根據(jù)法律規(guī)定，此類采購項目在發(fā)布中標成交結(jié)果時，應同時公告采購文件，致使采購文件公告期限屆滿之日更晚。
所以，如果將上述公告期限屆滿之日作為質(zhì)疑時限起始日，就會出現(xiàn)即使投標報價活動已經(jīng)結(jié)束，甚至中標成交結(jié)果已經(jīng)公告，但只要供應商提出質(zhì)疑的時間未超過7個工作日，采購人就仍然應當受理的情形。
二是非標項目，規(guī)定的從發(fā)出采購文件到供應商提交響應（報價）文件的截止時間較短。
比如按74號令有關規(guī)定，競爭性談判和詢價對該行為期限明確的都是不少于3個工作日，也就是說不管是有償提供還是免費下載采購文件到遞交響應（報價）文件的截止時間，只要不少于3個工作日，都是合法可行的。
所以，如果實踐中采購人將此類采購項目都以最短時間設定，就會造成當談判報價活動結(jié)束后，即使以采購文件發(fā)出之日作為質(zhì)疑時限的起始日，供應商對采購文件的質(zhì)疑時間也不會超出7個工作日的法定時限。
對策建議
如何避免供應商臨近法定期限提質(zhì)疑？
一是對于采用直接邀請?zhí)囟ü痰牟少忢椖?，采購文件應進行事前公告，即在正式發(fā)出前向社會各界征求意見。對于此環(huán)節(jié)的公告期限，法律并無明文規(guī)定，一般設定為3日即可，這樣就能按照《關于做好政府采購信息公開工作的通知》規(guī)定，“中標、成交結(jié)果公告前采購文件已公告的，不再重復公告”，避免了此類項目應當按照法律規(guī)定，在公告中標、成交結(jié)果時還應進行采購文件公告，也解決了采購文件公告期限屆滿之日總是晚于供應商獲取采購文件之日的問題，并且將潛在供應商的質(zhì)疑提前，使其不能在中標成交結(jié)果公告之后還能具備質(zhì)疑資格。
二是采購文件的免費提供期限，符合法定期限即可。比如按照法律規(guī)定，以公告形式邀請不確定供應商的公開招標或者競爭性磋商采購項目，其采購文件的提供期限均為自開始發(fā)出之日起不少于5個工作日。也就是說，此時采購文件的提供期限就是采購文件公告期限。所以，實踐中不應該也沒有必要將下載期限設定成始終有效或者一直到投標報價截止之日，導致延長了采購文件公告期限屆滿之日，給供應商以后期質(zhì)疑的機會。
三是對于一些小額非招標采購項目，比如采用競爭性談判或者詢價方式的采購項目，當可以預見會有較多質(zhì)疑時，最好適當延長采購文件發(fā)出到遞交響應（報價）文件的截止日期，盡量使得供應商免費獲取采購文件的截止時間到談判報價活動開始的時間超過7個工作日，以免出現(xiàn)供應商后期質(zhì)疑的情況。
來源：政府采購信息網(wǎng) 作者：李猛
