——訪中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東
今年2月底，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的2013年《法治藍(lán)皮書》（下稱《藍(lán)皮書》）指出，部分地方政府采購(gòu)商品價(jià)格，與其被期望達(dá)到的“物美價(jià)廉”相去甚遠(yuǎn)，價(jià)格虛高問(wèn)題十分突出。翻閱各大媒體的相關(guān)報(bào)道，“八成商品政府采購(gòu)價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)”、“過(guò)半數(shù)商品項(xiàng)目?jī)r(jià)格超過(guò)市場(chǎng)價(jià)1.5倍”等內(nèi)容更是成為一時(shí)熱點(diǎn)。
《政府采購(gòu)法》第十七條規(guī)定，“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合采購(gòu)價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格、采購(gòu)效率更高、采購(gòu)質(zhì)量?jī)?yōu)良和服務(wù)良好的要求?！倍端{(lán)皮書》指出的明顯違反《政府采購(gòu)法》的現(xiàn)象，已經(jīng)引發(fā)了各界的廣泛關(guān)注與擔(dān)憂?！?nbsp;
一塌糊涂”有失偏頗
“客觀地講，《藍(lán)皮書》的推出是個(gè)好事情，但是一定要拿準(zhǔn)，要考慮到其結(jié)論的社會(huì)效果。這里面某些結(jié)論打擊了一大片，很多非常好的項(xiàng)目也遭受了池魚之殃?！痹诒緢?bào)記者就《藍(lán)皮書》中的某些結(jié)論進(jìn)行專訪的過(guò)程中，我國(guó)最早研究政府采購(gòu)的知名學(xué)者之一、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東強(qiáng)調(diào)。
徐煥東坦承，我國(guó)的政府采購(gòu)確實(shí)存在一些問(wèn)題。采購(gòu)價(jià)格高的現(xiàn)象是存在的，而且也不是短期問(wèn)題。然而他強(qiáng)調(diào)，這種現(xiàn)象絕大多數(shù)情況下只是局限在某些地區(qū)所采用的“協(xié)議供貨”方式采購(gòu)、規(guī)模不是很大的經(jīng)常性采購(gòu)產(chǎn)品中。
“公眾在解讀《藍(lán)皮書》的過(guò)程中，可能存在兩個(gè)混淆：概念的混淆和面積的混淆。”對(duì)于概念的混淆，徐煥東解釋稱，就是把為解決采購(gòu)效率問(wèn)題采取的輔助性采購(gòu)方式（即協(xié)議供貨）出現(xiàn)的問(wèn)題，演化為整體政府采購(gòu)的問(wèn)題。事實(shí)上，有些地區(qū)并沒(méi)有采用協(xié)議供貨，所采買的商品也只占政府采購(gòu)總額中的一部分。這一部分，成交的筆數(shù)也許會(huì)顯得很多，但總額不大。而另一些大宗的、采用招標(biāo)形式進(jìn)行采購(gòu)的交易，才是政府采購(gòu)金額中占比最大的部分。
“超過(guò)半數(shù)的產(chǎn)品高于市場(chǎng)價(jià)1.5倍，這在大宗集中采購(gòu)中是很難出現(xiàn)的，采用招標(biāo)形式的大宗采購(gòu)，能夠有效地壓低采購(gòu)價(jià)格。”徐煥東指出，這些大單子省了錢，即便其他小單交易沒(méi)省錢或者花得多了一點(diǎn)，總體成本計(jì)算上權(quán)重也不會(huì)占得很高。然而，《藍(lán)皮書》中卻沒(méi)有反映出這一部分所起的作用，所以才會(huì)得出政府采購(gòu)整體價(jià)格都高于市場(chǎng)價(jià)格的結(jié)論。
而面積的混淆，則是把少數(shù)幾個(gè)問(wèn)題突出的地區(qū)，演化為全國(guó)范圍。徐煥東在對(duì)全國(guó)多個(gè)地區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上很多地區(qū)并沒(méi)有協(xié)議供貨制度，主要使用公開招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式，并且“做得很好”。
“近年來(lái)，我國(guó)在政府采購(gòu)方面做了很多有益的工作，比如山東、安徽等地對(duì)糧種的集中采購(gòu)，天津的網(wǎng)上競(jìng)價(jià)，以及山西、江蘇等都有很多成功的經(jīng)驗(yàn)?！端{(lán)皮書》用一個(gè)采購(gòu)方式的采購(gòu)金額和部分地區(qū)的情況，來(lái)代表整個(gè)政府采購(gòu)，給人感覺(jué)政府采購(gòu)總體‘一塌糊涂’，其實(shí)是有失偏頗的。”
“協(xié)議供貨”可以被取代
在對(duì)廣東省和黑龍江?。ā端{(lán)皮書》所抽樣的4省份中的兩個(gè)）的政府采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)的了解后，記者發(fā)現(xiàn)，其目錄中都有出現(xiàn)類似“預(yù)算金額XX萬(wàn)元以下的實(shí)行協(xié)議供貨”的標(biāo)準(zhǔn)。但是，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央預(yù)算單位2013~2014年政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)》中，則完全沒(méi)有出現(xiàn)這樣的字樣。
可以看出，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局已經(jīng)把“協(xié)議供貨”從政府采購(gòu)中去掉了。同時(shí)，財(cái)政部也在各地重點(diǎn)推動(dòng)集中批量采購(gòu)。
