變更采購方式 采購人“急”得來嗎
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發(fā)布日期：2012年09月05日
某市一所中學(xué)為全校學(xué)生投保意外傷害險(xiǎn)，合同約定的2年投保期限至今年9月即將到期，學(xué)校面臨要在暑假結(jié)束前完成續(xù)保工作的問題。7月初，采購人隨即向當(dāng)?shù)卣少彵O(jiān)管部門申請(qǐng)單一來源采購方式繼續(xù)向原保險(xiǎn)公司續(xù)約，理由是采購需求緊急，采用公開招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足學(xué)校在開學(xué)前完成續(xù)保的迫切需要。但最終監(jiān)管部門認(rèn)為該學(xué)校單一來源采購理由不充分，建議其采用公開招標(biāo)方式開展采購活動(dòng)。而該校此后遲遲未對(duì)采購項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，并多次與監(jiān)管部門溝通，堅(jiān)持采用單一來源采購方式，表示學(xué)校投保涉及學(xué)生人身安全，時(shí)間緊任務(wù)急，如果在開學(xué)前沒有及時(shí)續(xù)保，一旦出現(xiàn)意外情況，誰來承擔(dān)責(zé)任？
那么，采購方式審批，是否緊急誰說了算？采購人“急”得來嗎？
緊急需要與緊急采購有別
“在探討政府采購項(xiàng)目緊急性的判定問題之前，我們應(yīng)該首先明晰2個(gè)概念：《政府采購法》第30條和第31條規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來源方式采購的分別適用情形之一為‘采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的’和‘發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的’，以及第85條提到的‘對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購’。”上海市財(cái)政局政府采購監(jiān)督管理處副處長(zhǎng)王周歡表示。
“雖然前2條法律條款與第85條都含有采購項(xiàng)目‘緊急’的表述，但兩者的緊急程度和影響范圍卻有所不同。從法律角度講，因不可抗力事件實(shí)施的緊急采購，面臨人為不可預(yù)見、不可避免、不可克服的自然、社會(huì)現(xiàn)象客觀情況，其時(shí)間緊迫性更強(qiáng)、影響范圍更廣。按照一般政府采購流程是根本不能滿足其緊急需求的，這也是將緊急采購排除在《政府采購法》約束范圍外的重要原因?！蓖踔軞g分析說，“而第30條和第31條中分別提到的‘緊急需要’和‘不可預(yù)見的緊急情況’，主要針對(duì)采購人單位自身的工作性質(zhì)以及采購項(xiàng)目的特殊情況，采購人自己根據(jù)某個(gè)采購項(xiàng)目的緊急情況向監(jiān)管部門提出變更采購方式申請(qǐng)。比起緊急采購其急迫程度的一目了然，這種項(xiàng)目的緊急性就只能具體情況具體分析和把握了。”
合法合理即是評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)
那么“緊急需要”和“緊急情況”究竟指的是什么？相關(guān)法律法規(guī)沒有明確規(guī)定。因此，在政府采購實(shí)踐中，對(duì)采購項(xiàng)目的緊急性的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)很難把握。一些采購人常把單位領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)產(chǎn)生的“臨時(shí)緊急需求”理解為“緊急需要”，還有部分采購人因前期準(zhǔn)備時(shí)間較長(zhǎng)，造成了時(shí)間上的拖延，進(jìn)入采購程序后以“時(shí)間不能滿足需要”為由申請(qǐng)變更公開招標(biāo)為其他采購方式。此外，也不排除有個(gè)別采購人故意拖延時(shí)間以規(guī)避公開招標(biāo)之嫌?！安少弳挝灰詴r(shí)間緊急為由變更采購方式，財(cái)政部門之前也不能一一列出什么情況就是緊急情況，很難有標(biāo)準(zhǔn)去界定，只能根據(jù)個(gè)案具體分析?！蓖踔軞g說。
