■ 汪泳
集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)具有高度爭(zhēng)辯性的話題。有支持者認(rèn)為，依據(jù)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《深改方案》）的方向，應(yīng)在集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間以及集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與社會(huì)代理機(jī)構(gòu)之間開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)績(jī)效考核體系，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，保證效率的持久性。有反對(duì)者認(rèn)為，依據(jù)法律法規(guī)，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)被定位為非營(yíng)利事業(yè)單位法人，且具有鮮明的區(qū)域性或行業(yè)性。筆者認(rèn)為，不能套用市場(chǎng)機(jī)制下的競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)和優(yōu)勝劣汰規(guī)則去激勵(lì)和約束非市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)，且目前很多關(guān)于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的論點(diǎn)論據(jù)都背離了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的本質(zhì)定位和設(shè)立宗旨。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)是在行政體制安排下的競(jìng)爭(zhēng)中的合作和合作中的競(jìng)爭(zhēng)，有其特殊模式。
在行政體制安排下的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)不是新鮮事
現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）本就允許集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)。而國(guó)內(nèi)首次于法規(guī)層面提出集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)及其最早試點(diǎn)都是在廣東省。但最廣為人知的表述則是出自2018年11月14日中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)的《深改方案》。
《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法〉辦法》規(guī)定，“屬于集中采購(gòu)?fù)ㄓ妙惸夸浀捻?xiàng)目，采購(gòu)人可以在集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)擇優(yōu)選擇委托代理?！薄渡罡姆桨浮愤M(jìn)一步提出要“建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”。
自2018年以來(lái)，上海、浙江、陜西、山東、吉林等地都出臺(tái)了相關(guān)政策，進(jìn)行有關(guān)試點(diǎn)工作。2020年，財(cái)政部在《財(cái)政部對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第5331號(hào)建議的答復(fù)》中提到，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)將按照“同城—區(qū)域—全國(guó)”逐步擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)范圍，先在協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)、電子賣場(chǎng)等領(lǐng)域放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，逐步擴(kuò)展至項(xiàng)目采購(gòu)，并探索通用產(chǎn)品和服務(wù)區(qū)域統(tǒng)一采購(gòu)定價(jià)。
事實(shí)上，提倡采購(gòu)單位在所在區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)的政策，最早可追溯到2009年。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2009〕35號(hào)）要求，“在集中采購(gòu)業(yè)務(wù)代理活動(dòng)中要適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破現(xiàn)有集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)完全按行政隸屬關(guān)系接受委托業(yè)務(wù)的格局，允許采購(gòu)單位在所在區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)集中采購(gòu)活動(dòng)的良性競(jìng)爭(zhēng)?！?/p>
市場(chǎng)化的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)不是容易事
市場(chǎng)化的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)為“不能”“不想”“不敢”。為何“不能”？從財(cái)政體制和信息化平臺(tái)規(guī)則來(lái)看，多級(jí)財(cái)政制度、多級(jí)預(yù)算、多層監(jiān)管、多層級(jí)信息平臺(tái)均不支持預(yù)算單位將項(xiàng)目直接委托至跨區(qū)域、跨級(jí)別的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致預(yù)算單位無(wú)法自由選擇集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，而集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)想接業(yè)務(wù)也接不到。
為何“不想”？現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)定位為非營(yíng)利事業(yè)單位法人。2022年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》也規(guī)定，“采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是縣級(jí)以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立的非營(yíng)利事業(yè)單位法人?！倍菭I(yíng)利事業(yè)單位法人意味著“鐵飯碗”“死工資”，工作人員活兒干得少但錢并不少，活兒干得多但錢也并不多，導(dǎo)致集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)整體上并沒(méi)有意愿參與外地集中采購(gòu)市場(chǎng)和社會(huì)采購(gòu)代理市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。
為何“不敢”？市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰。從完全沒(méi)有“不能”“不想”障礙的江西、安徽、重慶、深圳等地盈利性集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)參與外地社會(huì)采購(gòu)代理市場(chǎng)的情況來(lái)看，便可窺見(jiàn)端倪。有些基于本地獨(dú)占式經(jīng)營(yíng)的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，相比于本地純市場(chǎng)化國(guó)企或者私企的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)，在采購(gòu)效率、成本、采購(gòu)滿意度等方面的優(yōu)勢(shì)并不大。盈利性集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)通過(guò)與外地集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，參加外地集中采購(gòu)代理業(yè)務(wù)的可能性不大；通過(guò)與外地社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，參加外地社會(huì)采購(gòu)代理業(yè)務(wù)面臨的困難重重。
探索其他形式的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)或?qū)⒖尚?/p>
鑒于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為非營(yíng)利性事業(yè)單位法人的定位與市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、優(yōu)勝劣汰的機(jī)制并不相容，且在國(guó)外也無(wú)可參照的做法，筆者認(rèn)為，市場(chǎng)化的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)并不可行，建議在現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》的框架下，按“同城—區(qū)域—全國(guó)”逐步擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)范圍，打破不必要的規(guī)則信息壁壘、行政層級(jí)壁壘和行政區(qū)域壁壘，推動(dòng)在行政體制安排下的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌合作、有序競(jìng)爭(zhēng)。
筆者認(rèn)為，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)可以探索下列競(jìng)爭(zhēng)模式：一是同城競(jìng)爭(zhēng)。打破行政隸屬關(guān)系壁壘，允許省級(jí)預(yù)算單位和省會(huì)城市預(yù)算單位自主選擇省本級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或省會(huì)城市集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，實(shí)行省本級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和省會(huì)城市集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)。市級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和市轄區(qū)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)則與此相類似。
二是區(qū)域統(tǒng)籌。打破行政隸屬關(guān)系壁壘，在省的層級(jí)加大相關(guān)通用型產(chǎn)品的統(tǒng)籌歸集力度，推行批量集中采購(gòu)以及自愿聯(lián)合采購(gòu)，著力發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，從而提高采購(gòu)效率。實(shí)行省本級(jí)以及省內(nèi)所有城市之間的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的緊密聯(lián)動(dòng)和有限競(jìng)爭(zhēng)。比如，可以將某省全省有共性需求的產(chǎn)品和服務(wù)統(tǒng)一委托某一家集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中帶量采購(gòu)。具體來(lái)看，將臺(tái)式計(jì)算機(jī)和便攜式計(jì)算機(jī)委托省級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，打印機(jī)委托A市集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，復(fù)印機(jī)委托B市集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，空調(diào)機(jī)委托C市集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)等，并根據(jù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)制訂統(tǒng)一的采購(gòu)需求。
三是上下聯(lián)動(dòng)。由行政級(jí)次高的預(yù)算單位委托行政級(jí)次低的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購(gòu)。比如，從效率和便利性的角度出發(fā)，允許非駐京的中央預(yù)算單位自主選擇中央本級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或所在地集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，允許非駐省會(huì)的省級(jí)預(yù)算單位自主選擇省本級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者所在地集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。由行政級(jí)次低的預(yù)算單位委托行政級(jí)次高的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購(gòu)。比如，從公開(kāi)和競(jìng)爭(zhēng)性的角度出發(fā)，允許縣市級(jí)預(yù)算單位將較大規(guī)模的采購(gòu)項(xiàng)目委托省本級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或省會(huì)城市集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購(gòu)。
上述打破行政隸屬劃分關(guān)系來(lái)推進(jìn)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的模式，可以有效地提高集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的服務(wù)效能，完善合作性和競(jìng)爭(zhēng)性并重的采購(gòu)體系，降低政府采購(gòu)成本。
（作者單位：深圳市財(cái)政局）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
