近年來(lái)，全國(guó)各地都在探索公共資源集中交易和統(tǒng)一監(jiān)管的新模式，其中典型的經(jīng)驗(yàn)和做法有“惠州模式”、“盤(pán)錦模式”等。在這場(chǎng)改革中，對(duì)政府采購(gòu)是否應(yīng)該納入公共資源交易市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一操作和監(jiān)管，以及成功進(jìn)行“管采分離”的政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)如何發(fā)展的問(wèn)題，業(yè)內(nèi)眾說(shuō)紛紜。有人認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》規(guī)定財(cái)政部門(mén)是政府采購(gòu)活動(dòng)的法定監(jiān)管部門(mén)，把政府采購(gòu)納入公共資源交易市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管缺乏法律依據(jù)，會(huì)削弱財(cái)政部門(mén)的主體監(jiān)管地位；也有人認(rèn)為，政府采購(gòu)已經(jīng)形成了一整套操作和監(jiān)管體系，不需要增加公共資源交易場(chǎng)所的監(jiān)管力量。
公共資源交易體制改革是一項(xiàng)新生事物，在法律上沒(méi)有明確的定位，各地探索的思路和改革的措施不盡相同，在組建和運(yùn)行過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題也截然不同。通過(guò)對(duì)本地公共資源交易市場(chǎng)運(yùn)行情況的親身感受和深入探析，筆者認(rèn)為，建設(shè)公共資源交易統(tǒng)一集中管理體制應(yīng)該弄清幾個(gè)問(wèn)題，即建立公共資源交易平臺(tái)是否有法律依據(jù)、《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》是否協(xié)調(diào)、相關(guān)各方職能如何定位等，并做到因地制宜。
建交易平臺(tái)符合兩法精神
目前，業(yè)內(nèi)部分人士對(duì)建公共資源交易平臺(tái)的合法性問(wèn)題持懷疑態(tài)度?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》中雖然沒(méi)有公共資源交易平臺(tái)的相關(guān)規(guī)定，但從立法宗旨和目的、各條款的內(nèi)容看，規(guī)范操作、加強(qiáng)監(jiān)管是最為基本的要求。從這個(gè)角度出發(fā)，建立公共資源交易平臺(tái)符合“兩法”精神。
《〈招標(biāo)投標(biāo)法〉實(shí)施條例》第五條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)實(shí)際需要，建立統(tǒng)一規(guī)范的招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所，為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)提供服務(wù)。這為建立公共資源交易平臺(tái)提供了法律依據(jù)。
整合分散平臺(tái)不是行政搬家
2012年6月，中央工程建設(shè)治理領(lǐng)導(dǎo)小組在江西南昌召開(kāi)“全國(guó)公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)”。會(huì)議明確提出，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)的原則之一是“實(shí)行部門(mén)監(jiān)管”，模式除了建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)外，還可以通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建立統(tǒng)一規(guī)范的交易和監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)。
對(duì)于政府采購(gòu)，會(huì)議提出的要求是將其“納入進(jìn)場(chǎng)交易范圍”，而不是“納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)”。換句話說(shuō)，不能把會(huì)議精神理解為將政府采購(gòu)整建制合并到公共資源交易平臺(tái)。
目前，湖北省荊門(mén)市的公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)等大型政府采購(gòu)項(xiàng)目均實(shí)行“進(jìn)場(chǎng)交易”，統(tǒng)一在該市公共資源交易平臺(tái)操作，接受該市公共資源交易監(jiān)督管理局和政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)的雙重監(jiān)管。為了提高采購(gòu)效率，節(jié)約采購(gòu)成本，競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)等小額采購(gòu)活動(dòng)，目前并未實(shí)行“進(jìn)場(chǎng)交易”，相關(guān)采購(gòu)活動(dòng)由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管。
從目前已經(jīng)實(shí)行公共資源交易統(tǒng)一集中管理地區(qū)的運(yùn)行情況看，雖然這些地方經(jīng)過(guò)職能整合，將分散的交易場(chǎng)所統(tǒng)一為一個(gè)市場(chǎng)，將各行政主管部門(mén)的監(jiān)管職能納入統(tǒng)一平臺(tái)，初步解決了“管辦不分”、“多頭監(jiān)管”等問(wèn)題，但由于一些地方對(duì)法律、制度理解不全面，掌握不準(zhǔn)確，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)欠缺，加上新體制還處于磨合期，內(nèi)外協(xié)調(diào)、銜接不是很順暢，容易形成整合之后只是簡(jiǎn)單的“行政搬家”，相比以前沒(méi)有大的改進(jìn)和起色，這顯然有悖改革初衷。
梳理行政職能是關(guān)鍵
