■ 張雷鋒
編者按 對(duì)于即將施行的《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部第74號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱《辦法》），業(yè)界專家和業(yè)界人士的關(guān)注度都非常高，本報(bào)上期刊發(fā)的對(duì)該辦法的評(píng)析專版吸引起了不少?gòu)臉I(yè)人員對(duì)該辦法的研讀。為了讓業(yè)界同行更好地學(xué)習(xí)和應(yīng)用《辦法》的規(guī)定，本期推出北京市政府采購(gòu)中心法律顧問(wèn)張雷鋒和廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳財(cái)政法規(guī)稅政處處長(zhǎng)黃民錦對(duì)《辦法》的新見(jiàn)解，與讀者分享。如果您還有不一樣的看法，也歡迎來(lái)稿參與討論，本話題投稿郵箱116859499@qq.com。
《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）》的頒布，規(guī)范了非招標(biāo)采購(gòu)程序，使得非招標(biāo)采購(gòu)方式簡(jiǎn)便快捷的特點(diǎn)得以充分發(fā)揮。《辦法》發(fā)布后，已有專家學(xué)者發(fā)表了對(duì)《辦法》的解讀心得，本人在此補(bǔ)充一些自己的看法，以期拾遺補(bǔ)缺。
評(píng)委分歧有法律解決途徑
《辦法》對(duì)談判小組評(píng)審過(guò)程中的分歧以立法的形式進(jìn)行處理。《辦法》第十七條規(guī)定，談判小組、詢價(jià)小組成員對(duì)評(píng)審報(bào)告有異議的，談判小組、詢價(jià)小組按照少數(shù)服從多數(shù)的原則推薦成交候選人，采購(gòu)程序繼續(xù)進(jìn)行。……談判小組、詢價(jià)小組成員拒絕在報(bào)告上簽字又不書(shū)面說(shuō)明其不同意見(jiàn)和理由的，視為同意評(píng)審報(bào)告。
在以往的采購(gòu)實(shí)務(wù)中，談判小組、詢價(jià)小組評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)審過(guò)程中有時(shí)會(huì)碰到對(duì)實(shí)質(zhì)性問(wèn)題看法嚴(yán)重分歧的情況，有時(shí)雙方的觀點(diǎn)還截然相反，而且雙方都堅(jiān)持自己的意見(jiàn)，導(dǎo)致評(píng)審?fù)鶡o(wú)法達(dá)成共識(shí)、得出結(jié)果。但這種情況如何處理，無(wú)論是《政府采購(gòu)法》還是《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱18號(hào)令），都沒(méi)有作出規(guī)定。
為了避免這種情況，本人在一些操作實(shí)務(wù)的法律培訓(xùn)中，或者在給采購(gòu)人或者集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的咨詢答復(fù)中，均建議在采購(gòu)文件評(píng)審方法中增添類似的規(guī)定：評(píng)委意見(jiàn)分歧時(shí)采用"少數(shù)服從多數(shù)的原則"處理，并將該內(nèi)容寫(xiě)入需要專家簽署的書(shū)面陳諾中，以期通過(guò)采購(gòu)文件和書(shū)面承諾約束評(píng)委。2012年，財(cái)政部以"財(cái)庫(kù)〔2012〕69號(hào)"文的形式發(fā)布一個(gè)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，將這一原則通過(guò)規(guī)范性文件的形式作出規(guī)定，使得招標(biāo)文件中沒(méi)有規(guī)定這一原則的項(xiàng)目也可以按照這一原則執(zhí)行，但是上述通知畢竟只是規(guī)范性文件，不屬于法律的范疇?！掇k法》的這一規(guī)定使得這一原則通過(guò)立法的形式被確定下來(lái)。
提供虛假材料沒(méi)收投標(biāo)保證金
《辦法》賦予采購(gòu)人追究供應(yīng)商提供虛假材料的權(quán)利。《辦法》第二十條規(guī)定，供應(yīng)商在響應(yīng)文件中提供虛假材料的，保證金不予退還。
在政府采購(gòu)實(shí)務(wù)中，供應(yīng)商在投標(biāo)文件中提供虛假材料屢見(jiàn)不鮮，其中偽造業(yè)績(jī)合同的較多，此外，還有偽造審計(jì)報(bào)告或者變?cè)炷硞€(gè)資質(zhì)文件的復(fù)印件等情況。對(duì)于此類造假行為，以往通常的處理一般是報(bào)告給財(cái)政部門，由財(cái)政部門根據(jù)《政府采購(gòu)法》予以罰款、列入黑名單等行政處罰。如果財(cái)政部門不予處罰，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)則對(duì)這些擾亂市場(chǎng)的造假者毫無(wú)辦法。
為了遏制投標(biāo)造假行為，筆者多次在給一些集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)解答咨詢時(shí)，建議其在招標(biāo)文件中規(guī)定"供應(yīng)商如果提供虛假材料的，投標(biāo)保證金不予退還"，以期通過(guò)合同約定的手段，賦予采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)追究供應(yīng)商造假責(zé)任的權(quán)利，以增加造假者的違法成本，遏制造假行為?！掇k法》第二十條的規(guī)定，使得今后造假者不但可能面臨財(cái)政部門的處罰，而且會(huì)直接損失投標(biāo)保證金。違法成本的增大無(wú)疑會(huì)凈化政府采購(gòu)市場(chǎng)。
未按談判文件評(píng)審可重采