經(jīng)記者采訪了解，中央和地方的政府采購監(jiān)管部門在審批因時(shí)間緊急而變更采購方式的采購項(xiàng)目時(shí)，都會(huì)首先關(guān)注同一個(gè)事情：采購單位預(yù)算下達(dá)的時(shí)間?！耙话闱闆r，財(cái)政預(yù)算在年初就進(jìn)行了批復(fù)，而采購人如果年終才執(zhí)行該采購項(xiàng)目，中間這段時(shí)間的不作為，又該怎么理解？采購項(xiàng)目到底急不急？”深圳市政府采購中心主任葉劍明表示，“采取對(duì)預(yù)算下達(dá)時(shí)間與項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間點(diǎn)的確認(rèn)，我認(rèn)為是排除那些故意拖延采購前期準(zhǔn)備時(shí)間來規(guī)避公開招標(biāo)方式的采購人的較為有效的評(píng)判手段。”
江蘇省財(cái)政廳政府采購管理處在處理此類采購方式變更申請(qǐng)時(shí)，時(shí)間緊急與否不是光憑采購人說出來的，而是根據(jù)采購人提供的情況緊急、時(shí)間不夠用的確鑿證明材料來判斷的?！爸灰少徣松暾?qǐng)變更采購方式的理由充分，能夠提出合理又合法的事實(shí)依據(jù)，我們就會(huì)本著盡心服務(wù)的工作宗旨，認(rèn)真考量緊急程度，急事急辦、特事特辦。幫助采購人盡快開展采購活動(dòng)，保證采購任務(wù)順利完成。”該管理處處長(zhǎng)吳小明同時(shí)向記者舉例道，在實(shí)際工作中會(huì)遇到一種緊急情況，采購人申請(qǐng)采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，監(jiān)管部門也認(rèn)為是合理的，比如他們?cè)?jīng)遇到的某學(xué)校采購一批作業(yè)本，前期經(jīng)過2次公開招標(biāo)，但都因有效投標(biāo)人不足3家而廢標(biāo)。在前2次招標(biāo)已經(jīng)占用大量時(shí)間的情況下，再讓采購人進(jìn)行公開招標(biāo)，項(xiàng)目很有可能因同樣原因再次廢標(biāo)，進(jìn)而影響學(xué)生正常上課，“這是我們不愿看到的結(jié)果?！眳切∶髡f。
采購人項(xiàng)目管理能力有待提高
多數(shù)受訪專家認(rèn)為，原則上年度政府采購預(yù)算已經(jīng)安排的項(xiàng)目，除非情況極為特殊，一般情況下出現(xiàn)時(shí)間緊急的情形并不多見。政府采購監(jiān)管部門在審批以時(shí)間緊任務(wù)急為理由申請(qǐng)變更公開招標(biāo)的采購項(xiàng)目時(shí)，也會(huì)重點(diǎn)審查其時(shí)間安排的合理性。
“采購人項(xiàng)目管理能力確實(shí)有待提高，特別是項(xiàng)目執(zhí)行的計(jì)劃性、時(shí)間安排等方面需要其嚴(yán)格按照采購計(jì)劃執(zhí)行和組織采購。作為財(cái)政監(jiān)管部門要在依法進(jìn)行審批的同時(shí)與采購人進(jìn)行及時(shí)、有效的溝通?！眳切∶鞅硎?，“其實(shí)，有很多采購項(xiàng)目都有其特殊性和合理性，只是采購人對(duì)自己的項(xiàng)目不了解，申請(qǐng)理由說不清楚，在與監(jiān)管部門的溝通過程中才得以了解。采購人在申報(bào)過程中沒有表達(dá)出項(xiàng)目在需求上的復(fù)雜和特殊，只是一味以項(xiàng)目采購緊急為由進(jìn)行變更采購方式申報(bào)?！?
