廣東惠州以政府采購中心為主導(dǎo)建立公共資源交易中心的做法是深思熟慮之后的一種理性決策。依法行政是現(xiàn)代政府的核心要求。從法律角度看，政府采購是依托《政府采購法》進行的基本行政方式，土地、礦產(chǎn)、工程、產(chǎn)權(quán)等交易行為，則是《政府采購法》出臺以前政府一般行政職能的附屬職能。在《政府采購法》頒布以后，政府采購作為政府職能中的一項基本職能得以確立，以前的附屬職能應(yīng)當向基本職能靠攏。
撇開部門利益不談，以政府采購中心為基礎(chǔ)建立公共資源交易中心，也有其現(xiàn)實基礎(chǔ)。經(jīng)過十多年的快速發(fā)展，政府采購中心已經(jīng)為公共資源交易中心建設(shè)奠定了較好的軟硬件基礎(chǔ)，初步形成了一支職業(yè)化、專業(yè)化的人員隊伍，并且融采購操作、在線交易、實時監(jiān)管于一體的電子化政府采購平臺已現(xiàn)雛形。更為關(guān)鍵的是，十多年的改革和運行實踐表明，政府采購尤其是集中采購的公開、公平、公正和總體清廉度值得信賴。
上海市政府采購中心綜合管理部副部長 徐 舟
國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長 羌建新
北京憲臨律師事務(wù)所主任、律師 王 軍
背景：何為"惠州模式"
今年3月26日，國務(wù)院召開第五次廉政工作會議。溫家寶總理強調(diào)，要推進招標投標管理改革，整合各部門分散設(shè)立的招標投標市場，加快建立健全統(tǒng)一規(guī)范的招投標和公共資源交易市場。
近年來，各地陸續(xù)開始建立公共資源交易中心，將建設(shè)工程招投標、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買賣集中到一起。然而，將預(yù)算管理范疇不同、主管部門不同、操作方法不同的幾項事物統(tǒng)一到一起，什么樣的模式才能實現(xiàn)最佳效果，值得深入思考和研究。
據(jù)《南方日報》報道，為了加強公共資源管理，今年6月底，廣東省惠州市政府采購中心正式更名為公共資源交易中心，為市政府直屬公益一類事業(yè)單位，副處級建制，按正處級高配。惠州市公共資源交易中心成立后，將該市原土地與礦業(yè)交易中心、建設(shè)工程交易中心、產(chǎn)權(quán)交易所3家單位納入其中，依法開展政府采購、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)交易、建設(shè)工程招投標交易、產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)，并負責(zé)制定各項業(yè)務(wù)操作規(guī)程和行業(yè)交易規(guī)范。
"惠州模式"是理性決策
主持人：結(jié)合廣東惠州的做法，以政府采購中心為主導(dǎo)建立公共資源交易中心有哪些優(yōu)勢？
采購中心總體清廉度值得信賴
徐舟：將原本相互獨立、自成體系的幾項事物統(tǒng)一到一起，什么樣的模式才能實現(xiàn)最佳效果，值得深入思考和研究。
我個人認為，惠州的做法應(yīng)該是深思熟慮之后的一種理性決策。撇開部門利益不談，以政府采購中心為基礎(chǔ)建立公共資源交易中心，的確有其現(xiàn)實基礎(chǔ)。
公共資源交易的方式不是僅限于招標，還有拍賣、談判、議價等，政府采購多樣化的采購方式和嚴密的采購程序正好能夠滿足這一需要。
除了傳統(tǒng)的招標、競爭性談判、詢價等采購方式之外，政府采購新興的電子反拍，就能夠很好地應(yīng)用于國有產(chǎn)權(quán)交易、土地和礦業(yè)權(quán)交易甚至是工程發(fā)包等領(lǐng)域。
同時，經(jīng)過十多年的快速發(fā)展，政府采購中心已經(jīng)為公共資源交易中心建設(shè)奠定了較好的軟硬件基礎(chǔ)。政府采購工作涉及面廣、專業(yè)性強、行業(yè)跨度大，政府采購中心工作阻力大、責(zé)任大、地位不高，政府采購因透明度高、社會關(guān)注度高被喻為"玻璃缸里的金魚"。長期在這種環(huán)境下磨煉的政府采購中心，已經(jīng)初步形成了一支職業(yè)化、專業(yè)化的人員隊伍。
另外，近年來我國電子化政府采購發(fā)展迅速，融采購操作、在線交易、實時監(jiān)管于一體的電子化政府采購平臺已現(xiàn)雛形。更為關(guān)鍵的是，十多年的改革和運行實踐表明，政府采購尤其是集中采購的公開、公平、公正和總體清廉度值得信賴。
羌建新：我個人認為，以政府采購中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心的理由是比較充分的。
