找準價格影響因素 降成本提效益
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發(fā)布日期：2014年07月30日
編者按 價格是評價政府采購效果最直觀的指標之一，但"價格低"或者"節(jié)約資金"并非評價政府采購工作成效的唯一標準。作為優(yōu)化財政支出的一項基本經(jīng)濟制度，政府采購提倡的是"合理低價"，兼顧質量效益和政策目標，而并非"絕對低價"。根據(jù)《政府采購法》，集中采購機構進行政府采購活動應當符合采購價格低于市場平均價格這一要求。而在政府采購實踐中，并不是所有政府采購項目的采購價格都低于市場價平均價的。這到底是為什么呢？本期作者對部分政府采購項目價格升高的原因進行了分析，并提出了解決思路。
三項剛性因素導致采購價格升高
除個別地方因監(jiān)管不到位、采購主體執(zhí)行不力所導致的非正常價格升高外，采購價格高于市場價格的情形在我國政府采購改革實踐中也時有出現(xiàn)，并且隨著改革的進一步深化和政府采購政策功能的延伸，這種單個項目價格高于市場價格的情形仍然可能存在。筆者認為，導致采購價格升高的剛性因素主要有程序成本、資金成本、政策成本。
程序成本 政府采購通過一系列程序來實現(xiàn)公平正義的目標，而履行程序卻需要付出一定的成本。如：通過公開招標方式采購的，供應商要購買招標文件、制作投標文件、繳納投標保證金、支付招標代理費、場地使用費等，異地投標的還可能產(chǎn)生一定的差旅費成本。這些成本，投標供應商都會將其計入項目投標報價，并最終反映在中標（成交）價格中，導致采購價格升高。
資金成本 為保證財政資金安全或緩解資金壓力，目前山東省泰安市政府采購項目基本都采取了"帶資供貨（建設）"的形式，即：財政部門對政府采購項目不支付預付款，由中標（成交）供應商先期墊付資金用于設備、材料購買或工程建設，待項目供貨完成或完工后，再按比例支付貨款（或工程款）。
這種方式雖然在一定程度上解決了財政資金安全和"沒錢先辦事"的問題，但也導致了供應商資金成本的增加，這種成本增加轉移到最終的投標（報價）中，也會導致采購價格升高，并且付款條件越差、付款周期越長，供應商的資金成本就越高，相應的采購價格就會越高。
政策成本 節(jié)支并不是政府采購制度追求的唯一目標。隨著改革的深化，發(fā)揮政策功能，支持節(jié)能、環(huán)保、中小企業(yè)產(chǎn)品等，都是政府采購必不可少的功能。當前，實現(xiàn)政府采購政策功能的主要手段是"價格扣除"，即：在開標評審時，對按規(guī)定應享受相應扶持政策的產(chǎn)品或企業(yè)，在其實際報價的基礎上，以降低5%-10%后的價格參與評審，從而提升這類產(chǎn)品的價格競爭優(yōu)勢。這種扶持，目的是為了實現(xiàn)更高層次上的節(jié)約，但從單個項目和直觀上看，一旦這類產(chǎn)品或企業(yè)中標，其價格將可能高于市場一般價格。
四項彈性因素影響采購價格
一些彈性因素也可能導致政府采購采購升高，如采購方式和評審辦法的選擇是否合理、競爭是否充分、價格參考值的選擇、項目的計劃性等。
采購方式和評審辦法的選擇是否合理 采購方式的選擇和評審辦法對價格會產(chǎn)生一定影響。在政府采購五種方式中，采取競爭性談判、詢價方式的，按照"能夠滿足采購文件實質性響應要求且報價最低"的原則確定成交供應商，一般不會出現(xiàn)價格偏高的情形；采取公開招標、邀請招標方式的，按照采購人要求，允許采用綜合評分法進行評標。其中，屬貨物類項目的，價格分值占總分值的權重為30%-60%，屬服務類項目的，價格分值占10%-30%，價格分所占權重的高低，直接影響最終采購價格。實踐中，很多采購人因擔心低價中標影響采購質量和售后服務，因此對低價中標較為排斥，往往側重于考慮質量、服務等綜合因素，降低價格分權重，就可能導致最終中標價并非最低價的情況；另外，特殊情況下采取單一來源采購方式的，由于只有唯一供應商，價格就更難以控制。
競爭是否充分 政府采購信息是否透明，資格條件設定是否合理，是決定競爭是否充分的兩大關鍵因素。對同一項目而言，潛在供應商數(shù)量是一定的，其中：有多少供應商能夠獲取這一采購信息，由信息的發(fā)布渠道、時間等因素決定。目前，山東省泰安市政府采購信息已經(jīng)實現(xiàn)了在中央、省、市媒體的統(tǒng)一發(fā)布，公開化程度已經(jīng)能夠滿足信息公開的要求；有多少潛在供應商能否參與該項目，主要取決于技術指標和對供應商資格條件的設定。由于一些采購人的品牌或地域傾向性，有時在采購時故意設定僅面向少數(shù)供應商的技術參數(shù)或資格條件，或者設定條件限制外地供應商進入本地市場，人為造成競爭不充分，而供應商往往利用采購人對品牌的偏好，故意"咬"住價格不放，甚至以不正當手段惡意抬價，成為影響采購價格的重要因素。
