公共服務分類采購應強化約束機制
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發(fā)布日期：2014年08月07日
近三年來，天津政府購買公共服務工作全面推開，2014年預算安排達到25億元，并提出未來三年增幅在15%以上。近日，天津出臺文件對公共服務項目進行細化分類，并提出依類采取市場競爭、委托、特許經營等不同方式進行采購。有關人士認為，此舉立足地方實際、使政府購買更具操作性，但不同的購買方式也要求地方創(chuàng)新約束機制，保障公共服務質量。
公共服務分類區(qū)別采購
記者調研獲悉，繼今年2月份出臺《政府向社會力量購買服務管理辦法》，界定政府購買公共服務內容、程序及承接主體資格后，天津市財政局近日又制發(fā)《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的 通 知 》(以 下 簡 稱 “ 《 通知》”)，明確要求政府采購人、采購代理機構按照公共服務項目分類原則，采取不同方式進行采購。
據悉，天津將政府采購公共服務的項目分為三類：一類是為保障政府部門自身正常運轉需要向社會購買的服務，如公文印刷、物業(yè)管理、公車租賃、系統(tǒng)維護等；二類是政府部門為履行宏觀調控、市場監(jiān) 管 等 職 能 需 要 向 社 會 購 買 的 服務，如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標準制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢等；三類是為增強國民福利，政府向社會公眾提供的公共服務，包 括 公 共 設 施 管 理 服 務 、 環(huán) 境 服務、專業(yè)技術服務等以物為對象的公共服務，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社 會 服 務 等 以 人 為 對 象 的 公 共 服務。
對公共服務進行分類，目的在于 依 此 區(qū) 別 政 府 采 購 方 式 。 《 通知》明確，第一類服務項目中相對通用且具有一定競爭條件的，應當按照政府采購相關規(guī)定，采取公開招標、邀請招標或競爭性談判方式實施采購。第二、三類服務項目中具有較強特殊性、復雜性、不具備競爭條件的，應當探索委托、特許經營、戰(zhàn)略合作等新型合同類型?；蛘卟扇〈箢~項目拆分，新增項目另授的模式，將服務項目分別授予不同的承擔主體，有針對性地培育和發(fā)展多元承接主體。
記 者 采 訪 了 解 到 ， 根 據 《 通知》確立的采購要求，目前天津市正探索率先將部分教育、衛(wèi)生、咨詢服務和社會保障公共服務事項交予民間組織承擔。今明兩年，天津將重點在就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、公共文化、環(huán)境保護、人民調解、法律援助、安置幫教、社工服務、公益宣傳等領域推行政府購買服務。
天津市財政局總經濟師趙家旺說，天津推進政府購買公共服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入市場機制，政府通過合同、委托等方式向社會購買，實現(xiàn)由“養(yǎng)人辦事”向“以事定人”轉變。
區(qū)別采購更符合地方實踐
對于天津市分類公共服務、區(qū)別 采 購 方 式 的 做 法 ， 有 關 專 家 認為，此舉更貼近地方實際、具備可操作性，利于政府購買公共服務工作的加速推廣。
一方面，目前多地政府購買公共服務并不具備市場競爭條件。記者在天津、山東、湖南、江蘇、廣東等多地調研了解到，從地方購買實踐情況看，除公文印刷、物業(yè)管理、系統(tǒng)維護等一般性服務外，依靠市場競標完成公共服務購買的項目并不多見，其中承接主體缺乏、市場化程度低是主要原因。
在社會力量承接公共服務的實踐方面，廣州市走在全國前列。記者調研發(fā)現(xiàn)，基于本地在社會組織發(fā)展、社工意識興起等方面的比較優(yōu)勢，廣州市大力推進公共服務向社會組織購買。關于如何確保公共服務購買項目質量，廣州市更多依托事前約定、事中跟進、事后監(jiān)管的方式，而非采取市場競標、優(yōu)勝劣汰的約束方式，這也從側面反映了目前各地公共服務的社會承接力量不足、政府購買市場化難以成形的現(xiàn)狀。
另一方面，部分公共服務并不適 用 于 市 場 競 爭 承 接 。 有 專 家 認為，法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標準制定、專業(yè)技術等公共服務，具有較強 的 專 業(yè) 性 、 復 雜 性 ， 甚 至 排 他性，政府購買過程中應更加重視服務 質 量 ， 而 非 競 標 模 式 下 的 性 價比，所以并不適宜競標承接服務的購買模式。
值得注意的是，多地有關部門反映，國務院提出大力推進政府向社會力量購買公共服務，其主要內容便涉及政策研究、標準制定、新技術應用等方面，也是地方探索購買的難點所在。天津出臺文件提出“探索委托、特許經營、戰(zhàn)略合作等新型合同類型”，對此具有積極意義。
需強化創(chuàng)新約束機制
盡管提出“探索委托、特許經營、戰(zhàn)略合作等新型合同類型”，有 益 于 全 面 推 廣 政 府 購 買 公 共 服務，但有關專家認為，新型合同類型 可 能 導 致 公 共 服 務 質 量 缺 乏 保障，并誘發(fā)腐敗行為，因而其約束機制的創(chuàng)新尤為關鍵。
清華大學公共管理學院創(chuàng)新與社會責任研究中心主任鄧國勝稱，其調研過程中發(fā)現(xiàn)，在委托、特許經營模式下，容易出現(xiàn)一種現(xiàn)象：政府部門工作人員自己或讓自己的親友成立機構，自己購買自己的服務，“這種情況不但達不到預期的改革目的，而且會加劇貪污腐敗問題出現(xiàn)?！?
專家分析認為，腐敗基本上和壟斷聯(lián)系在一起，在委托、特許經營、戰(zhàn)略合作等新型合同類型下，如果不能擺正政府與承接服務機構的關系，一些政府部門或許會借助自身的強勢地位和資源優(yōu)勢，把服務項目交給自己的關系戶，利用行政權力人為造成壟斷，借購買公共服務之風賺錢。
為了保障委托、特許經營、戰(zhàn)略合作等新型合同類型下的公共服務購買，有關人士對此提出建議：
一是把好“分類關”，限制委托、特許經營等新型合同購買。國家行政學院教授馬慶鈺建議，應梳理國內外經驗，在各類公共服務推向購買之前，由專家討論論證，是否必須采取委托、特許經營等購買方式。
二是以契約形式約束新型合同購買。清華大學公共管理學院副教授賈西津認為，政府購買公共服務的 核 心 是 建 立 契 約 式 服 務 提 供 模式，而非建立雇傭關系。建議培育以契約為紐帶的政社合作模式，以確保作為購買方的政府和作為被購買方的社會力量之間保持獨立性，后者獨立運作、承擔責任，前者依據嚴謹?shù)钠跫s保障公共服務質量。
三 是 堅 持 公 開 透 明 。 專 家 建議，在政府公共財政預算中增加對購買公共服務的專門預算，并制定嚴格的項目評估標準與制度；服務購買主體、財政、審計等部門，宜事先設定委托、特許經營的績效評價標準，明確各種可能情形下的權責分擔，并將公共服務委托購買、特許經營的評估結果對社會公開。
來源：經濟參考報