自2003年《政府采購(gòu)法》實(shí)施以來(lái)，很多人對(duì)“兩法”的執(zhí)行情況一直存在爭(zhēng)議?！墩少?gòu)法》第二條把工程采購(gòu)列入政府采購(gòu)范圍，但第四條又規(guī)定，政府采購(gòu)工程進(jìn)行招投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。因此有人認(rèn)為，法律賦予財(cái)政部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管職責(zé)不能涉足工程招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域，導(dǎo)致政府投資工程招投標(biāo)分別由不同的部門(mén)實(shí)施監(jiān)管，這實(shí)際上是將工程采購(gòu)排除出了政府采購(gòu)范圍，嚴(yán)重影響到政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮，使得政府采購(gòu)的宏觀調(diào)控作用大大降低。這是十年來(lái)我國(guó)政府采購(gòu)的現(xiàn)狀，從這個(gè)角度考慮的人主張“兩法”合并。
但從法律本身來(lái)看，《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》都是全國(guó)人大審議通過(guò)的同位法，雖然立法時(shí)間有先后，程序和實(shí)體有區(qū)別，所調(diào)整的對(duì)象和行為也不盡相同，但規(guī)范的基本上是同一采購(gòu)行為，總體上并不矛盾。政府采購(gòu)項(xiàng)目采用招標(biāo)方式的，操作流程實(shí)際上也在按《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。從這個(gè)角度看，“兩法”是互補(bǔ)關(guān)系，不能分割對(duì)待。
另外，“兩法”調(diào)整對(duì)象涉及的政府主管部門(mén)較多，容易導(dǎo)致職能交叉、行政效率低下等問(wèn)題，關(guān)鍵是如何合理地設(shè)置和分配這些行政職能，如何梳理分散于不同行政部門(mén)的職能，并把可以整合的部分統(tǒng)一起來(lái)，建立公共資源交易平臺(tái)必須綜合考慮這一點(diǎn)。
湖北荊門(mén)監(jiān)管職責(zé)相對(duì)明確
2002年5月，荊門(mén)市建立了統(tǒng)一的招投標(biāo)交易平臺(tái)。2011年11月，荊門(mén)市綜合招標(biāo)投標(biāo)中心加掛荊門(mén)市公共資源交易中心牌子。2013年4月，按照湖北省的統(tǒng)一要求，荊門(mén)市招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室、荊門(mén)市綜合招標(biāo)投標(biāo)中心分別更名為荊門(mén)市公共資源交易監(jiān)督管理局、荊門(mén)市公共資源交易中心，不再保留荊門(mén)市招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室和荊門(mén)市綜合招標(biāo)投標(biāo)中心牌子。
2013年 7月，荊門(mén)市人民政府第38次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)綜合監(jiān)管的通知》，在原《荊門(mén)市招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》的基礎(chǔ)上，從明確職責(zé)、交易范圍和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序、加強(qiáng)監(jiān)管四個(gè)方面進(jìn)一步提出了具體要求。該通知規(guī)定，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審、政府采購(gòu)管理和資金監(jiān)管；審計(jì)部門(mén)依法獨(dú)立開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督；監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)監(jiān)察對(duì)象實(shí)行監(jiān)督，對(duì)違法違紀(jì)行為予以調(diào)查處理，對(duì)招投標(biāo)各相關(guān)職能部門(mén)的依法履職情況進(jìn)行監(jiān)督；公共資源交易中心負(fù)責(zé)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易服務(wù)。
該通知還適度調(diào)整了有關(guān)招投標(biāo)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，要求市直部門(mén)和荊門(mén)城區(qū)范圍內(nèi)的東寶區(qū)、掇刀區(qū)、漳河新區(qū)、荊門(mén)高新區(qū)的各類工程建設(shè)項(xiàng)目估算價(jià)100萬(wàn)元以上，與工程相關(guān)的設(shè)備材料等貨物采購(gòu)和裝飾工程（含室內(nèi)裝飾）估算價(jià)50萬(wàn)元以上，勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)類項(xiàng)目估算價(jià)30萬(wàn)元以上的政府投資項(xiàng)目，必須統(tǒng)一在公共資源交易中心進(jìn)行招投標(biāo)。
目前，荊門(mén)市涉及公共資源交易監(jiān)督管理的主要部門(mén)有市公共資源交易監(jiān)督管理局、市住建委招投標(biāo)管理辦公室、市財(cái)政局政府采購(gòu)辦公室等。新建工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施類工程招標(biāo)，監(jiān)督工作由市住建委招投標(biāo)管理辦公室負(fù)責(zé)；政府采購(gòu)貨物、工程（裝飾、裝修、改建、擴(kuò)建類）和服務(wù)類項(xiàng)目招標(biāo)，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督由市財(cái)政局政府采購(gòu)辦公室負(fù)責(zé)；交通、水務(wù)、衛(wèi)生、國(guó)土等部門(mén)的招標(biāo)，監(jiān)督工作由各行政監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)。荊門(mén)市公共資源交易監(jiān)督管理局對(duì)所有公共資源交易活動(dòng)進(jìn)行行政監(jiān)察。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，荊門(mén)市全年進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目629個(gè)，交易規(guī)模92.65億元，合同金額82.67億元。從類別上看，工程類項(xiàng)目565個(gè)，交易規(guī)模88.48億元，占交易總額的95%，同比增長(zhǎng)22%；從采購(gòu)方式上看，公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目440個(gè)，涉及金額64.86億元，占招標(biāo)總額的70%。
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào) 作者：李生溢 劉冬云
