誰來履約驗收政府采購項目效果最好？
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發(fā)布日期：2014年08月13日
履約驗收主體需進一步明確
由誰來擔當政府采購項目的履約驗收主體更為合適？這個話題一經(jīng)拋出，便引起了業(yè)內(nèi)人士熱議，他們所持觀點各不相同。有的認為按照政府采購相關(guān)法律規(guī)定，驗收主體就是采購人；有的認為，由集中采購機構(gòu)主導項目履約驗收較為合適；還有的則認為，引入第三方檢測機構(gòu)或邀請未中標供應商參與項目履約驗收效果會更好。
采購人法定責任不可推卸
江西省財政廳政府采購工作領導小組辦公室主任謝鳳根說，由于江西省本級沒有集中采購機構(gòu)，政府采購項目都是交由社會代理機構(gòu)操作，項目的履約驗收都由采購人來完成。
南開大學法學院教授何紅鋒和深圳市財政委員會政府采購監(jiān)督管理辦公室汪泳都認為，根據(jù)《政府采購法》相關(guān)規(guī)定，采購人是項目履約驗收的主體。
黑龍江省政府采購管理辦公室主任劉梓久也認同此觀點，"今年，我們正在設計出臺一個有關(guān)履約驗收工作開展的辦法，明確采購人是履約驗收主體。集中采購機構(gòu)受我們委托，可重點抽查社會關(guān)注度高或容易出問題的項目，確保采購效果，提升政府采購滿意度。"
文化部財務司國有資產(chǎn)處副處長李峻也認為，作為預算執(zhí)行主體，負有主體責任，履約驗收的主體理應由采購單位來擔綱更合理。
集采機構(gòu)受委托可驗收
內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購中心主任劉恒斌介紹說，目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)的政府采購項目全都是由采購人自己驗收的，該中心沒有介入這一環(huán)節(jié)。但采購單位也可以委托集中采購機構(gòu)，對采購項目進行驗收，不過前提是，在制度設計方面，應明確集中采購機構(gòu)作為驗收主體的相關(guān)權(quán)限和職能。
江蘇省政府采購中心主任蔣華中說，目前，該中心組織采購的項目，他們會對履約情況進行抽檢，對于復雜的項目，還會邀請業(yè)界專家、采購人代表一起，組成驗收小組，對項目進行驗收。
外交部財務司政府采購及國有資產(chǎn)管理處處長周慕良認為，一些大型復雜的采購項目，采購人自身很難完成項目的驗收，此時可委托集中采購機構(gòu)來驗收，其他項目采購人可自行組織驗收。
對于集中采購機構(gòu)可否作為驗收主體的問題，劉梓久說出了自己的想法，集采機構(gòu)能否勝任該項工作？他們有沒有足夠的專業(yè)人員開展驗收工作？在代理政府采購項目的同時，有沒有精力做好？這些問題值得思考。
引入第三方檢測機構(gòu)
周慕良認為，在履約驗收過程中，可以考慮引入第三方檢測機構(gòu)，而且前期還可以就采購需求的提出，標書的制作給采購人提建議，讓招標文件更加客觀公正。
記者了解到，深圳市政府采購中心專門制定了《深圳市政府采購中心履約驗收管理操作規(guī)程（試行）》，以明確采購各方權(quán)責。對于項目的現(xiàn)場抽驗，他們采取了多種組合方式，就目前而言，該中心一般通過委托第三方質(zhì)量檢測機構(gòu)或抽取專家的形式組成抽驗小組。今后，該中心也不排除考慮引入未中標供應商參與其投標項目的現(xiàn)場抽驗工作。
青海省財政廳政府采購監(jiān)督管理處處長藺華藏表示，對于項目的履約驗收，必要時他們還會邀請未中標供應商參與驗收監(jiān)督，如果有供應商對項目有質(zhì)疑或投訴，該供應商同樣也可以參與其中。"下一步，我們也考慮引入未中標供應商參與項目的驗收工作，但具體以怎樣的形式參與，如何才能真正發(fā)揮他們的作用等問題，還需進一步探討和明確。"