從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，以政府采購中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心有利于更好地節(jié)約交易成本，提高交易效率。經(jīng)過十多年的建設(shè)和努力，與其他操作平臺相比，各地各級政府采購中心在交易的基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)操作規(guī)程和行業(yè)交易規(guī)范、人才、能力建設(shè)等方面都走在了前列，因此，以政府采購中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心，可以較好地利用其現(xiàn)有基礎(chǔ)，節(jié)約建設(shè)成本。
另一方面，由于政府采購中心的交易軟、硬件設(shè)施建設(shè)比較成熟，在建設(shè)工程招投標、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買賣幾個交易平臺中，選擇以政府采購中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心，有利于"學(xué)習(xí)效應(yīng)"最大程度地發(fā)揮，并降低建設(shè)工程招投標、產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買賣等其他公共市場交易的成本，提高交易效率，進而可以從整體上最大程度地降低公共市場的交易成本，提高交易效率。
王軍：首先應(yīng)該認識到，政府采購、土地與礦業(yè)交易、建設(shè)工程交易、產(chǎn)權(quán)交易這些不同性質(zhì)的政府行為，在處置方式和內(nèi)在要求上具有一致性。在處置方式方面都以招投標為主，在內(nèi)在要求上都力求公開、公平競爭和防止腐敗。因此，四者之間具有統(tǒng)一整合的內(nèi)在基礎(chǔ)。
以集采為主導(dǎo)符合法律要求
徐舟：以公共建設(shè)工程交易來說，它本來就是政府采購的一部分。盡管我國因為《政府采購法》和《招標投標法》在某些層面的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了公共工程招標與政府采購市場的分割，但公共工程招標屬于政府采購的一部分應(yīng)該是業(yè)界的一種普遍共識。
另外，政府采購的許多科學(xué)制度和成熟經(jīng)驗可以為公共資源交易中心建設(shè)提供借鑒。政府采購"管采分離"和"采用分離"的制度保障、極高的透明度要求、統(tǒng)一的電子交易平臺、全方位的立體監(jiān)督體系、完善的供應(yīng)商救濟機制等，能夠為公共資源交易中心建設(shè)提供現(xiàn)成的藍本。
羌建新：從公共交易性質(zhì)的角度來看，無論是建設(shè)工程招投標、政府采購，還是產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買賣，這些公共市場的交易行為都涉及財政資金、公共資金的流入或流出，因此這些公共資源交易屬于公共財政的范疇，都應(yīng)該納入統(tǒng)一的公共財政管理框架之中。
但是在現(xiàn)行制度安排下，上述公共資源交易并沒有納入統(tǒng)一的公共財政管理框架，而是由不同的部門分散管理，由此割裂了公共資源交易與公共財政之間的內(nèi)在聯(lián)系。在現(xiàn)行法律框架下，由于政府采購中心與財政部門之間的天然聯(lián)系，以政府采購中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心，有利于理順公共資源交易與公共財政之間的關(guān)系，有利于將公共資源交易納入統(tǒng)一的公共財政嚴格化、規(guī)范化管理的軌道。
從長遠來看，以政府采購中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心，有利于最終打破部門的藩籬，最終將全部的公共資源交易納入公共財政管理框架，推動我國公共財政體制的改革與完善。
具體而言，以政府采購中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心，首先有利于打破建設(shè)工程招投標、政府采購的分割局面，推動建立統(tǒng)一、完整的政府采購管理、操作框架；其次有利于以此為突破口，將產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買賣等逐步納入財政部門的監(jiān)管之下，從而為公共資源交易收支納入統(tǒng)一的國庫支付制度、全口徑預(yù)算管理制度創(chuàng)造良好的條件，提高公共財政的科學(xué)性、完整性、規(guī)范性和權(quán)威性。
王軍：政府采購是依托《政府采購法》進行的基本行政方式，土地、礦產(chǎn)、工程、產(chǎn)權(quán)等交易行為，則是《政府采購法》出臺以前政府一般行政職能的附屬職能。在《政府采購法》頒布以后，政府采購作為政府職能中的一項基本職能得以確立，以前的附屬職能應(yīng)當向基本職能靠攏。集中采購機構(gòu)是《政府采購法》確立的法定執(zhí)行機構(gòu)，比其他由部門規(guī)章確立的機構(gòu)具有更高的法律地位。因此，惠州以政府采購中心為主統(tǒng)一整合土地、礦產(chǎn)、工程、產(chǎn)權(quán)交易的行為，應(yīng)該是比較適宜的。
