■公共資源交易平臺(tái)建設(shè)路在何方·后續(xù)探討
2013年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，要求"整合工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等平臺(tái)，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)。"將公共資源交易平臺(tái)建設(shè)正式列入國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。此前，全國(guó)各地也都開(kāi)展了公共資源交易平臺(tái)建設(shè)的研究和探索，做法不盡一致，有的與現(xiàn)有法律法規(guī)發(fā)生了沖突，與依法行政的要求產(chǎn)生了矛盾，如何在依法行政的前提下開(kāi)展公共資源交易平臺(tái)建設(shè)，筆者在此談?wù)勛约旱目捶?，與業(yè)內(nèi)同仁商榷。
平臺(tái)建設(shè)應(yīng)回到依法行政軌道
公共資源交易平臺(tái)建設(shè)是在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的一種行政行為，同樣應(yīng)該堅(jiān)持依法治國(guó)的基本方略。而在公共資源交易平臺(tái)建設(shè)中，有的將財(cái)政、住建、水利、交通等有關(guān)部門的監(jiān)管職能移交公共資源交易管理辦公室；有的撤銷了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人資格，有的公共資源交易中心隸屬于公共資源交易監(jiān)督管理辦公室管理等。這些都與《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定及立法指導(dǎo)思想不符，實(shí)際上是一種違法行為，對(duì)此應(yīng)給予高度的重視，回歸依法行政的軌道。有的地方還將與《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》相違背的內(nèi)容寫入地方法規(guī)或規(guī)范性文件，這種做法違背了我國(guó)《立法法》的規(guī)定，會(huì)破壞國(guó)家法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。
公共資源交易機(jī)構(gòu)現(xiàn)行職能定位于法無(wú)據(jù)
目前我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)公共資源交易方面的專門法律，與其直接相關(guān)的只有《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》。按照依法行政的原則，公共資源交易平臺(tái)建設(shè)不能背離《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》。從政府采購(gòu)和工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)角度看，公共資源交易平臺(tái)只能是一個(gè)提供公共資源交易具體操作服務(wù)的平臺(tái)，既不能賦予其決策職能也不能賦予其執(zhí)行和監(jiān)督職能。
公共資源交易平臺(tái)不能替代集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)?！墩少?gòu)法》規(guī)定"集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人。""采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。"集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的事業(yè)法人地位和采購(gòu)執(zhí)行職能是法律授予的，不能被取而代之。
公共資源交易中心不能實(shí)施工程項(xiàng)目招標(biāo)。《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定"招標(biāo)人是依照本法規(guī)定提出招標(biāo)項(xiàng)目、進(jìn)行招標(biāo)的法人或者其他組織"。"招標(biāo)人有權(quán)自行選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，委托其辦理招標(biāo)事宜"。"任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)制其委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦理招標(biāo)事宜。"《招標(biāo)投標(biāo)法》還規(guī)定"招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立，從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會(huì)中介組織。""招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系。"《招標(biāo)投標(biāo)法》只規(guī)定了兩種可以實(shí)施工程項(xiàng)目招標(biāo)的主體，即招標(biāo)人和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。公共資源交易中心是政府設(shè)立的機(jī)構(gòu)，與政府或行政機(jī)關(guān)必然存在隸屬關(guān)系或者利益關(guān)系，不具有招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資格；同時(shí)，也不具備《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的招標(biāo)人的資格。所以，公共資源交易中心不應(yīng)自行組織工程項(xiàng)目招標(biāo)。
公共資源交易監(jiān)督管理辦公室不得履行政府采購(gòu)和工程招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)督職能?！墩少?gòu)法》規(guī)定"各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。"《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條規(guī)定"國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)招標(biāo)投標(biāo)工作，對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查。國(guó)務(wù)院工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、鐵道、水利、商務(wù)等部門，按照規(guī)定的職責(zé)分工對(duì)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。"從以上規(guī)定可以看出，法律并未賦予公共資源交易監(jiān)督管理辦公室對(duì)政府采購(gòu)和工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理的職責(zé)。雖然在本條中同時(shí)規(guī)定"縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)其所屬部門有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。"本規(guī)定不利于法制的統(tǒng)一，如果地方政府各行其是，必然會(huì)造成執(zhí)法主體的混亂。
