案例回放
江蘇省靖江市公安局組織道路監(jiān)控管理圖像專用網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目采購，招標(biāo)對象是當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)通信運(yùn)營商，采購內(nèi)容包括主干網(wǎng)絡(luò)（組建3個(gè)或3個(gè)以上環(huán)網(wǎng)，帶寬每個(gè)環(huán)至少1萬兆；干線提供至不少于60個(gè)派出所、科所隊(duì)單位的千兆直接接入）和網(wǎng)絡(luò)傳輸線路租賃費(fèi)用（4年133路100兆光纖租用費(fèi)）。
眾所周知，各地的基礎(chǔ)通信運(yùn)營商只有中國移動(dòng)、中國電信、中國聯(lián)通3家，只要采購內(nèi)容涉及基礎(chǔ)通信，最終參與競爭的也只有3家。這種現(xiàn)狀對投標(biāo)人的數(shù)量是極大的限制，也增加了廢標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目的投標(biāo)人就只有中國移動(dòng)通信集團(tuán)江蘇有限公司靖江分公司、中國聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信有限公司泰州市分公司、中國電信股份有限公司靖江分公司。
本項(xiàng)目的中標(biāo)公告發(fā)布以后，投標(biāo)人之一的中國電信股份有限公司靖江分公司提出質(zhì)疑，稱根據(jù)工信部電管〔2009〕686號(hào)文件和工信部電管函〔2011〕500號(hào)文件要求，中國移動(dòng)各地公司不得經(jīng)營有線寬帶業(yè)務(wù)和國內(nèi)通信設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)（TD-SCDMA網(wǎng)絡(luò)元素出租出售除外），因此對該項(xiàng)目由中國移動(dòng)通信集團(tuán)江蘇有限公司靖江分公司為主體進(jìn)行投標(biāo)存在疑義。
被質(zhì)疑人稱，靖江移動(dòng)具有基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營資質(zhì)，靖江電信將網(wǎng)絡(luò)接入業(yè)務(wù)與之混淆，是對相關(guān)法律及政策的理解錯(cuò)誤。
在收到兩家公司的有關(guān)說明后，采購代理機(jī)構(gòu)一時(shí)也不知道如何確定通信行業(yè)的內(nèi)部規(guī)定，便按照"誰主張、誰舉證"的原則，在答復(fù)書中要求質(zhì)疑人去江蘇通信行業(yè)管理部門對此項(xiàng)目投標(biāo)人的資格進(jìn)行裁定。但本項(xiàng)目質(zhì)疑人靖江電信在規(guī)定的期限內(nèi)沒有取得江蘇通信管理局的最終裁定，因此最終的中標(biāo)人還是靖江移動(dòng)。
另外，本項(xiàng)目中萬兆環(huán)網(wǎng)以及與不超過60個(gè)科所隊(duì)千兆接入線路的整體費(fèi)用，靖江移動(dòng)的報(bào)價(jià)為0元。在現(xiàn)有的政府采購法律法規(guī)中，并未對"零報(bào)價(jià)"提出明確解釋和應(yīng)對辦法，但"零報(bào)價(jià)"的確違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》、《反不正當(dāng)競爭法》和《價(jià)格法》的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，"零報(bào)價(jià)"也有違《政府采購法》倡導(dǎo)的"公平競爭"原則，可能會(huì)擾亂采購秩序，給正常的政府采購工作帶來不良影響。
本項(xiàng)目中標(biāo)人靖江移動(dòng)在報(bào)價(jià)澄清中解釋說，通過"平安靖江"和"校園安防"等政府項(xiàng)目建設(shè)，靖江移動(dòng)已經(jīng)建成覆蓋整個(gè)靖江范圍的光纖管道傳輸網(wǎng)絡(luò)，管道已基本鋪設(shè)到位，本項(xiàng)目只需增加光纖和端到端設(shè)備即可，故投資成本比較少。靖江移動(dòng)作為當(dāng)?shù)刈畲笸ㄐ胚\(yùn)營商，一直以來以提升靖江地區(qū)整體信息化水平為工作目標(biāo)，與政府合作時(shí)均在價(jià)格方面表現(xiàn)出了極大的誠意，為降低采購成本作出了較大貢獻(xiàn)。
案例分析
針對本案例，有三個(gè)問題值得思考。
問題一：如何解決潛在投標(biāo)人過少的難題？
答案是既要治標(biāo)又要治本。在治標(biāo)方面，正因?yàn)橥稑?biāo)人數(shù)量有限，各運(yùn)營商內(nèi)部結(jié)構(gòu)又相當(dāng)復(fù)雜，總公司和分公司資質(zhì)、功能各不相同，分公司接受總公司授權(quán)的流程又相當(dāng)漫長，所以采購代理機(jī)構(gòu)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在制作標(biāo)書時(shí)應(yīng)該對各運(yùn)營商資質(zhì)狀況有所了解，在設(shè)定投標(biāo)人條件時(shí)充分考慮合理性和可操作性；同時(shí)，做好開標(biāo)前期的準(zhǔn)備工作，在答疑會(huì)上仔細(xì)對招標(biāo)文件進(jìn)行解讀，強(qiáng)調(diào)投標(biāo)時(shí)必須提供的資格證明文件及有可能忽視的采購需求，盡可能保證所有投標(biāo)人均有效投標(biāo)。
在治本方面，如果是包含設(shè)備采購與通信服務(wù)的綜合性項(xiàng)目，可以考慮允許運(yùn)營商授權(quán)的經(jīng)銷商也參與投標(biāo)。經(jīng)銷商在通信服務(wù)上的弱勢或許可以通過設(shè)備采購、項(xiàng)目集成的優(yōu)勢來淡化，但這么做的風(fēng)險(xiǎn)是某家運(yùn)營商一家獨(dú)大，找兩家經(jīng)銷商來"陪標(biāo)"，從而失去了政府采購的意義。因此，確定合理的資格要求是治本的重要舉措，也是本案例值得思考的第二個(gè)問題。
