2018年5月，財政部發(fā)布了《PPP項目財政承受能力匯總分析報告》（下稱“專報”）首次對入庫項目全生命周期的財政支出情況進行了匯總披露。專報表明，財承10%的限額有力控制了各地PPP項目的數(shù)量、規(guī)模，我國PPP事業(yè)歷經(jīng)四年高速發(fā)展，正逐步向更規(guī)范、更專業(yè)的方向邁進。專報同時也指出，部分財承報告質(zhì)量不高、信息不完整，一定程度上影響了財承的合理性、準確性。
理解專報內(nèi)容和精神的同時，中國投資咨詢有限責任公司（下稱“投資咨詢”）對PPP項目財承報告的質(zhì)量又做了深入研究。從PPP整個行業(yè)的角度來看，財承報告編制的質(zhì)量狀況，會對財承論證工作的合理性和準確性會有多大程度的影響。財政部政府和社會資本合作中心肯定了該研究方向，雙方共同對管理庫中7446個項目的財承報告的規(guī)范程度進行了分析評估，形成了本次的《財政承受能力論證報告規(guī)范性分析》（下稱“規(guī)范性分析報告”）。
解析財承論證報告編寫中的關鍵點
規(guī)范性分析報告從《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）入手，結合項目財承報告編制和評審的經(jīng)驗，梳理出財承論證報告中應包含的18項關鍵點，對應了PPP項目財承論證工作中的四方面要求。
一是項目本身的政府支出情況應清晰，論證過程要充分識別全生命周期內(nèi)的政府支出責任，包括政府股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。其中，風險承擔和配套投入是特別容易被政府方忽視的支出類型，應在項目的財承論證過程中予以充分重視。
二是應匯總區(qū)域內(nèi)PPP項目的政府支出情況。財承論證除分析本身項目支出外，還應對區(qū)域內(nèi)已實施項目和擬實施的項目的支出情況進行匯總分析。根據(jù)匯總值進行財政可承受能力評估。部分報告僅以項目自身支出情況進行財承論證，得出的結論是不充分不完整的。
三是一般公共預算增長的預測口徑和分析過程應詳實合理。預測一般公共預算增長情況，進行財政支出能力評估。這是21號文財政承受能力論證指引中第四章的主要內(nèi)容。財承報告應充分重視取值口徑、分析過程和論證結論。部分有直管區(qū)縣的市級項目，采用了合并下轄區(qū)縣口徑進行本級財政預算的增長預測，會造成預測口徑偏大以及同一區(qū)域內(nèi)不同項目之間的預算增長預測值偏差過大等問題。
四是財承論證應數(shù)值口徑前后一致，結論清晰。未列明項目對應的政府支出金額，或政府支出前后矛盾的情況，會對地方政府決策PPP項目以及實際支付等工作帶來困擾。已經(jīng)獲得上級政府專項資金支持的項目，可結合財承論證過程充分和完整地進行分析，并在報告的結論中明確注明。
財承論證指引、信息平臺公開、示范項目推廣三輪驅(qū)動，快速提高了財承報告的規(guī)范程度
從財承報告的編制時間和規(guī)范性程度來看，可分為三個時期。
圖一 2015-2017管理庫中財承報告的規(guī)范率情況
時期一是2015年4月以前。該期間段內(nèi)的財承報告規(guī)范率尚不足30%。全國PPP項目的財政承受能力論證工作沒有明確的政策要求，處于根據(jù)以往經(jīng)驗自行編制的起步時期。
時期二是自2015年4月至2017年二季度。該期間段內(nèi)的財承報告規(guī)范率由不足30%快速提升到90%。
2015年4月7日，財政部以財金〔2015〕21號印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，有序推進PPP項目的財承論證工作。2017年3月1日起，施行財金[2017]1號文《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》，要求公開審核通過的財政承受能力論證報告（含財政部門對報告的批復文件）。
時期三是2017年二季度至今。該期間段內(nèi)的財承報告規(guī)范率保持在90%以上。PPP項目高度重視財承論證工作，整體保持了較高的規(guī)范性。
同時，各部委聯(lián)合適時進行了四批PPP示范項目的評選和推廣。四批1093個財政部示范項目中，有954個項目財承編寫規(guī)范，總體規(guī)范率達到87.3%，顯著高于管理庫中其他非示范項目70.0%的規(guī)范率。特別是第三、第四批示范項目分別達到了88.9%和96.2%，對于規(guī)范財承論證工作發(fā)揮了重要的示范帶頭作用。
圖二 四批次示范項目和非示范項目的財承報告規(guī)范率對比
從近四年的數(shù)據(jù)來看，財承報告編寫的規(guī)范率穩(wěn)步提高，新入庫項目的財承報告編寫工作已經(jīng)步入正軌。財承論證指引、信息公開制度、示范項目推廣三輪驅(qū)動，使得PPP項目實施機構和財政部門有規(guī)可循、公開可比、榜樣借鑒，快速提升了財承論證報告的規(guī)范程度。
重視財承論證報告的信息資料上傳
研究也發(fā)現(xiàn)，7446個項目中能夠讀取的報告數(shù)量為6400個。另外的1046個項目，無法獲得或讀取財承報告主要信息，項目完成財承論證的時間主要是2016年之前。本次研究中將其也歸類為“不規(guī)范”。
圖三 管理庫中7446個項目財承報告能夠讀取的情況
政策方面，財金[2017]1號文、財辦金[2017]92號文等政策文件均對及時公開PPP項目相關文件資料進行了要求。對于未按要求公開的項目，財政部門可以要求限期整改甚至予以清退出庫。財金[2015]166號文也指出，未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預算安排支出責任。
規(guī)范性分析報告中發(fā)現(xiàn)的無法獲得報告，或無法讀取主要信息的問題應引起各地的注意，重視項目信息的資料上傳和確認等工作，避免項目因財承論證等重要文件資料缺失而被清退，影響項目的融資、建設和支出預算安排。
編制機構應加強能力建設和責任意識，重視報告細節(jié)
各地開展財承論證工作中，一般會委托專業(yè)咨詢機構編制論證報告。咨詢機構的技術能力、責任意識和規(guī)范性操作程度，很大程度上影響了地方對本級財政支出能力的判斷準確度。
小部分財承報告的規(guī)范性問題，反映出參與編制工作的咨詢機構及人員還需加強對財承論證的目的、意義及政策的理解。財承論證應建立在編制人員對政策充分的基礎上，避免出現(xiàn)財承論證在步驟上有重大缺失，一般公共預算支出未做測算或概念混淆等政策理解偏差的失誤。
此外，財承論證報告中的年度應采用自然年份的寫法。描述項目支出和對應年度時，應避免使用“今年”、“第一年”、“第N年”等籠統(tǒng)的表述方式。否則會導致本級財政部門無法準確獲得PPP項目各年度的支出責任，影響中長期預算安排工作。
基于對管理庫中財承報告規(guī)范性的分析，也發(fā)現(xiàn)了許多編制規(guī)范、質(zhì)量優(yōu)秀的報告，總結附在報告的最后。希望通過對現(xiàn)狀和問題的分析，對經(jīng)驗的總結提升，促進PPP從業(yè)者加強自身能力建設，加強責任意識，不斷提升財政可承受能力論證報告的科學性和規(guī)范性，推進PPP項目財承論證工作的規(guī)范和深化。
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來源：中國投資咨詢