貴州省財(cái)政廳政府采購管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人還提到，一些采購人單位本身預(yù)算編制工作較粗，沒有細(xì)化到項(xiàng)目，臨到采購執(zhí)行階段還不清楚要采購什么。該負(fù)責(zé)人舉例道，當(dāng)?shù)匾凰鶎W(xué)校年初申報(bào)預(yù)算進(jìn)行食堂建設(shè)，由于前期工作做得不細(xì)致，采購單位對(duì)食堂所需采購什么設(shè)備以及具體技術(shù)參數(shù)都不了解，與代理機(jī)構(gòu)協(xié)商耽誤了大部分時(shí)間，導(dǎo)致面臨學(xué)生馬上開學(xué)而無法正常使用食堂的緊急情況。
同時(shí)，記者采訪了解，目前，競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源兩種采購方式是緊急需求時(shí)采購人申請(qǐng)最多的采購方式。相對(duì)于公開招標(biāo)，以上2種采購方式雖然采購時(shí)間得以大大縮短，但是競(jìng)爭(zhēng)性也相應(yīng)降低甚至沒有。專家認(rèn)為，不論采購人還是監(jiān)管部門都會(huì)因?yàn)樽兏少彿绞蕉袚?dān)一定的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，包括供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴風(fēng)險(xiǎn)以及審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在采購方式的選擇上也考驗(yàn)著采購人的項(xiàng)目管理能力。
來源：中國(guó)政府采購報(bào)
那么，采購方式審批，是否緊急誰說了算？采購人“急”得來嗎？
緊急需要與緊急采購有別
“在探討政府采購項(xiàng)目緊急性的判定問題之前，我們應(yīng)該首先明晰2個(gè)概念：《政府采購法》第30條和第31條規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來源方式采購的分別適用情形之一為‘采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的’和‘發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的’，以及第85條提到的‘對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購’。”上海市財(cái)政局政府采購監(jiān)督管理處副處長(zhǎng)王周歡表示。
“雖然前2條法律條款與第85條都含有采購項(xiàng)目‘緊急’的表述，但兩者的緊急程度和影響范圍卻有所不同。從法律角度講，因不可抗力事件實(shí)施的緊急采購，面臨人為不可預(yù)見、不可避免、不可克服的自然、社會(huì)現(xiàn)象客觀情況，其時(shí)間緊迫性更強(qiáng)、影響范圍更廣。按照一般政府采購流程是根本不能滿足其緊急需求的，這也是將緊急采購排除在《政府采購法》約束范圍外的重要原因?！蓖踔軞g分析說，“而第30條和第31條中分別提到的‘緊急需要’和‘不可預(yù)見的緊急情況’，主要針對(duì)采購人單位自身的工作性質(zhì)以及采購項(xiàng)目的特殊情況，采購人自己根據(jù)某個(gè)采購項(xiàng)目的緊急情況向監(jiān)管部門提出變更采購方式申請(qǐng)。比起緊急采購其急迫程度的一目了然，這種項(xiàng)目的緊急性就只能具體情況具體分析和把握了。”
合法合理即是評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)
那么“緊急需要”和“緊急情況”究竟指的是什么？相關(guān)法律法規(guī)沒有明確規(guī)定。因此，在政府采購實(shí)踐中，對(duì)采購項(xiàng)目的緊急性的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)很難把握。一些采購人常把單位領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)產(chǎn)生的“臨時(shí)緊急需求”理解為“緊急需要”，還有部分采購人因前期準(zhǔn)備時(shí)間較長(zhǎng)，造成了時(shí)間上的拖延，進(jìn)入采購程序后以“時(shí)間不能滿足需要”為由申請(qǐng)變更公開招標(biāo)為其他采購方式。此外，也不排除有個(gè)別采購人故意拖延時(shí)間以規(guī)避公開招標(biāo)之嫌?！安少弳挝灰詴r(shí)間緊急為由變更采購方式，財(cái)政部門之前也不能一一列出什么情況就是緊急情況，很難有標(biāo)準(zhǔn)去界定，只能根據(jù)個(gè)案具體分析?！蓖踔軞g說。