所謂協(xié)議供貨，是指通過(guò)公開招標(biāo)方式確定協(xié)議供貨的供應(yīng)商和協(xié)議產(chǎn)品。在協(xié)議有效期內(nèi)，采購(gòu)人直接或通過(guò)談判或詢價(jià)等方式與協(xié)議供應(yīng)商簽訂供貨合同的一種采購(gòu)形式。協(xié)議供貨的出現(xiàn)，是為了能夠更有效率地滿足對(duì)零星商品的采購(gòu)需求。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，協(xié)議供貨確實(shí)容易對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程產(chǎn)生影響。首先，由于并沒(méi)有對(duì)供貨商承諾采購(gòu)數(shù)額，使得供應(yīng)商會(huì)通過(guò)如提高配套、延長(zhǎng)服務(wù)等方式，想方設(shè)法提高價(jià)格。同時(shí)，由于協(xié)議供貨制度中的供應(yīng)商數(shù)量有限且固定，就很容易造成供應(yīng)商之間的串通提價(jià)行為。最后，進(jìn)行一般性物品采購(gòu)時(shí)，因?yàn)椴皇撬饺烁顿M(fèi)，所以更在乎產(chǎn)品品牌和質(zhì)量，而忽視價(jià)格。如果缺乏監(jiān)督，容易增加采購(gòu)人，特別是采購(gòu)的具體經(jīng)辦人腐敗行為出現(xiàn)的幾率。
徐煥東認(rèn)為，協(xié)議供貨如果發(fā)展到只是單純滿足了效率，而缺失了監(jiān)督，并且還導(dǎo)致政府采購(gòu)價(jià)高于市場(chǎng)價(jià)的話，那就是不應(yīng)該存在的。原因很簡(jiǎn)單——“政府采購(gòu)價(jià)高于市場(chǎng)價(jià)的合理性不存在”。
不同于《藍(lán)皮書》調(diào)研組“盡管協(xié)議供貨存在諸多問(wèn)題，但現(xiàn)在只有對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行完善，因?yàn)樯形从幸环N更好的方式來(lái)淘汰它”的觀點(diǎn)，徐煥東認(rèn)為，這種方式完全可以被取代。我國(guó)現(xiàn)在就有很多地區(qū)并沒(méi)有協(xié)議供貨，今后取而代之的，將是由監(jiān)督管理部門對(duì)采購(gòu)人的采購(gòu)需求，進(jìn)行合并聯(lián)項(xiàng)、定期定量進(jìn)行集中批量采購(gòu)的新型方式。
樹立“大采購(gòu)”理念
是不是只要價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)，就能說(shuō)明政府采購(gòu)已經(jīng)充分完成了使命呢？徐煥東認(rèn)為，并不是這樣。他舉例說(shuō)，當(dāng)一個(gè)部門用4.5萬(wàn)元購(gòu)置了一臺(tái)5萬(wàn)元的筆記本電腦，但一臺(tái)5000元的電腦就可以滿足實(shí)際需求的時(shí)候，這次采購(gòu)，就并不是節(jié)省了10%，而應(yīng)該是浪費(fèi)了近90%。
“這也就是所謂的豪華采購(gòu)、奢侈采購(gòu)?！彼f(shuō)。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前的政府采購(gòu)制度主要是在程序、方式上對(duì)采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，但管不了能買什么、該買什么。徐煥東對(duì)此表示，在大的、完整的政府采購(gòu)概念中，把能買什么、該買什么、為何買、為誰(shuí)買這樣的環(huán)節(jié)管好，恰恰應(yīng)該放在重點(diǎn)的位置，而不只是重視最后一個(gè)簡(jiǎn)單的采買環(huán)節(jié)。這其實(shí)在《政府采購(gòu)法》中也有依據(jù)。政府采購(gòu)法中規(guī)定，在編制部門預(yù)算時(shí)要編制采購(gòu)預(yù)算。而編制采購(gòu)預(yù)算，要有充分的需求管理，并進(jìn)行需求論證。也就是說(shuō)，政府采購(gòu)預(yù)算管理也應(yīng)該是政府采購(gòu)管理的一部分內(nèi)容，并且在預(yù)算管理環(huán)節(jié)就應(yīng)該控制需求，不能想買什么就買什么，“不然就會(huì)出現(xiàn)買幾萬(wàn)的筆記本，上百萬(wàn)的公務(wù)車這樣的情況?！?
“而我國(guó)各個(gè)部門的預(yù)算，大部分都只是資金預(yù)算?！毙鞜|說(shuō)。
為此，徐煥東在10年前開始便主張樹立符合我國(guó)國(guó)情的“大采購(gòu)”理念，主要包括3個(gè)方面的內(nèi)容。
一是政府采購(gòu)的對(duì)象范圍應(yīng)該是全面的、完整的，包括政府財(cái)政資金采購(gòu)的貨物、工程和服務(wù)，適用一個(gè)完整、統(tǒng)一的《政府采購(gòu)法》。二是政府采購(gòu)的內(nèi)容和過(guò)程應(yīng)該是全面的、完整的，包括從政府采購(gòu)需求提出、需求評(píng)估和論證、采購(gòu)預(yù)算編制與審批、采購(gòu)實(shí)施、合同授予與糾紛處理等，而不僅僅是一個(gè)采購(gòu)環(huán)節(jié)，也不僅是一個(gè)招標(biāo)過(guò)程、談判過(guò)程。三是實(shí)行高規(guī)格、大幅度、全方位、高透明、強(qiáng)有力的政府采購(gòu)監(jiān)督管理。“現(xiàn)在爭(zhēng)議最大的豪華采購(gòu)問(wèn)題，在《政府采購(gòu)法》中并沒(méi)有得到嚴(yán)格的體現(xiàn)，而這卻是最應(yīng)該管理的。這個(gè)東西你該不該買，功能是否必要，是否存在多余功能和過(guò)剩功能，如果不從政府采購(gòu)的層面去管理，讓誰(shuí)去管呢？”徐煥東問(wèn)道。
來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)