價格參考值的選擇 《政府采購法》規(guī)定，政府采購價格要低于市場平均價。但"市場平均價"目前并無明確的參照值。多數(shù)采購人所指的"價格高"，是指與私人購買的未含稅價格相比，或者與通過網(wǎng)上查詢得到的媒體價、小范圍市場調查的價格相比。同時，詢價的對象是否符合《政府采購法》對供應商的基本要求，調查的產(chǎn)品是否具有良好的售后服務保障，政府采購所承擔的政策功能是否滿足，等等，都未列入?yún)⒖挤秶虼?，這種價格比較往往并不具有代表性。從實踐來看，在多數(shù)項目中，通過政府采購程序已經(jīng)將大部分供應商的利潤空間壓至底限，甚至一些項目因此影響到質量和服務，或者出現(xiàn)中標（成交）供應商因價格低而放棄履行合同的現(xiàn)象。
項目的計劃性 政府采購規(guī)模決定效益。2013年，泰安市財政局出臺了《泰安市市級政府采購預算管理辦法》，規(guī)定每年政府采購預算批復后，采購人應當報送年度政府采購計劃，提前確定項目需求、組織形式、采購方式、執(zhí)行時間等內容，為實施批量集中采購創(chuàng)造有利條件。今年3月，泰安市財政局局專門印發(fā)了《關于報送2014年度政府采購計劃的通知》，要求市直部門根據(jù)年初政府采購預算編報年度計劃。從制度執(zhí)行情況來看，采購人編報年度計劃的積極性不高，計劃編制不細、不全的問題仍然相當突出，導致財政部門很難對同類需求進行歸集，形成批量采購的規(guī)模優(yōu)勢。
推批量集采 強化需求管理
導致采購價格升高既有客觀因素，也有主觀因素，但都說明政府采購市場規(guī)則有待于進一步完善。筆者認為，今后可以通過實施有效的監(jiān)管，進一步完善市場規(guī)則和定價機制，促進充分公平競爭，降低單項采購成本，提升政府采購規(guī)模效益，最終實現(xiàn)"物有所值"的改革目標。在筆者看來，通過如下措施，可以降低采購價格。
擴大批量集中采購范圍 進一步加強政府采購計劃管理，督促采購人精編、細編年度政府采購計劃，以便于將同類項目合并形成批量，參與全省或市級批量集中采購，以規(guī)模優(yōu)勢抵消采購成本，提升政府采購經(jīng)濟效益。
推進電子化采購平臺應用 加快網(wǎng)上超市系統(tǒng)建設，在推行小額零星產(chǎn)品自行采購的基礎上，擴大網(wǎng)上采購的應用范圍和額度，將公開招標限額標準以下、符合通用性要求的項目，逐步納入網(wǎng)上采購范圍，采取網(wǎng)上競價形式組織實施，減少中間環(huán)節(jié)，進一步降低采購成本。
完善政府采購操作規(guī)程 制訂政府采購基本操作規(guī)程，把政府采購法律法規(guī)和各項規(guī)章制度分解落實到政府采購執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，進一步明確交易規(guī)則，職責職能和法律責任，確保依法規(guī)范操作。操作規(guī)程確定后，監(jiān)管部門一是加強對操作程序的監(jiān)督檢查，確保采購活動按流程、按步驟有序實施，防止違規(guī)操作；二是加強對交易規(guī)則落實情況的監(jiān)督檢查，對采購方式變更、評審辦法選擇、評標標準制訂、供應商資格條件設定等重點環(huán)節(jié)嚴格監(jiān)管，防止傾向性采購行為；三是加強對采購當事人的行為監(jiān)管，對采購過程中的違規(guī)行為依法加強處理處罰，堅決維護政府采購法規(guī)制度的嚴肅性。
推進供應商誠信體系建設 分步驟建立政府采購供應商誠信檔案制度。通過網(wǎng)絡平臺推行政府采購供應商基本信息公開制度，充分借助社會監(jiān)督力量，增加供應商違規(guī)成本，提升供應商誠信意識。
加強政府采購需求管理 對政府采購需求編制工作出臺指導意見，明確采購需求編制原則、程序以及基本要求，并推行采購需求預公示制度，增強政府公共需求的透明度，有效擴大采購信息覆蓋面，促進市場充分競爭。
推進文本標準化工作 分類分批制訂出臺采購文件格式范本，明確采購文件的基本條款，并對項目采購文件實行網(wǎng)上公示，隨時接受社會各屆和供應商的質詢；嚴格控制綜合評分法的使用，合理確定價格分值權重，努力實現(xiàn)質量與價格的統(tǒng)一；積極推廣最低評標價法，減少采購人和評審專家的自由裁量權，促進市場公平競爭。
雖然價格高低不是評價政府采購的唯一因素，但價格卻是評價政府采購比較直觀的一個因素。作為政府采購績效評價的核心要素之一，價格將直接影響到監(jiān)管部門對政府采購活動的評價。因此，采購人、采購代理機構在組織實施政府采購活動時，應該將價格作為重要考量；有關單位應當想方設法避免高價中標。（作者：文 峰）
來源：政府采購信息報