綜上所述，賦予公共資源交易中心政府采購(gòu)與工程招標(biāo)投標(biāo)執(zhí)行主體資格和賦予公共資源交易監(jiān)督管理辦公室對(duì)政府采購(gòu)與工程招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督管理的職能都是與法律有關(guān)規(guī)定相悖的。
構(gòu)筑權(quán)力制約機(jī)制
目前，全國(guó)已建立縣級(jí)以上公共資源交易市場(chǎng)上千個(gè)，機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、交易范圍都沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范。在運(yùn)行體制上大都實(shí)行"一委一辦（局）一中心"的模式，有的地區(qū)實(shí)行"化學(xué)整合"，有的地區(qū)實(shí)行"物理整合"。
從形式上看，好象"一委一辦（局）一中心"形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分離的格局，實(shí)際上"一辦（局）"只是公共資源交易管理委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，如果賦予其監(jiān)督職能，便使決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)集于一身。有的還將公共資源交易中心劃歸公共資源交易管理委員會(huì)辦公室管理，又走回了"管采不分"、"管監(jiān)不分"的老路。
建立統(tǒng)一的公共資源交易市場(chǎng)，是工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作中的一項(xiàng)創(chuàng)新，但并沒(méi)有抓住解決問(wèn)題的根本，只是由過(guò)去分頭操作、分頭監(jiān)管變成了集中操作、集中監(jiān)管（有的仍是分頭監(jiān)管），只在形式上發(fā)生了變化。
我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域自上世紀(jì)90年代初就開(kāi)始推行有形建筑市場(chǎng)的做法，將建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)全部納入有形建筑市場(chǎng)操作，時(shí)至今日為什么還會(huì)出現(xiàn)如此之多的問(wèn)題呢？不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為集中程度越高越好、監(jiān)督層級(jí)越多越好，根本的問(wèn)題是構(gòu)筑起相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。
當(dāng)前我國(guó)公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)還沒(méi)有總結(jié)出成功的經(jīng)驗(yàn)，在這種情況下，不考慮已有的法律規(guī)范，在全國(guó)大面積地推行公共資源交易平臺(tái)建設(shè)，難免讓人產(chǎn)生以言代法、以權(quán)代法之嫌。
延伸閱讀
《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)的方案（征求意見(jiàn)稿）》內(nèi)容選登
目前，按省市縣三級(jí)初步統(tǒng)計(jì)，全國(guó)約有集中的公共資源交易有形市場(chǎng)1203 個(gè)，工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等各類單項(xiàng)交易有形市場(chǎng)2794 個(gè)，相應(yīng)的電子化交易平臺(tái)建設(shè)也加快推進(jìn)……由于缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)，各類交易市場(chǎng)和平臺(tái)建設(shè)模式多樣、性質(zhì)各異，建設(shè)和運(yùn)行中也暴露出一系列突出問(wèn)題，主要是：不同地區(qū)、甚至同一轄區(qū)內(nèi)各交易市場(chǎng)規(guī)則不統(tǒng)一，同一類資源的交易市場(chǎng)交易流程也不統(tǒng)一，有的甚至相互沖突；一些地方、行業(yè)違規(guī)設(shè)置審批或備案，阻礙或者排斥其他市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)交易，地方保護(hù)和行業(yè)分割仍然存在；一些交易市場(chǎng)定位不清晰，"管辦不分"、同體監(jiān)督，違規(guī)干預(yù)市場(chǎng)主體行為和亂收費(fèi)問(wèn)題突出，有的甚至直接從事招標(biāo)代理等中介業(yè)務(wù)；交易過(guò)程不夠公開(kāi)透明，行政監(jiān)管與市場(chǎng)操作邊界不清晰，監(jiān)管缺位、越位和錯(cuò)位問(wèn)題不同程度存在；濫用權(quán)力、以權(quán)謀私和權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)等……
除法律法規(guī)有明確規(guī)定外，各級(jí)公共資源交易平臺(tái)一律不得行使或代行行政審批、備案，不得從事招標(biāo)代理等中介服務(wù)；不得審核招標(biāo)文件；不得通過(guò)設(shè)置注冊(cè)登記、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、資質(zhì)驗(yàn)證、投標(biāo)（競(jìng)買）許可、強(qiáng)制擔(dān)保等限制性條件阻礙或者排斥其他地區(qū)市場(chǎng)主體進(jìn)入本地區(qū)公共資源交易市場(chǎng)。各?。▍^(qū)、市）人民政府要組織對(duì)本地區(qū)公共資源有形交易場(chǎng)所收費(fèi)進(jìn)行全面清理規(guī)范。凡是政府建設(shè)的公共資源交易服務(wù)場(chǎng)所原則上不得向交易方收取費(fèi)用。實(shí)行收費(fèi)的，必須報(bào)請(qǐng)省級(jí)價(jià)格主管部門按照成本統(tǒng)一核定交易服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并向社會(huì)公布。市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營(yíng)的公共資源交易服務(wù)場(chǎng)所，由政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)形式保障其運(yùn)行。
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào) 作者：許光明
