一、我國政府購買社會組織公共服務方式發(fā)展的歷史脈絡
我國政府購買社會組織公共服務的發(fā)展歷史幾乎與我國政府推進職能轉變的歷史和我國社會組織興起的歷史是等長的。在這段歷史中，政府購買服務的方式經歷了一系列的轉變，而每次轉變都在一定程度上反映了當時歷史條件下，我國對政府與社會組織關系的定位，對公共服務供給問題的思考。鑒于此，本文在追溯這段歷史時，主要以政府購買服務的典型方式作為階段劃分的依據。
?。ㄒ唬╇[性購買時代（20世紀80年代至20世紀90年代中期）
20世紀80年代初期，改革開放為社會組織的發(fā)展釋放了大量的空間，各種學會、研究會，以及協(xié)會在各級政府的支持、推動下，相繼成立[3]。社會組織承接部分政府公共服務職能也由此悄然興起。而這一承接過程以及與之伴隨的公共服務經費的轉移，也意味著政府購買服務的行為已經發(fā)生。但值得強調的是，在這一時期，購買的概念以及購買關系并沒有得到強調，購買服務并沒有明確的服務標的，購買雙方主體并不完全獨立，購買過程并不是以公開競標作為一般原則。這也是我國大部分學者并沒有將這一時期納入到我國政府購買服務歷史的主要原因之一。根據這一時期政府購買服務方式的特點，本文將這一時期稱之為政府購買服務的隱性購買時代。
所謂的隱性購買，是指由政府推動成立的社會組織，承接政府的部分服務與管理職能，政府給予其一定的經費、實物和政策資助的一種政府購買社會組織公共服務的方式。在這種購買方式之下，承接公共服務的社會組織與作為委托方的政府部門之間隱含著科層制中的上下級關系。此外，由于購買關系的建立并不是通過契約來實現(xiàn)的，因此，雙方之間在合作過程中并不存在明確的公共服務標的。社會組織承接的公共服務并不具有較強的計劃性和系統(tǒng)性，政府部門也往往可以利用自身的權力來影響社會組織實現(xiàn)自己的意圖。雖然這種隱性購買由于競爭程度低，社會組織不完全獨立等原因，導致由社會組織提供的公共服務與政府原來提供的公共服務差別不大，但是其極低的交易成本，也幫助政府能夠在由體制轉型所引發(fā)的公共服務需求激增而傳統(tǒng)公共服務供給體制逐步解體的現(xiàn)實困境下，迅速做出反應。
?。ǘ╋@性購買時代之非競爭性購買（1995年至2005年）
進入上世紀九十年代中期，對民生需求的現(xiàn)實關懷，以及隱性購買在改善公共服務質量和效率上的無能為力，使得政府購買服務方式改革的迫切性日漸提高。與此同時，民間社會組織的興起，也為這項改革奠定了重要基礎。1995年，上海市浦東新區(qū)政府委托基督教青年會負責羅山市民中心（羅山會館）的日常運營服務，標志著政府開始采用契約的形式向民間社會組織購買公共服務。2003年，這種政府購買服務方式的規(guī)模和力度得到了進一步升級。上海市政法委牽頭組建了新航、陽光、自強三個民辦非企業(yè)單位，分別接受市矯正辦、市團委和市禁毒委的委托，從事社區(qū)矯正人員、“失學、失業(yè)、失管”社區(qū)青少年和藥物濫用人員的相關社會服務工作。自此之后，在深圳、廣州、北京等經濟發(fā)達地區(qū)，這種政府購買服務方式得以普及[4]。
這一時期，我國政府購買服務的方式已經進入顯性購買時代，具有明顯的非競爭性購買的特征。顯性購買與隱性購買最大的區(qū)別在于公共服務的標的，以及雙方之間的購買關系是否通過契約化的形式得以確立。盡管仍有相當數量的政府購買服務，還難以嚴格地稱之為政府與社會組織的平等互惠合作，但是，至少政府與社會組織通過契約的方式形成了形式上的分離。在這一時期，政府在購買過程中，并沒有較為完整地引入競爭機制，購買方式主要是非競爭式購買，購買主體之間并非通過招投標，而是通過指定、委托、協(xié)商等方式完成購買行為。指定、委托的對象可以是官辦的社會組織，也可以是真正民間意義上的社會組織[5]。值得強調的是，隨著政府開始向民間組織購買公共服務，在特定的公共服務領域內，官辦社會組織與民間社會組織之間，已經開始存在隱含的競爭關系。
?。ㄈ╋@性購買時代之競爭性購買