采購中心應(yīng)做好充分準備
主持人：政府采購中心應(yīng)該如何主動作為，確保在本地公共資源交易中心組建潮流中其法定職能不被弱化？
苦練內(nèi)功是關(guān)鍵
徐舟：政府采購中心在公共資源交易改革中不能寄希望于"天上掉餡餅"，只能通過自身努力去創(chuàng)造機遇。
首先，政府采購中心要一如既往地規(guī)范運作，強化、固化自身公正廉潔、服務(wù)大局、團隊專業(yè)的既有優(yōu)勢，凸顯政府采購中心的規(guī)范平臺、廉政堡壘形象。
其次，政府采購中心要盡快做大做強，做大規(guī)模，做強隊伍，做出亮點。只有做到了以上兩點，贏得廣泛的口碑，政府采購中心才有可能進入決策層的視野，從而爭取在本地公共資源交易中心建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。
最后，政府采購中心要找準定位，謀求合作共贏。建設(shè)工程招投標、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買賣等，其預(yù)算管理范疇、行業(yè)主管部門、管理體制、操作模式都不相同，各有各的法規(guī)政策體系，要想真正統(tǒng)一，首先必須實現(xiàn)相關(guān)法規(guī)政策體系的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。
羌建新：政府采購中心應(yīng)苦練內(nèi)功，進一步健全自身交易基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)操作規(guī)程和行業(yè)交易規(guī)范、人才、能力建設(shè)，使自身真正能承擔(dān)起整合其他平臺、建立統(tǒng)一中心的責(zé)任。
盡管這些年來各地政府采購中心在操作平臺的建設(shè)方面取得了長足的進步，以此為基礎(chǔ)開展統(tǒng)一的公共市場交易中心建設(shè)可能更加便捷。但是必須看到，各種類型的公共市場交易行為除了一些共性特征之外，也具有各自不同的特點，因此，政府采購中心要想勝任整合其他交易平臺、建設(shè)統(tǒng)一公共資源交易中心的重任，首先必須加強自身的"軟"、"硬"件建設(shè)，從公共交易本質(zhì)特征的角度改進和完善交易基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)流程，同時以適應(yīng)未來公共市場交易為目標，前瞻性地加強對人才的業(yè)務(wù)能力建設(shè)，以便一旦當?shù)卣x予主導(dǎo)本地公共資源交易中心建設(shè)的任務(wù)，政府采購中心能順利完成這一使命。
王軍：政府采購中心應(yīng)當更深入地研究土地、礦產(chǎn)、工程、產(chǎn)權(quán)交易的行政行為與政府采購的關(guān)系，重點是這些事務(wù)之間的內(nèi)在一致性；其次，應(yīng)當深入研究《政府采購法》頒布后對整個政府職能所帶來的轉(zhuǎn)變；另外，應(yīng)當深入論證政府采購機制在承擔(dān)土地、礦產(chǎn)、工程、產(chǎn)權(quán)交易等方面的優(yōu)勢，拿出具有實證意義的研究結(jié)果。當然，通過廣泛的討論和傳播形成影響力是必不可少的。
與財政部門密切配合是根本
徐舟：不管最終以何種形式被納入統(tǒng)一平臺，政府采購中心都要清醒地進行自我定位。第一，在政府采購領(lǐng)域內(nèi)，政府采購中心只是操作執(zhí)行的主渠道，不是政府采購的全部，即使今后真的推廣"惠州模式"，以政府采購中心為基礎(chǔ)搭建公共資源交易中心，政府采購中心也與建設(shè)工程交易中心、土地交易中心等機構(gòu)一樣，都是統(tǒng)一平臺的一個組成部分，各自的業(yè)務(wù)范圍和運作依然具有相當程度的獨立性。
第二，政府采購是強化公共支出管理的一項制度，它是財政預(yù)算管理的延伸和配套，這一本質(zhì)永遠不會改變。政府采購中心必須深刻把握這一本質(zhì)屬性，無論其設(shè)在哪里、隸屬于誰，都必須堅持與財政預(yù)算管理配套這一最基本的功能定位，始終將政府采購的組織實施過程納入"財政預(yù)算-政府采購-國庫支付"這個公共支出管理整體鏈條中。
第三，在立足政府采購本職、堅定配套財政管理的前提下，政府采購中心要努力發(fā)揮示范、引領(lǐng)和輻射作用，爭取將政府采購一些好的管理體制、運作機制、電子平臺等讓統(tǒng)一平臺借鑒和共享，帶動公共資源交易中心整體健康發(fā)展。
羌建新：政府采購中心應(yīng)與財政部門密切配合，積極向當?shù)卣ㄑ垣I策，充分闡釋以政府采購中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心的必要性、合理性，特別是以政府采購中心為主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易中心對于建設(shè)公共財政的重要意義，爭取當?shù)卣睦斫夂椭С帧?