有業(yè)界專家表示，根據(jù)《政府采購法》第四十一條的規(guī)定，采購人或者其委托的采購代理機構(gòu)應當組織對供應商履約的驗收。其中"其委托的采購代理機構(gòu)"會有兩種理解：一是委托其采購的代理機構(gòu)就有履約驗收的責任和義務；二是采購人委托其驗收才驗收。這就造成采購實踐中，很多采購代理機構(gòu)不組織驗收，不少采購人也覺得不是自己的事，輕驗收。因此需要法律進一步明確。（王少玲）
集采機構(gòu)主導驗收具有優(yōu)勢
政府采購是一個由編制招標文件、評審、履約驗收等一整套環(huán)節(jié)組成的，可以說，編制招標文件是招標的前提，是基礎，評審是關(guān)鍵，履約驗收是根本，履約驗收前的大量工作都是為采購結(jié)果所做的充分準備，而只有通過履約驗收，才能衡量采購結(jié)果的客觀真實。集中采購機構(gòu)是政府采購的執(zhí)行部門，從開始就介入直至最后履約驗收，了解情況，熟悉細節(jié)，具有很大優(yōu)勢，一些項目從合同簽訂后，就可以前期考察，了解材質(zhì)、做工，掌握前期情況。否則，一些產(chǎn)品只從外觀或表面上是難看出材質(zhì)好壞的。另外，還可以將情況及時反饋給相關(guān)部門，是否按規(guī)定時間供貨，是否按合同內(nèi)容供貨等。
當然，集中采購機構(gòu)每年執(zhí)行上千個計劃，很難完成對所有項目的驗收工作，集中采購機構(gòu)自己劃定驗收范圍。例如，根據(jù)實際情況，根據(jù)項目額度大小，劃定200萬元以上的項目或500萬元以上的項目。（徐強）
引入第三方機構(gòu)參與驗收
《政府采購法》第四十一條規(guī)定，采購人或者其委托的采購代理機構(gòu)應當組織對供應商履約的驗收。大型或者復雜的政府采購項目，應當邀請國家認可的質(zhì)量檢測機構(gòu)參加驗收工作。驗收方應當在驗收書上簽字，并承擔相應的法律責任。法律中沒有規(guī)定驗收過程中利害關(guān)系人必須回避。如果政府采購代理機構(gòu)沒有參與驗收，政府采購鏈條是不完整的。
實踐中，采購代理機構(gòu)只負責招標采購工作，提供合同模板，合同由采購人和中標供應商簽訂，一般不介入項目的驗收環(huán)節(jié)。采購人自行組織驗收已成為"慣例"。采購人既是合同的主體和最終的使用單位，同時也是履約驗收的主體。這樣容易造成驗收流于形式或者被供應商主導，因為采購單位缺少專業(yè)人才和專業(yè)設備，不能做到有效驗收；可能導致采購單位和供應商串通，因為采購單位既是規(guī)則的制定者又是實際使用者、驗收者，可以在編制預算時提高標準、虛增數(shù)量，履約時默許供應商高配低供，多招少供，尋求權(quán)利的尋租，造成政府采購中的腐敗行為。
所以，政府采購的履約驗收應引入第三方參與，比如在集中采購機構(gòu)設置專門的部門，組織協(xié)調(diào)驗收工作，聘請專家驗收。（張瑾彧）
采購人委托代理機構(gòu)驗收有推卸責任之嫌
根據(jù)《政府采購法》第四十一條規(guī)定，采購代理機構(gòu)可以接受采購人的委托，負責組織對供應商的履約進行驗收。但筆者對"采購代理機構(gòu)組織履約驗收"規(guī)定持有異議主要體現(xiàn)在以下四個方面。
一是由采購代理機構(gòu)組織履約驗收，最核心的問題有違政府采購活動相互監(jiān)督制約之理念，即：采購者、驗收者、使用者三分離的理念。政府采購制度之所以受到推崇，在于完善的相互監(jiān)督制約機制。這種相互監(jiān)督制約機制，不僅體現(xiàn)在公開、公平、公正上，而且在制度的設計上就規(guī)定了相互監(jiān)督、相互制約的機制，最大限度地避免了暗箱操作。如果采購代理機構(gòu)既是采購項目的采購者，又是采購項目的驗收者，那么，人們對采購項目的質(zhì)量也會產(chǎn)生懷疑。