非競爭性購買并沒有得到學界的普遍認可，有學者就指出，依賴關系下的非競爭性購買，侵害了政府購買的內涵與原則，不符合公共服務社會化和政府改革的真正要求；而獨立關系下的非競爭性購買則存在委托內容混淆、政府責任混淆的問題[6]，采用競爭性購買方式的呼聲也由此越來越高。2005年12月，國務院扶貧辦、亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會在北京啟動的“非政府組織與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃試點項目”，是我國首次試點通過公開招標、評標等規(guī)范程序選擇NGO作為項目合作伙伴的實例[7]。在這一時期，詢價、競爭性談判、招標等一系列促進競爭的購買方式相繼被使用。2009年，上海市民政局使用福利彩票公益金啟動了上海市社區(qū)公益服務項目招投標工作。隨后，北京、江蘇、浙江等省市也先后開始采用招投標的形式購買社會組織的公共服務項目。2012至2013年，中央財政連續(xù)兩年安排2億元財政資金支持社會組織參與社會服務，社會組織的公共服務項目通過項目申請、專家評審等環(huán)節(jié)獲得財政資金資助成為了現(xiàn)實，這也意味著我國的政府購買服務進入了競爭性購買時代。
所謂競爭性購買是指政府在購買社會組織公共服務的過程中，采用公開詢價、招投標等方式，引入市場競爭機制，政府根據公共利益需求，在多個社會組織提供的公共服務項目或方案進行比較和擇優(yōu)，并通過契約的方式與社會組織建立合作關系的一種政府購買服務方式。可見，競爭性購買最大的特點在于在公平公正的環(huán)境下，政府決策和選擇范圍的擴大。而根據決策和選擇范圍的大小，競爭性購買又可分為有限競爭性購買和充分競爭性購買。競爭性購買方式被視為政府提高公共服務質量，降低公共服務成本，提高公共服務效率的一種最為理想的購買方式。在競爭性購買之下，政府與社會組織之間的關系更為獨立與平等，合約精神得以更為完整地貫徹。當然，隨著選擇范圍的擴大，競爭性購買也意味著政府購買服務的交易成本的上升。這使得擴大競爭能否真正實現(xiàn)公共服務資源的最優(yōu)配置成為值得思考的話題。
綜上所述，在過去的三十多年間，政府購買服務方式發(fā)生的主要變化有：（1）從隱性購買向顯性購買的發(fā)展，即在購買過程中契約化程度得以提高，隨之，政府的購買行為及政府與社會組織之間的購買關系也日漸顯化。這也在一定程度上影響了我國政府與社會組織之間平等互利關系的形成。（2）從非競爭性購買向競爭性購買的發(fā)展，其本質是政府從原來指定特定社會組織完成某項公共服務，向在多家社會組織的多個公共服務方案中進行擇優(yōu)轉變。這些變化對于政府購買服務的規(guī)范化和社會組織的健康發(fā)展都具有重要意義。
二、影響我國政府購買社會組織公共服務方式的因素分析
盡管顯性購買相較于隱性購買，競爭性購買相較于非競爭性購買存在諸多進步意義，但是，我們也可以清楚地看到，隱性購買和非競爭性購買仍然是我國政府，特別是基層政府購買服務的重要方式之一。這說明目前我國各級政府在購買公共服務方式的選擇上還沒有形成一致性的意見，我國社會在存在推動購買方式演變的結構性潛力的同時，也存在著較強的結構性制約。
（一）刺激競爭與控制交易成本——從公共服務質量與效率改進的角度
政府購買服務的根本宗旨是削減公共服務成本，提高公共服務質量與效率。這項改革的核心內容是將公共服務的供給劃分為“供應”與“生產”兩個環(huán)節(jié)，形成公共服務的多中心供給體制[8]。V.奧斯特羅姆認為，供應與生產的分離從另一個視角，重新界定了公共服務中的經濟職能。在物品供應方面，可以根據績效標準維持公共控制，同時還允許在生產公共服務的組織機構之間發(fā)展越來越多的競爭[9]。對于供應主體和生產主體的職責，羅納德·J.奧爾森認為供應的職責是對以下事項作出集體選擇：（1）需要提供的產品和服務的類型。（2）需規(guī)制的私人活動的類型，規(guī)制程度和類型。（3）需要籌措的收入數量，籌措方法。（4）需要提供的產品的數量和質量標準。（5）產品和服務的生產方式，即如何將供應和生產連接在一起。供應面臨的問題可分為三大類：偏好的表達、財政平衡、問責制度。與供應不同，生產關注的是將資源投入轉化為價值產出的技術過程，即制造某種產品和提供某種服務。因此，它更多的是出于技術層面的考慮，而與生產的效率相關的因素是合作生產的模式、規(guī)模效益和在生產中的協(xié)調成本[10]。