統(tǒng)一的公共交易中心能夠降低交易成本、提高交易效率，如果由政府采購中心來主導(dǎo)整合，將更有利于節(jié)約平臺建設(shè)成本和公共市場交易成本，還更有利于將公共市場交易納入公共財政管理框架。
然而，將原來分散實施的公共交易行為整合為由統(tǒng)一的公共市場交易操作平臺來實施，必然會涉及部門利益的調(diào)整，還有"誰"整合"誰"的問題，單靠政府采購中心和財政部門自身的力量很難完成統(tǒng)一的公共市場交易平臺建設(shè)目標。因此，為了減少整合的阻力和障礙，政府采購中心應(yīng)積極與財政部門配合，推動當?shù)卣跈?quán)由財政部門和政府采購中心來整合分散在各個政府部門的公共市場交易平臺，以政府采購中心為主導(dǎo)來進行公共資源交易中心建設(shè)。
"惠州模式"降成本提效率
主持人：相比各部門分散管理的模式，公共資源交易中心有哪些作用？
徐舟：政府采購、建設(shè)工程招投標、產(chǎn)權(quán)交易、土地和礦業(yè)權(quán)買賣等，本質(zhì)上都是通過公開、有序的競爭方式，對行政資源、自然資源和社會資源等公共資源進行市場化配置。
建立綜合性的公共資源交易市場，可以使各類公共資源交易活動實現(xiàn)配置市場化、監(jiān)管集約化、操作統(tǒng)一化、運作陽光化，有利于打破部門封鎖和行業(yè)壟斷，提高公共資源信息的共享性和交易過程的透明度，從源頭上預(yù)防和治理腐??；同時還能有效整合行政資源，改變因各部門分散建設(shè)所導(dǎo)致的重復(fù)投資、利用不充分等資源浪費現(xiàn)象，降低行政監(jiān)管和操作運行成本；另外，對公共資源配置進行集中管理，還有利于政府更加便捷有效地實現(xiàn)宏觀調(diào)控。
羌建新：從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，與各部門分散管理的交易模式相比，公共資源交易中心最重要的優(yōu)勢在于降低交易成本，提高交易效率。具體而言，由統(tǒng)一的公共資源交易中心或平臺來實施公共市場交易行為，能夠產(chǎn)生"范圍經(jīng)濟"。
也就是說，當原來分散的各種公共交易行為統(tǒng)一由一個交易平臺操作時，由于建設(shè)工程招投標、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買賣等各種公共市場交易具有的相似性和關(guān)聯(lián)性，因而可以共同使用某些相同的交易場地、設(shè)備、設(shè)施，甚至有利于統(tǒng)一平臺內(nèi)部合理的資源整合、專業(yè)化分工，使交易場地、設(shè)備、設(shè)施等得到充分利用。因此，從長期來看，與分散的交易操作平臺相比，統(tǒng)一的公共資源交易中心或平臺可以提高公共市場交易的效率，降低交易成本。
王軍：統(tǒng)一交易平臺的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在兩個方面，一是提高行政效率；二是便于統(tǒng)一規(guī)制和監(jiān)管。當然，其難點是各種不同法律關(guān)系的整合。
來源： 政府采購信息報