談判小組未按采購(gòu)文件的規(guī)定評(píng)審的，采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)可以重新采購(gòu)?！掇k法》第二十一條規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)談判小組、詢價(jià)小組未按照采購(gòu)文件規(guī)定的評(píng)定成交的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審的，應(yīng)當(dāng)重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，并同時(shí)書(shū)面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門。
常有采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)向筆者咨詢：如果發(fā)現(xiàn)某評(píng)委對(duì)某供應(yīng)商給分畸高或畸低，很明顯有徇私情形，怎么辦？筆者給出的建議是，只可適當(dāng)提醒，畢竟評(píng)委有獨(dú)立評(píng)審的權(quán)利。如果評(píng)委執(zhí)意如此，而采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)又感覺(jué)問(wèn)題較大，可向財(cái)政部門反映，由財(cái)政部門處理。
但事實(shí)上，由于上報(bào)財(cái)政部門程序繁瑣，而且又不一定能得到處理，往往都是采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得不勉強(qiáng)接受評(píng)審結(jié)果，不了了之。如果一個(gè)單位碰到這樣的事情多了，筆者就建議：在評(píng)審專家的承諾書(shū)上增加一條--如果采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)認(rèn)為某專家給出的分?jǐn)?shù)畸高或畸低，可以要求該專家對(duì)其分?jǐn)?shù)做出合理解釋。但是這一辦法面臨一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)：專家有可能拒絕在增加該項(xiàng)內(nèi)容的承諾書(shū)上簽字。
《辦法》的上述規(guī)定，使得采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在專家徇私評(píng)審時(shí)，有權(quán)重新開(kāi)展招標(biāo)活動(dòng)，賦予其一個(gè)較好的救濟(jì)途徑。但是這樣的規(guī)定是否會(huì)導(dǎo)致另外一個(gè)立法者不愿意看到的結(jié)果：即采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以此為借口，廢掉本來(lái)公平但是沒(méi)有達(dá)到其傾向性意見(jiàn)的評(píng)審結(jié)果，重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)？這需要《辦法》實(shí)施一段時(shí)間，觀察其實(shí)施效果再做論斷。當(dāng)然，如果真有這種情況，財(cái)政部門通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管來(lái)予以杜絕。
明確采購(gòu)文件公示期
《辦法》第二十九條規(guī)定，從談判文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止不得少于3個(gè)工作日。提交首次響應(yīng)文件截止之日前，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或者談判小組可以對(duì)已發(fā)出的談判文件進(jìn)行必要的澄清或者修改，澄清或者修改的內(nèi)容作為談判文件的組成部分。澄清或者修改的內(nèi)容可能影響響應(yīng)文件編制的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或者談判小組應(yīng)當(dāng)在提交首次響應(yīng)文件截止之日3個(gè)工作日前，以書(shū)面形式通知所有接收談判文件的供應(yīng)商，不足3個(gè)工作日的，應(yīng)當(dāng)順延提交首次響應(yīng)文件截止之日?！掇k法》第四十五條對(duì)詢價(jià)小組作出了類似的規(guī)定。
明確評(píng)審報(bào)告送達(dá)期限
《辦法》第三十六條對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)作出了這樣的規(guī)定，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在評(píng)審結(jié)束后2個(gè)工作日內(nèi)將評(píng)審報(bào)告送采購(gòu)人確認(rèn)?！掇k法》第四十九條對(duì)詢價(jià)采購(gòu)的評(píng)審報(bào)告送達(dá)采購(gòu)人的期限也提出了要求。
明確保證金交納形式和數(shù)額
《辦法》第十四條規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以要求供應(yīng)商在提交響應(yīng)文件截止時(shí)間之前交納保證金。保證金應(yīng)當(dāng)采用支票、匯票、本票、網(wǎng)上銀行支付或者金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式交納。保證金數(shù)額應(yīng)當(dāng)不超過(guò)采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算的2%。這在交納形式和數(shù)額方面與18號(hào)令都存在差異。在形式上，《辦法》的規(guī)定適應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的需要，豐富了交納形式，方便了供應(yīng)商。