根據多中心供給理論的基本理路，政府購買服務是通過公共服務供應與生產的分離，為主體間建立平等關系，使主體充分享有選擇權而建立條件，從而通過刺激競爭來克服公共服務供給中存在的市場失靈、政府失靈和志愿失靈問題，進而提高公共服務的質量和效率[11]。然而，供應與生產的分離，以及刺激競爭措施的加大，使得公共服務供給的交易成本開始上升。根據E.奧斯特羅姆的研究，交易成本主要包括供應與生產環(huán)節(jié)中的協(xié)調成本、信息成本和策略成本，以及轉換成本[12]。在我國，相較于政府壟斷式供給，政府購買服務使得交易成本顯性化。此外，為了更好地促進競爭，就需要制定更為嚴密和規(guī)范的購買程序，而購買程序越復雜，公共服務供給的交易成本就越高。還需要指出的是，在我國社會組織力量整體還很弱小的情況下，政府尋找合作伙伴過程中還面臨諸多風險，這會進一步提高政府購買服務的交易成本。因此，在公共服務效率改進過程中，政府在刺激競爭與控制交易成本之間的平衡十分重要，而在這一問題上的側重點不同，就會直接影響政府購買服務方式的選擇。
（二）改革創(chuàng)新與路徑依賴——從政府行政體制改革的角度
在我國，政府購買服務是作為推動政府職能轉變，建設服務型政府過程中的一項重要改革創(chuàng)新而提出來的。服務型政府更加強調公民本位、社會本位的指導理念[13]。培育公民社會，重構國家與社會關系；建立健全法治，在既定法理制度基礎上實現(xiàn)政府、市場和公民社會之間的良性互動也因此成為服務型政府建設的重要內容之一[14]。政府不再扮演經濟建設主體角色，它不僅要提供良好的市場環(huán)境，還要為經濟和社會協(xié)調發(fā)展提供基本而有保障的公共產品和服務[15]?？梢?，服務型政府體現(xiàn)了政府職能轉變的方向[16]。為了踐行以公民為本位，服務型政府不僅需要根據公眾的意愿和偏好來提供公共服務，也要通過創(chuàng)新公共服務體制，通過規(guī)范和優(yōu)化購買方式，支持社會組織參與社會管理和公共服務[17]。
然而，政府在通過理念創(chuàng)新、機制創(chuàng)新來推動職能轉變的同時，政府的行為又會表現(xiàn)出一種路徑依賴。這種路徑依賴的基礎在于，政府決策過程中的有限理性，他們會訴求已有的習慣、模仿或者試驗來形成他們的戰(zhàn)略。這些戰(zhàn)略的成功最終決定于制度環(huán)境所形成的選擇機制[18]。由于政府購買服務在我國仍屬于新生事物，因此，我國政府，特別是基層政府面臨較大的知識約束，即政府缺乏向社會組織購買公共服務的相關知識與經驗。在這樣的條件下，雖然政府可以選擇試驗來形成他們的戰(zhàn)略，但政府官員更多地會出于決策安全的考慮，訴求已有的習慣，即采用傳統(tǒng)的方式和方法與社會組織進行合作。這種路徑依賴成為我國政府購買服務方式演進的一個重要制約。
?。ㄈ┆毩⒆灾髋c官民二重性——從我國政府與社會組織關系的角度
根據多中心理論，造成公共服務質量與效率低下的最主要原因是官僚制政府組織成為了公共服務生產主體。尼斯凱南認為其弊端主要是：官僚制組織只能利用其信息優(yōu)勢，通過調整成本變量和組織規(guī)模擴張來獲得超額預算，這使得“所有官僚機構的預算將大于使出資者的盡值最大化的預算”[19]，多中心理論認為：“多中心供給模式賦予了生產主體更多的權利。具體表現(xiàn)在：生產主體具有項目的自主選擇權，它可以不接受認為不會給自身帶來利益或利益少于其他機會的項目；它可以在與供給者關于價格、質量等利益談判中掌握一定的話語權。這說明供應與生產的分離反映出了供應主體與生產主體之間的一種相對平行關系。但是，在供應與生產不相分離的機制中，這種平行關系并不存在，作為生產組織只能剛性地接受任何來自于代議制政府組織的有關公共物品產出的政令?！盵20]因此，在公共服務的多中心供給體制中，政府與社會組織建立起的是獨立自主、平等互利的“公私合作伙伴關系”[21]。