經(jīng)記者采訪了解，中央和地方的政府采購監(jiān)管部門在審批因時(shí)間緊急而變更采購方式的采購項(xiàng)目時(shí)，都會(huì)首先關(guān)注同一個(gè)事情：采購單位預(yù)算下達(dá)的時(shí)間?！耙话闱闆r，財(cái)政預(yù)算在年初就進(jìn)行了批復(fù)，而采購人如果年終才執(zhí)行該采購項(xiàng)目，中間這段時(shí)間的不作為，又該怎么理解？采購項(xiàng)目到底急不急？”深圳市政府采購中心主任葉劍明表示，“采取對(duì)預(yù)算下達(dá)時(shí)間與項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間點(diǎn)的確認(rèn)，我認(rèn)為是排除那些故意拖延采購前期準(zhǔn)備時(shí)間來規(guī)避公開招標(biāo)方式的采購人的較為有效的評(píng)判手段。”
江蘇省財(cái)政廳政府采購管理處在處理此類采購方式變更申請(qǐng)時(shí)，時(shí)間緊急與否不是光憑采購人說出來的，而是根據(jù)采購人提供的情況緊急、時(shí)間不夠用的確鑿證明材料來判斷的?！爸灰少徣松暾?qǐng)變更采購方式的理由充分，能夠提出合理又合法的事實(shí)依據(jù)，我們就會(huì)本著盡心服務(wù)的工作宗旨，認(rèn)真考量緊急程度，急事急辦、特事特辦。幫助采購人盡快開展采購活動(dòng)，保證采購任務(wù)順利完成。”該管理處處長(zhǎng)吳小明同時(shí)向記者舉例道，在實(shí)際工作中會(huì)遇到一種緊急情況，采購人申請(qǐng)采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，監(jiān)管部門也認(rèn)為是合理的，比如他們?cè)?jīng)遇到的某學(xué)校采購一批作業(yè)本，前期經(jīng)過2次公開招標(biāo)，但都因有效投標(biāo)人不足3家而廢標(biāo)。在前2次招標(biāo)已經(jīng)占用大量時(shí)間的情況下，再讓采購人進(jìn)行公開招標(biāo)，項(xiàng)目很有可能因同樣原因再次廢標(biāo)，進(jìn)而影響學(xué)生正常上課，“這是我們不愿看到的結(jié)果?！眳切∶髡f。
采購人項(xiàng)目管理能力有待提高
多數(shù)受訪專家認(rèn)為，原則上年度政府采購預(yù)算已經(jīng)安排的項(xiàng)目，除非情況極為特殊，一般情況下出現(xiàn)時(shí)間緊急的情形并不多見。政府采購監(jiān)管部門在審批以時(shí)間緊任務(wù)急為理由申請(qǐng)變更公開招標(biāo)的采購項(xiàng)目時(shí)，也會(huì)重點(diǎn)審查其時(shí)間安排的合理性。
“采購人項(xiàng)目管理能力確實(shí)有待提高，特別是項(xiàng)目執(zhí)行的計(jì)劃性、時(shí)間安排等方面需要其嚴(yán)格按照采購計(jì)劃執(zhí)行和組織采購。作為財(cái)政監(jiān)管部門要在依法進(jìn)行審批的同時(shí)與采購人進(jìn)行及時(shí)、有效的溝通?！眳切∶鞅硎?，“其實(shí)，有很多采購項(xiàng)目都有其特殊性和合理性，只是采購人對(duì)自己的項(xiàng)目不了解，申請(qǐng)理由說不清楚，在與監(jiān)管部門的溝通過程中才得以了解。采購人在申報(bào)過程中沒有表達(dá)出項(xiàng)目在需求上的復(fù)雜和特殊，只是一味以項(xiàng)目采購緊急為由進(jìn)行變更采購方式申報(bào)?！?
貴州省財(cái)政廳政府采購管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人還提到，一些采購人單位本身預(yù)算編制工作較粗，沒有細(xì)化到項(xiàng)目，臨到采購執(zhí)行階段還不清楚要采購什么。該負(fù)責(zé)人舉例道，當(dāng)?shù)匾凰鶎W(xué)校年初申報(bào)預(yù)算進(jìn)行食堂建設(shè)，由于前期工作做得不細(xì)致，采購單位對(duì)食堂所需采購什么設(shè)備以及具體技術(shù)參數(shù)都不了解，與代理機(jī)構(gòu)協(xié)商耽誤了大部分時(shí)間，導(dǎo)致面臨學(xué)生馬上開學(xué)而無法正常使用食堂的緊急情況。
同時(shí)，記者采訪了解，目前，競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源兩種采購方式是緊急需求時(shí)采購人申請(qǐng)最多的采購方式。相對(duì)于公開招標(biāo)，以上2種采購方式雖然采購時(shí)間得以大大縮短，但是競(jìng)爭(zhēng)性也相應(yīng)降低甚至沒有。專家認(rèn)為，不論采購人還是監(jiān)管部門都會(huì)因?yàn)樽兏少彿绞蕉袚?dān)一定的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，包括供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴風(fēng)險(xiǎn)以及審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在采購方式的選擇上也考驗(yàn)著采購人的項(xiàng)目管理能力。
來源：中國(guó)政府采購報(bào)
