為了保障采購(gòu)人的合法定標(biāo)權(quán)，強(qiáng)化和明確采購(gòu)人的責(zé)任，應(yīng)賦予采購(gòu)人救濟(jì)權(quán)，該權(quán)限既不是質(zhì)疑也不是控告和檢舉，而是申請(qǐng)復(fù)核和復(fù)審的權(quán)利。這種救濟(jì)權(quán)的使用必須在采購(gòu)人確認(rèn)評(píng)審結(jié)果之前。在以第三方專家為核心的評(píng)審制度下，立法保障采購(gòu)人的救濟(jì)權(quán)尤為重要，其目的也是為明確采購(gòu)人責(zé)任主體意識(shí)、強(qiáng)化采購(gòu)人責(zé)任約束。
《政府采購(gòu)信息報(bào)》近期的一篇文章《法律未賦予采購(gòu)人質(zhì)疑權(quán)》提到，"采購(gòu)人并非質(zhì)疑主體，沒必要提出質(zhì)疑，其質(zhì)疑理由大多難成立"。文章還認(rèn)為："《政府采購(gòu)法》設(shè)置的質(zhì)疑程序與控告、檢舉不能等同而論。質(zhì)疑是供應(yīng)商的保護(hù)救濟(jì)措施，旨在保護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益，也是消除政府買方優(yōu)勢(shì)因素的手段。"
筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)提出了采購(gòu)人是否應(yīng)該享有救濟(jì)權(quán)的問題?！墩少?gòu)法》只規(guī)定供應(yīng)商質(zhì)疑程序，但并不意味著采購(gòu)人不可以有救濟(jì)渠道。
采購(gòu)人變相救濟(jì)影響采購(gòu)成效
采購(gòu)人究竟能否享有救濟(jì)渠道？該問題顯得有些自相矛盾，因?yàn)椴少?gòu)人自身就是受理質(zhì)疑的主體?！斗晌促x予采購(gòu)人質(zhì)疑權(quán)》一文中提到："在實(shí)際工作中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)有些采購(gòu)人在評(píng)審工作完成后，以各種理由向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出’質(zhì)疑’，找借口拒絕簽訂政府采購(gòu)合同。"在筆者看來，上述問題司空見慣，原因在于我國(guó)政府采購(gòu)制度框架中，采購(gòu)人沒有得到合法的救濟(jì)渠道，這恰恰是立法的一個(gè)重大缺陷。沒有這個(gè)救濟(jì)渠道，采購(gòu)人便只能走不合規(guī)的渠道來表達(dá)自身的意見。
據(jù)某省采購(gòu)中心2005～2011年7年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，提出質(zhì)疑的108家供應(yīng)商中，受采購(gòu)人挑唆而質(zhì)疑的有16家，占14.81%；只有5家采購(gòu)人向采購(gòu)中心提出過疑問函。這反映了采購(gòu)人需要一個(gè)救濟(jì)渠道的現(xiàn)實(shí)，且采取"非法"途徑進(jìn)行救濟(jì)的遠(yuǎn)高于采取合理途徑的。
非但如此，在政府采購(gòu)實(shí)踐中，采購(gòu)人不滿意評(píng)審結(jié)果的現(xiàn)象遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上述比例。此種情況下，因沒有合法和明確的救濟(jì)途徑，無(wú)法提出"質(zhì)疑"，采購(gòu)人通常采取的辦法就是不確認(rèn)評(píng)審結(jié)果，導(dǎo)致政府采購(gòu)活動(dòng)難以順利進(jìn)行?？梢韵胂?，如果救濟(jì)渠道繼續(xù)缺乏，采購(gòu)人無(wú)合法理由卻不確認(rèn)采購(gòu)結(jié)果等違規(guī)行為就難以得到遏制，政府采購(gòu)的整體成效必然因此受到影響。
政采當(dāng)事人是真正的權(quán)利義務(wù)主體
要尋找問題的根源，必須從《政府采購(gòu)法》對(duì)采購(gòu)人的定義說起?！墩少?gòu)法》第二章關(guān)于政府采購(gòu)當(dāng)事人有如下規(guī)定：政府采購(gòu)當(dāng)事人是指在政府采購(gòu)活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購(gòu)人、供應(yīng)商和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等。
"當(dāng)事人"的概念主要應(yīng)用于民事訴訟領(lǐng)域，根據(jù)《民法通則》和《民事訴訟法》，當(dāng)事人是指民事訴訟中以自己的名義要求人民法院保護(hù)民事權(quán)利或者法律關(guān)系受人民法院裁判約束的起訴方和被訴方。當(dāng)事人有狹義當(dāng)事人和廣義當(dāng)事人之分，狹義當(dāng)事人僅包括原告和被告。從訴訟中直接對(duì)抗的當(dāng)事人結(jié)構(gòu)來講，當(dāng)事人也只包括原告和被告。
與《政府采購(gòu)法》的"當(dāng)事人"規(guī)定不同，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購(gòu)條例》第二章采用了"政府采購(gòu)參加人"的概念，其第十一條規(guī)定"政府采購(gòu)參加人是指在政府采購(gòu)活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購(gòu)人、政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、社會(huì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和評(píng)審專家等"。上述法律法規(guī)中，當(dāng)事人和參加人兩個(gè)概念的名稱不同、主體不同，但定義完全一樣。
采購(gòu)人和供應(yīng)商同為主要政采當(dāng)事人
按照我國(guó)《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)的定義，政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。
鑒于此，政府采購(gòu)涉及的主體最關(guān)鍵的只有兩個(gè)：采購(gòu)人和供應(yīng)商，政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行最大抽象化后就是采購(gòu)人向供應(yīng)商的采購(gòu)活動(dòng)。只有采購(gòu)人和供應(yīng)商才是真正在政府采購(gòu)活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的主體，而其他的主體只能是委托代理關(guān)系。評(píng)審專家是受采購(gòu)人的委托進(jìn)行采購(gòu)評(píng)審的主體，代理機(jī)構(gòu)是受采購(gòu)人委托組織采購(gòu)活動(dòng)的。