然而，我國社會組織所特有的官民二重性，使得我國政府與社會組織在公共服務生產中的合作，很難如多中心理論所言。所謂的官民二重性，簡單地說，就是社會組織所具有的半官方半民間的特征。官方性是社會組織在獲得現(xiàn)有體制的權威認可過程中，與政府形成的一種緊密聯(lián)系，而這也體現(xiàn)了政府間接管理的需要；民間性是社會組織作為民眾自發(fā)的群眾性組織應具有的基本屬性，它是成員自助、互益和自我管理需要的表現(xiàn)[22]。官民二重性使得在政府購買服務的過程中，政府處于主導地位，社會組織處于從屬地位。它不僅表現(xiàn)為社會組織在交易談判中沒有足夠的話語權，也使得在交易過程中，政府常常會根據社會組織與自己關系的親疏遠近和熟悉程度來選擇合作伙伴。這使得具有濃厚政府背景，與政府關系密切的體制內社會組織更有可能成為公共服務的承包方。即便是采用招投標、競爭性談判等競爭性購買方式，作為需求方的政府依舊可以通過各種方式來影響最后的中標結果。因此，我國政府與社會組織關系的特殊性不僅為隱性購買和非競爭性購買提供了一個合理的理由，同時也成為政府購買服務方式不斷優(yōu)化的一項重要阻礙。
（四）影響我國政府購買社會組織公共服務方式的因素比較
上文的討論說明在每一類影響因素中，都存在著推動政府購買方式從隱性向顯性轉變，從非競爭性購買向競爭性購買的結構性潛力，也存在著制約這種轉變的各種結構性制約。正因如此，目前我國政府購買服務方式呈現(xiàn)出多樣性的特點。
表1說明，隨著政府購買服務的契約化程度和競爭性程度的提高，交易成本也在不斷上升，這使得政府在購買方式的選擇中面臨刺激競爭與控制交易成本的平衡；在契約化程度和競爭性程度不斷提高的過程中，政府體現(xiàn)了較強的改革創(chuàng)新的意識和姿態(tài)，然而在目前我國社會組織力量整體薄弱的情況下，改革創(chuàng)新的風險也在不斷提高，因此政府在購買方式的選擇上除了要改革創(chuàng)新，也需要基于傳統(tǒng)的工作思路與工作方法，降低改革創(chuàng)新的風險。在契約化和競爭性提高的過程中，社會組織的民間性越來越強，而官方性會越來越弱。這在提高社會組織獨立自主意識與能力的同時，也意味著政府面臨著社會公共資源的轉移，以及政府對社會組織管控能力的降低。
三、對政府購買社會組織公共服務方式優(yōu)化的幾點建議
實踐已經證明，購買方式的選擇，無疑是以政府購買服務推動社會發(fā)展這一鏈條中的關鍵環(huán)節(jié)。因此，進一步優(yōu)化我國政府購買社會組織公共服務方式的重要意義由此凸顯。就目前我國的實際情況來看，我國各級政府購買服務方式的優(yōu)化應具體包括以下三個方面的內容：
?。ㄒ唬┻M一步加強政府購買社會組織公共服務方式的規(guī)范化
目前，我國政府服務方式的選擇主要是參照我國2002年頒布的《政府采購法》。然而，該法的很多條款并不適用于政府購買社會組織公共服務。首先，雖然《政府采購法》將“服務的行為”納入到政府采購范圍，但該“服務的行為”在現(xiàn)實操作中被理解為是政府自身運作需要的服務，并不包括政府為公眾提供的公共服務。其次，《政府采購法》中的供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人。從該法要求“供應商應具有良好商業(yè)信譽”和“在經營活動中沒有重大違法記錄”等內容中不難看出，社會組織的供應商地位并沒有在該法中得到確認。此外，該法雖然明確了政府采購的方式，但是并沒有對政府購買社會組織公共服務，這種特殊的“政府采購”進行說明。