二是由于法律對"采購代理機構(gòu)"界定不嚴謹，是否所有的"采購代理機構(gòu)"都可以組織履約驗收？《政府采購法》第十六條規(guī)定，集中采購機構(gòu)為采購代理機構(gòu)。但部門集中采購機構(gòu)是不是采購代理機構(gòu)還是一個問號。既然法律規(guī)定采購代理機構(gòu)可以組織履約驗收，也就是說集中采購機構(gòu)和社會中介機構(gòu)可以組織履約驗收，而在實踐中由部門設立的部門集中采購機構(gòu)是不是采購代理機構(gòu)呢？能不能組織驗收還值得探討。
三是采購人委托給采購代理機構(gòu)組織履約驗收，有推卸責任之嫌。目前在政府采購活動中，部分采購人有一種不好的傾向，認為在采購活動中自己沒有什么"權(quán)力"，"索性"什么事都不管，把本該由自己負責驗收的事也委托給采購代理機構(gòu)，一旦在采購活動出現(xiàn)什么差錯，可以將責任推得一干而凈。所以，在沒有明確政府采購各當事人職責和相關(guān)配套規(guī)定出臺的情形下，筆者不贊成由采購代理機構(gòu)組織履約驗收。
四是從某種程度上講，由采購代理機構(gòu)組織履約驗收相應地增加了行政成本。對采購項目的驗收本來就是采購人分內(nèi)的工作，法律之所以規(guī)定采購人可以委托其采購代理機構(gòu)組織驗收，或邀請國家認可的質(zhì)量檢測機構(gòu)參加驗收工作，是為了明確各當事人的職責和發(fā)揮專業(yè)部門的特長，而采購人在履約驗收中有其他組織或個人不可推卸和替代的責任，是自己分內(nèi)的事。如果采購人將本可以自己組織驗收的采購項目的驗收工作委托給采購代理機構(gòu)，會增加一筆委托費用，無形中增加了行政成本。（宋軍）
集采機構(gòu)參與履約驗收是其職能體現(xiàn)
實踐中，一些政府采購代理機構(gòu)在發(fā)出中標、成交通知書后即結(jié)束其代理，而由采購人與中標人或成交供應商簽訂合同，采購人組織但采購代理機構(gòu)不參與履約結(jié)果驗收，這實際上是一種"締約"過程代理，非完整經(jīng)濟學意義上的采購代理。
《政府采購法》第四十一條要求對履約結(jié)果驗收，規(guī)定采購人或者其委托的采購代理機構(gòu)應當組織對供應商履約的驗收。同時，對大型或者復雜的政府采購項目，規(guī)定還應當邀請國家認可的質(zhì)量檢測機構(gòu)參加驗收而完成采購。
《政府采購代理機構(gòu)資格認定辦法》界定的采購代理是經(jīng)濟學意義上的采購，包括締約和履約兩個環(huán)節(jié)。從需求與供給這對矛盾分析，采購人是需求人，中標人或成交供應商是供給人，所以履約的核心在于中標人或成交供應商誠信履約供給采購人。而其供給結(jié)果是否符合采購需求，則需采購人或者其委托的采購代理機構(gòu)組織履約驗收，并按約定支付費用，這也是《政府采購法》第四十一條的法理出處。
當然，《政府采購法》第四十一條要求采購人或者其采購代理機構(gòu)組織履約結(jié)果驗收，并沒強制規(guī)定"委托代理的采購代理機構(gòu)應當參與履約結(jié)果驗收"，即采購人依法可以委托，也可以不委托采購代理機構(gòu)而由采購人自己組織履約結(jié)果驗收，采購代理機構(gòu)參與，也可以不參與采購人組織的履約結(jié)果驗收，均符合《民法通則》關(guān)于委托代理的規(guī)定。但實現(xiàn)采購宗旨的核心不在于締約環(huán)節(jié)，而在于采購結(jié)果。并且，只有政府采購代理機構(gòu)參與采購全過程，包括履約結(jié)果驗收，其代理才是經(jīng)濟學意義上的采購代理。
對納入集中采購目錄中的項目，《政府采購法》第十八條規(guī)定，采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構(gòu)代理采購，采購代理應當包括履約結(jié)果的驗收，同時，采購人也應當依法委托集中采購機構(gòu)與中標人或成交供應商簽訂合同，委托其組織履約結(jié)果驗收。（毛林繁）