問題二：如何設(shè)定科學(xué)合理的供應(yīng)商資質(zhì)條件？
答案是與采購人進(jìn)行充分溝通，確保供應(yīng)商資格要求的合理性，盡量給三大運(yùn)營商參與競爭的機(jī)會(huì)。本案例中合格供應(yīng)商的特定資格條件是當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)通信運(yùn)營商，這個(gè)條件比較籠統(tǒng)，并沒有細(xì)化，因此出現(xiàn)了質(zhì)疑。通信行業(yè)內(nèi)部對于有線寬帶業(yè)務(wù)和國內(nèi)通信設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)有具體規(guī)定，但采購人和代理機(jī)構(gòu)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對這種行業(yè)規(guī)定都不了解，筆者建議凡對供應(yīng)商的資格提出特殊條件和要求的，必須要在事前報(bào)經(jīng)有關(guān)部門進(jìn)行審核備案。
《政府采購法》第二十二條明確規(guī)定：采購人可以根據(jù)采購項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件。于是，不少采購人都在具體的采購活動(dòng)中對供應(yīng)商提出了一些"特殊"的資格條件，但這些由采購人"單方面"提出的條件和要求是否公平合理，是否對當(dāng)?shù)亍⑼獾毓?yīng)商構(gòu)成歧視性待遇，這些情況必須要進(jìn)行事前"審查"，否則一旦讓各種性質(zhì)的"霸王"條款竄入政府采購市場，必定會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂政府采購市場秩序，損壞政府采購的形象。
筆者建議，凡是對供應(yīng)商提出的資格條件超出《政府采購法》第二十二條明確規(guī)定的具體資格條款范圍的，必須在招標(biāo)之前報(bào)送給同級政府采購監(jiān)督管理部門進(jìn)行審核檢查，必要時(shí)還應(yīng)該進(jìn)行"公示"，甚至舉行"聽證"，只有從源頭上進(jìn)行審核把關(guān)，才能確保采購人自主確定的供應(yīng)商"特殊"資格條件更加客觀公正，更加公平合理。
同時(shí)，有關(guān)權(quán)威部門要主動(dòng)作出明確的"判斷"，有理的要讓供應(yīng)商接受，無理的要讓采購人放棄，這樣才能有助于采購人合理確定其對供應(yīng)商提出的特殊資格條款。但所有這些對投標(biāo)人"設(shè)定"的合法合理的"特殊資格要求"，都有必要以一定的形式進(jìn)行廣泛公示和宣傳，讓采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商或投標(biāo)人等都能共同遵守和執(zhí)行，這樣既能避免供應(yīng)商無資格亂投標(biāo)而貽誤日常經(jīng)營活動(dòng)，又能提高采購效率。
問題三：遇上惡意低價(jià)投標(biāo)怎么辦？
對一些采購要求較高的項(xiàng)目，可以邀請相關(guān)專家對其進(jìn)行論證，也可以用綜合評分法評標(biāo)。價(jià)格分也不一定非要規(guī)定最低價(jià)最高分，可以引入招標(biāo)最低控制價(jià)。低于最低控制價(jià)按無效報(bào)價(jià)處理，高于最低控制價(jià)的才算有效標(biāo)，再結(jié)合施工組織設(shè)計(jì)、供應(yīng)商項(xiàng)目負(fù)責(zé)人陳述及答辯情況綜合評分。為了減少低價(jià)帶來的偷工減料、以次充好造成的質(zhì)量和安全風(fēng)險(xiǎn)，可要求供應(yīng)商簽訂合同時(shí)交納中標(biāo)項(xiàng)目金額5%～10%的履約保證金，直到工程按招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、合同等約定完成后才退還。這樣可以減少合同簽訂、施工過程中的扯皮、違約現(xiàn)象，并在很大程度上對采購人現(xiàn)場施工管理起到有利作用。
同時(shí)，質(zhì)量保證金制度可以將施工企業(yè)的質(zhì)量責(zé)任延續(xù)到竣工投入使用以后的一段時(shí)期，對工程施工質(zhì)量保證起到很大的積極作用。另外，細(xì)化違約條款和違約責(zé)任，比如屬于施工企業(yè)自身原因造成的不能按期施工、按期完工，當(dāng)延誤工期達(dá)到約定天數(shù)的，采購人有權(quán)終止合同，并追究供應(yīng)商的責(zé)任。
通過這些辦法的實(shí)施，在一定程度上可以杜絕惡意低價(jià)投標(biāo)，因?yàn)閷τ趷阂獾蛢r(jià)投標(biāo)者來說，只有兩種選擇：一是放棄施工項(xiàng)目，采購人沒收履約保證金；二是保質(zhì)保量完成施工項(xiàng)目，承受虧本的損失。
法規(guī)鏈接
《政府采購法》
第二十二條 采購人可以根據(jù)采購項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。
《招標(biāo)投標(biāo)法》
第四十一條 中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外。
《反不正當(dāng)競爭法》
第十一條 經(jīng)營者不得以排擠競爭對手為目的，以低于成本的價(jià)格銷售商品。
《價(jià)格法》
第十四條 經(jīng)營者不得為排擠對手或獨(dú)占市場，以低于成本的價(jià)格傾銷，擾亂正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序，損害國家利益或其他經(jīng)營者的合法權(quán)益。
來源： 政府采購信息報(bào)