因此，為了進一步規(guī)范政府向社會組織購買公共服務的行為，我國需參考近幾年來北京、上海、深圳、成都等地出臺的關于政府購買公共服務的一系列規(guī)范性文件，對《政府采購法》進行修訂。修訂的內容主要包括：（1）將公共服務明確納入到政府采購的范圍，并對納入到政府采購的公共服務的性質及范圍進行明確界定；（2）明確社會組織的供應商地位，并對參加政府采購活動的社會組織所應具備的條件進行明確規(guī)定；（3）對政府購買公共服務的方式及程序進行明確的規(guī)定，對在購買過程中出現(xiàn)的常見問題的處理辦法進行說明。與此同時，我國各地也需要在與上位法不相沖突的情況下，積極推進政府購買公共服務的地方性立法，從而通過提高法律效力來推動政府購買公共服務方式的規(guī)范化。
?。ǘe極推動政府購買社會組織公共服務方式的平臺化
目前，我國的各級政府都在嘗試通過與社會組織的合作來改善公共服務效率與質量的需求。政府購買服務形式的出現(xiàn)是這一需求的產物。然而若想使政府購買服務對改善公共服務效率與質量有效，就必須不斷促進生產公共服務的社會組織之間形成越來越強的競爭，這具體會轉化為政府在選擇合作伙伴過程中選擇范圍的擴大。然而，在刺激競爭的過程中，往往面臨交易成本的提高。這也成為影響政府購買服務方式演進中的一個重要制約因素。因此，優(yōu)化購買方式的一個基本任務就是如何在有效刺激競爭的同時，盡量控制交易成本。為了實現(xiàn)這一目標，我國需在中央到地方各級政府層面搭建政府購買公共服務的平臺。
所謂的政府購買社會組織公共服務平臺就是由政府相關職能部門牽頭搭建，委托相關部門或機構負責日常運作，對同級或下級政府部門提出的公共服務購買需求向全社會公開招標，社會組織根據招標程序設計公共服務方案進行投標，通過一系列招投標程序，來最終確定公共服務的承包方。目前，北京、上海、廣東等地的實踐經驗表明，政府購買社會組織公共服務平臺的搭建，更有利于政府采用招投標等充分競爭性購買的方式。這主要是因為：（1）購買平臺的搭建將原來政府部門自行的個別式購買轉變成為集中式購買，大大降低了各政府部門在購買過程中的交易成本；（2）購買平臺的搭建有助于各政府部門利用平臺的信息優(yōu)勢，在全社會范圍內進行公開招投標，從而實現(xiàn)刺激競爭的目的；（3）購買平臺的搭建也有利于社會組織及時掌握政府公共服務購買的需求信息，并通過平臺實現(xiàn)與政府相關部門的對接；（4）以政府為依托的購買平臺具有較強的公信力，為今后吸引市場、社會資源，實現(xiàn)公共服務的多元化供給奠定了基礎。
?。ㄈ獙崿F(xiàn)政府購買社會組織公共服務方式的科學化
從公共服務的性質來看，目前，我國政府提供的公共服務有純公共物品和準公共物品；從公共服務的內容來看，有基礎公共服務、經濟公共服務、公共安全服務、社會公共服務等；從公共服務所滿足的福利需求來看，有一些公共服務需求的標準化程度較高，而有一些公共服務需求的個性化程度較高。鑒于我國政府供給的公共服務的多樣性特征，我們首先應該討論究竟在目前哪些公共服務可以通過政府購買服務的形式委托給社會組織，其次，我們需要澄清是否所有向社會組織購買的公共服務都需要采取招投標等充分競爭性購買的方式。本文認為，這兩個問題是目前提高我國政府購買服務方式科學化需要重點解決的問題。
從目前我國政府購買服務的實踐來看，為提高購買方式的科學化，首先需建立較為統(tǒng)一的政府購買社會組織公共服務目錄。北京、上海、浙江、廣東等地已經開始進行相關嘗試，但我們也清醒地看到各地的政府購買服務目錄的差異性較大，因此有必要根據《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》來形成較為統(tǒng)一的政府購買公共服務的目錄。其次，我國應根據公共服務的性質和特點，以及社會組織在提供公共服務中的績效表現(xiàn)，較為科學地選擇購買方式。對于滿足個性化需求的公共服務，我們應通過盡最大可能地刺激競爭的方式來提高公共服務的質量與效率；而對于規(guī)模較大、標準化程度較高的公共服務，我們則可以采取有限競爭式購買。對于公共服務績效表現(xiàn)優(yōu)良的社會組織，我們可以在科學評估之后通過延續(xù)購買或資助的方式，簡化購買程序。只有這樣，我國政府購買服務的方式才能最終實現(xiàn)科學化。(張海 范斌)
來源：探索