筆者對(duì)政府采購(gòu)主體的分類是：采購(gòu)人、供應(yīng)商在政府采購(gòu)活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，是當(dāng)然的政府采購(gòu)當(dāng)事人；采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家等其他主體只能是政府采購(gòu)參加人，在政府采購(gòu)當(dāng)事人的委托范圍內(nèi)代理相關(guān)事項(xiàng)。
采購(gòu)人定標(biāo)前的救濟(jì)渠道不可或缺
采購(gòu)人是政府采購(gòu)活動(dòng)的最重要當(dāng)事人之一，同時(shí)也是政府采購(gòu)合同的甲方，不可否認(rèn)，在采購(gòu)需求確定環(huán)節(jié)，采購(gòu)人可以提出合理要求。在評(píng)審和談判環(huán)節(jié)，采購(gòu)人可派代表參加評(píng)審和談判。
筆者認(rèn)為，上述程序上，采購(gòu)人雖作為政府采購(gòu)當(dāng)事人直接參與，但其基本權(quán)限并不完整。而我國(guó)政府采購(gòu)涉及多方主體，由采購(gòu)人、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家、供應(yīng)商等共同組成了權(quán)利制約和權(quán)力平衡的體系，各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系非常復(fù)雜且不清晰，時(shí)而相互交叉，時(shí)而出現(xiàn)空白。
例如，招標(biāo)文件由誰(shuí)制定？哪個(gè)主體可參與評(píng)審？社會(huì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)由誰(shuí)選擇?按說這些都是采購(gòu)人的權(quán)限，在我國(guó)政府采購(gòu)初級(jí)階段的源頭反腐和權(quán)力制約需要下被弱化。我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)體系下的采購(gòu)人權(quán)利，相比國(guó)際通行的政府采購(gòu)規(guī)則下的采購(gòu)人權(quán)力要小很多：采購(gòu)人擁有定標(biāo)權(quán)，但沒有評(píng)標(biāo)權(quán)，定標(biāo)時(shí)只能從第三方為主的評(píng)審委員會(huì)決定的候選結(jié)果中按順序選擇。我國(guó)的采購(gòu)人無(wú)法完全承擔(dān)采購(gòu)評(píng)審責(zé)任，也無(wú)法完全承擔(dān)采購(gòu)組織責(zé)任，因?yàn)檫@些都不是由采購(gòu)人所能決定的。在這樣的背景下，筆者覺得，采購(gòu)人定標(biāo)之前的合法的救濟(jì)渠道是不可或缺的。否定這一權(quán)利，對(duì)政府采購(gòu)程序的順利運(yùn)行和取得高效成果是極其不利的。
賦予采購(gòu)人救濟(jì)權(quán) 明晰不確認(rèn)采購(gòu)結(jié)果責(zé)任
《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》均明確規(guī)定由采購(gòu)人確定中標(biāo)供應(yīng)商?！墩少?gòu)法》第三十八、第三十九條、第四十條規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)和單一來源談判由"采購(gòu)人確定供應(yīng)商"。《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第五十九條規(guī)定公開招標(biāo)方式"采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在收到評(píng)標(biāo)報(bào)告后五個(gè)工作日內(nèi)，按照評(píng)標(biāo)報(bào)告中推薦的中標(biāo)候選供應(yīng)商順序確定中標(biāo)供應(yīng)商；也可以事先授權(quán)評(píng)標(biāo)委員會(huì)直接確定中標(biāo)供應(yīng)商"。第六十條規(guī)定"中標(biāo)供應(yīng)商因不可抗力或者自身原因不能履行政府采購(gòu)合同的，采購(gòu)人可以與排位在中標(biāo)供應(yīng)商之后第一位的中標(biāo)候選供應(yīng)商簽訂政府采購(gòu)合同"。
《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》還規(guī)定，中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后，采購(gòu)人改變中標(biāo)、成交結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。但對(duì)于采購(gòu)人拒簽評(píng)審結(jié)果的情況，《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》并沒有明確說明。
為了保障采購(gòu)人的合法定標(biāo)權(quán)，強(qiáng)化和明確采購(gòu)人的責(zé)任，筆者建議，應(yīng)改進(jìn)法律相關(guān)規(guī)定：一方面，法律法規(guī)應(yīng)明確賦予采購(gòu)人的合法救濟(jì)權(quán)；另一方面，法律法規(guī)應(yīng)對(duì)采購(gòu)人的違法行為作出禁令，采購(gòu)人無(wú)正當(dāng)理由拒簽政府采購(gòu)評(píng)審結(jié)果超過一定時(shí)限應(yīng)視為同意評(píng)審結(jié)果，并承擔(dān)法律責(zé)任。
采購(gòu)人救濟(jì)權(quán)既不是質(zhì)疑也不是控告和檢舉，而是申請(qǐng)復(fù)核和復(fù)審的權(quán)利。這種救濟(jì)權(quán)的使用必須是在采購(gòu)人確認(rèn)評(píng)審結(jié)果之前。一旦采購(gòu)人確認(rèn)了評(píng)審結(jié)果，就失去了該救濟(jì)權(quán)。在以第三方專家為核心的評(píng)審制度下，立法保障采購(gòu)人的救濟(jì)權(quán)尤為重要，只有這樣，才能明確采購(gòu)人責(zé)任主體，強(qiáng)化采購(gòu)人責(zé)任約束。
來源：政府采購(gòu)信息報(bào)