方便采購(gòu)各方 彰顯法治思維
■ 黃民錦
即將施行的《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源和詢價(jià)采購(gòu)三種采購(gòu)方式勾勒出規(guī)范的軌跡，令人期待。
明確工程采購(gòu)可采用非招標(biāo)方式
此次財(cái)政部以規(guī)章的形式對(duì)非招標(biāo)方式進(jìn)行較為系統(tǒng)的規(guī)制，是政府采購(gòu)法制建設(shè)的重大突破，《辦法》第二條對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源和詢價(jià)采購(gòu)作了定義，第三條明確了采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在何種情形和條件下，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等采購(gòu)方式，并明確適用于招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例規(guī)制以外的政府采購(gòu)工程可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判及單一來(lái)源采購(gòu)方式，彌補(bǔ)了上位法的定義缺陷，而且與招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例做了很好的融合和銜接，解決了監(jiān)管實(shí)踐中政府采購(gòu)能否監(jiān)管政府采購(gòu)工程，如何適用非招標(biāo)采購(gòu)方式對(duì)政府采購(gòu)工程監(jiān)管問(wèn)題，依法監(jiān)管將有法可依、有章可循。
統(tǒng)一操作程序和監(jiān)督尺度
《辦法》的頒布實(shí)施一定程度上回應(yīng)和回答了社會(huì)公眾對(duì)政府采購(gòu)操作程序和信息透明度的關(guān)注，即招標(biāo)方式與非招標(biāo)方式適用范圍和條件如何界定，具體操作程序有何異同，采購(gòu)要求、采購(gòu)文件如何編制，應(yīng)包括什么樣的內(nèi)容要求、采購(gòu)預(yù)算是否應(yīng)予公布，評(píng)審過(guò)程應(yīng)如何進(jìn)行，采購(gòu)人如何驗(yàn)收等?！掇k法》用了大量篇幅和條款進(jìn)行了明確的規(guī)制，有效彌補(bǔ)了非招標(biāo)方式存在的全國(guó)操作程序不一而固有的短板，消除了"霧里看花"的現(xiàn)象，維護(hù)了政府采購(gòu)全國(guó)政令統(tǒng)一，做到了程序統(tǒng)一、采購(gòu)文件編制基本內(nèi)容和格式要求統(tǒng)一、監(jiān)督尺度統(tǒng)一。
例如，《辦法》第二十一條規(guī)定，除資格性審查認(rèn)定錯(cuò)誤和價(jià)格計(jì)算錯(cuò)誤外，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評(píng)審，避免了采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以供應(yīng)商質(zhì)疑為由，隨意重新組織評(píng)審，改變?cè)u(píng)審結(jié)果的做法，用制度限制了采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或采購(gòu)人自由裁量權(quán)過(guò)大的問(wèn)題。
明確評(píng)審專家權(quán)責(zé)
《辦法》的發(fā)布，不僅規(guī)范了操作程序，同時(shí)也賦予評(píng)審專家的職責(zé)、權(quán)力和對(duì)違反規(guī)定應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，不僅在第六章法律責(zé)任作了調(diào)整或規(guī)制，而且在與評(píng)審組織相關(guān)的章節(jié)中對(duì)談判小組、詢價(jià)小組的審查要求和詢價(jià)要求；評(píng)審報(bào)告和協(xié)商情況記錄的撰寫(xiě)內(nèi)容及要求；對(duì)單一來(lái)源對(duì)唯一性具體論證意見(jiàn)；評(píng)審人員姓名、工作單位和職稱信息透明性要求；對(duì)保密要求與評(píng)審人員的相關(guān)的職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)、法律責(zé)任作了明文規(guī)定。
解決零星分散采購(gòu)進(jìn)退兩難問(wèn)題
政府采購(gòu)規(guī)范既包括大宗的采購(gòu)項(xiàng)目，即達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)方式限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)項(xiàng)目，也包括未達(dá)到招標(biāo)方式限額標(biāo)準(zhǔn)，但又納入了采購(gòu)目錄范圍內(nèi)和達(dá)到了限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)項(xiàng)目。前者屬于集中采購(gòu)范圍，通用性和規(guī)范性較強(qiáng)，標(biāo)準(zhǔn)化、程序化易為確定，后者既包括部分集中采購(gòu)項(xiàng)目，也包括大量的零星分散的采購(gòu)項(xiàng)目。
全國(guó)各地限額標(biāo)準(zhǔn)和目錄范圍差異性較大，就是同一省轄區(qū)內(nèi)納入非招標(biāo)方式范圍的采購(gòu)目錄和限額也會(huì)不一致，有的甚至差別較大，如服務(wù)類或貨物采購(gòu)，有的單項(xiàng)采購(gòu)項(xiàng)目金額起點(diǎn)以十萬(wàn)元為單位，有的以萬(wàn)元為單位，有的以千元為單位，起點(diǎn)不一致導(dǎo)致了采購(gòu)操作程序和采購(gòu)結(jié)果的差異性，起點(diǎn)低的地域，由于采購(gòu)預(yù)算金額少、競(jìng)爭(zhēng)不充分或供應(yīng)商少，容易出現(xiàn)招標(biāo)過(guò)程中有效競(jìng)爭(zhēng)不夠，常常出現(xiàn)投標(biāo)或?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)只有兩家的情況，而采購(gòu)人又因工作急需采購(gòu)，繼續(xù)組織采購(gòu)又可能陷入新的一輪采購(gòu)失敗的輪回，不納入政府采購(gòu)又有違法的可能，進(jìn)退失據(jù)，處于兩難、尷尬境地。
《辦法》第二十七條對(duì)此作了明確的規(guī)定，即經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按照本辦法第四條經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)后可以與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判，同時(shí)規(guī)定，符合本款情形的，本辦法第三十三條、第三十五條規(guī)定的供應(yīng)商最低數(shù)量可以為兩家，從而解決了采購(gòu)人對(duì)零星分散、應(yīng)急采購(gòu)要求，提高了采購(gòu)效率，減少采購(gòu)成本，提高了采購(gòu)人對(duì)政府采購(gòu)制度的認(rèn)同度和遵從度。
凸顯可操作性和依法采購(gòu)重要性
《辦法》對(duì)非招標(biāo)方式的程序、采購(gòu)文件編制內(nèi)容、審核、確認(rèn)、評(píng)審組織等作了較為詳細(xì)的規(guī)定，解決了現(xiàn)實(shí)采購(gòu)實(shí)踐工作中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行非招標(biāo)方式項(xiàng)目操作不完整、不嚴(yán)密或有違法律規(guī)定問(wèn)題。如《政府采購(gòu)法》第三十八條規(guī)定對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判適用情形、談判文件制定、程序、起始、終止作了明確規(guī)定，第一步是先成立談判小組，第二步是制定談判文件。但實(shí)際工作中很難做到，一般是先制定采購(gòu)文件，后通過(guò)公布采購(gòu)信息邀請(qǐng)談判供應(yīng)商，然后組成談判小組。
《辦法》對(duì)《政府采購(gòu)法》不符合現(xiàn)實(shí)情形的程序并未作直接援引，而是另辟蹊徑，通過(guò)談判文件的編制和明確談判小組的職責(zé)及談判要求，讓采購(gòu)程序更具操作性，對(duì)詢價(jià)、單一來(lái)源也按上述思路進(jìn)行規(guī)制，充分體現(xiàn)了立法者的智慧。再如《辦法》第七條明確了采購(gòu)人不得以評(píng)審專家身份參加本部門或本單位采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)審，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)人員不得參加本機(jī)構(gòu)代理的采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)審。
該條還對(duì)評(píng)審專家人數(shù)進(jìn)行了細(xì)分。同時(shí)還規(guī)定了技術(shù)復(fù)雜。專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目，評(píng)審專家中應(yīng)包含一名法律專家，此規(guī)定彰顯法治思維和理念，體現(xiàn)了依法采購(gòu)的重要性。
供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)心中有底
《辦法》對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判適用情形、采購(gòu)信息發(fā)布時(shí)限、評(píng)審規(guī)定等作了詳細(xì)規(guī)定，如對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)方式要建立公示制度和異議爭(zhēng)端解決機(jī)制、對(duì)價(jià)格決定過(guò)程、參與人員、協(xié)商記錄、因采購(gòu)情況變化終止單一來(lái)源方式作了明確而具體規(guī)定；對(duì)詢價(jià)需求、信息發(fā)布、詢價(jià)組織、評(píng)審作了明確規(guī)定。
《辦法》首次以規(guī)章的形式對(duì)采購(gòu)文件披露采購(gòu)預(yù)算信息等社會(huì)公眾及供應(yīng)商最為關(guān)注的預(yù)算透明度作出明確要求，即在第五條要求采購(gòu)人提供項(xiàng)目預(yù)算金額，預(yù)算批復(fù)文件或者資金來(lái)源證明，在第十一條規(guī)定談判文件、詢價(jià)通知書(shū)應(yīng)當(dāng)包括采購(gòu)預(yù)算，價(jià)格構(gòu)成或報(bào)價(jià)要求，避免了供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)預(yù)算不了解只能通過(guò)信息尋租或通過(guò)質(zhì)疑投訴等不正當(dāng)、不合法方式來(lái)了解采購(gòu)預(yù)算或因不了解采購(gòu)預(yù)算不敢參與競(jìng)爭(zhēng)或盲目報(bào)價(jià)導(dǎo)致采購(gòu)失敗的現(xiàn)象出現(xiàn)。
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào)
