我國(guó)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)問(wèn)題研究
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發(fā)布日期：2014年09月03日
大力推廣政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國(guó)家治理能力、推進(jìn)全面深化改革的一項(xiàng)重要工作。但在中國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展階段，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)面臨諸多現(xiàn)實(shí)障礙，有待于一系列外部制度條件的成熟。本文對(duì)我國(guó)目前開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的現(xiàn)狀、問(wèn)題和原因進(jìn)行了分析，并立足于政府采購(gòu)工作的實(shí)際提出了建立健全政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的法律體系、建立和完善公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄和建立競(jìng)爭(zhēng)性為主導(dǎo)的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)體系和評(píng)價(jià)監(jiān)督體系等一系列解決對(duì)策。
[關(guān)鍵詞]政府采購(gòu)；公共服務(wù)；集中采購(gòu)
[中圖分類(lèi)號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1006-0863（2014）09-0021-06
黨的十八屆三中全會(huì)提出“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”、“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，“十二五”時(shí)期初步形成統(tǒng)一有效的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制，到2020年在全國(guó)基本建立比較完善的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度。大力推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)將是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國(guó)家治理能力、推進(jìn)全面深化改革的一項(xiàng)重要工作。立足于政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，對(duì)我國(guó)當(dāng)前購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的主要問(wèn)題進(jìn)行研究，并借鑒西方國(guó)家購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和做法探討我國(guó)大力發(fā)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的對(duì)策，對(duì)于發(fā)揮集采機(jī)構(gòu)作用、落實(shí)政府采購(gòu)政策功能、推動(dòng)政府采購(gòu)事業(yè)的更大發(fā)展具有重要意義。
一、我國(guó)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的主要問(wèn)題
在中央正式提出向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的理念之前，地方各省市已積極開(kāi)展實(shí)踐探索。目前全國(guó)已有12個(gè)省級(jí)財(cái)政部門(mén)出臺(tái)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施辦法或指導(dǎo)意見(jiàn)，7個(gè)省市出臺(tái)了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)目錄，基本公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)服務(wù)為目錄的主要內(nèi)容，政府履職所需的輔助性和技術(shù)性服務(wù)一直作為各級(jí)政府集中采購(gòu)目錄內(nèi)的固定品目進(jìn)行采購(gòu)。在各地積極先行先試、逐步拓展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的背景下，2014年4月底財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)[2014]37號(hào)），從“分類(lèi)推進(jìn)、加強(qiáng)管理、靈活開(kāi)展、績(jī)效評(píng)價(jià)”四方面提出了完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)工作的總體要求，但中央層面目前還未出臺(tái)公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄，各地實(shí)踐中也暴露出政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的諸多問(wèn)題。
（一）法律滯后于實(shí)踐
1.公共服務(wù)尚未納入政府集中采購(gòu)范圍
長(zhǎng)期以來(lái)，公共服務(wù)由政府直接舉辦，在部門(mén)利益和慣性思維的推動(dòng)下，借此要求增加機(jī)構(gòu)、擴(kuò)編、追加經(jīng)費(fèi)、甚至暗中尋租等行為使政府自身購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的動(dòng)力非常不足。推進(jìn)這項(xiàng)改革必須有強(qiáng)制性的外部推動(dòng)力。但從各地實(shí)踐看，只有江蘇、廣東出臺(tái)了公共服務(wù)的集中采購(gòu)目錄，其他地區(qū)都是以單獨(dú)出臺(tái)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)性目錄為依托，指導(dǎo)性目錄與強(qiáng)制執(zhí)行的集采目錄相比，效力明顯降低。筆者認(rèn)為，沒(méi)有將公共服務(wù)納入集采目錄的重要原因在于服務(wù)采購(gòu)的法律含義不明確。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)屬于政府采購(gòu)的范疇。2003年開(kāi)始實(shí)行的《政府采購(gòu)法》第2條對(duì)政府采購(gòu)界定為：“本法所稱(chēng)政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”、“本法所稱(chēng)服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”。雖然法律定義并未明確為公眾提供的公共服務(wù)是否納入其中，但資金性質(zhì)和集中采購(gòu)目錄決定了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的廣闊空間，但政府采購(gòu)法第22條規(guī)定的政府采購(gòu)供應(yīng)商應(yīng)具備的條件包括獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力、財(cái)務(wù)狀況、納稅和社保繳納等多個(gè)方面，實(shí)踐中提供公共服務(wù)的大量社會(huì)組織屬公益性的非法人機(jī)構(gòu)，并不具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，且按照《財(cái)政部和國(guó)稅總局對(duì)于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)免稅資格認(rèn)定有關(guān)問(wèn)題的通知》，這些非營(yíng)利機(jī)構(gòu)也沒(méi)有定期的納稅記錄。這實(shí)際上將社會(huì)組織排除在政府采購(gòu)法規(guī)定的供應(yīng)商之外，因而政府采購(gòu)法對(duì)服務(wù)采購(gòu)的隱含意義具有局限性。
2.《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》存在實(shí)踐沖突
按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定：“政府采購(gòu)工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等”，“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》”?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》中對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目包含的大型基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)有資金投資項(xiàng)目、國(guó)際援助項(xiàng)目三類(lèi)內(nèi)容進(jìn)行了具體說(shuō)明，同時(shí)規(guī)定三類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)及與建設(shè)有關(guān)的設(shè)備材料采購(gòu)等必須進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，但《政府采購(gòu)法》并沒(méi)有明確規(guī)定“工程”是否包括與施工有關(guān)的貨物和服務(wù)，則該部分的采購(gòu)是必須進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)還是可以采用政府采購(gòu)法規(guī)定的其他采購(gòu)方式認(rèn)識(shí)有分歧。不但采購(gòu)機(jī)構(gòu)面臨難題，行政主管部門(mén)監(jiān)管也存在問(wèn)題。按政府采購(gòu)法，財(cái)政性資金的工程采購(gòu)由財(cái)政部門(mén)履行政府采購(gòu)管理監(jiān)督職能。但按招投標(biāo)法，發(fā)改部門(mén)有權(quán)審定招標(biāo)方式，各建設(shè)、交通、水利、工信部等部門(mén)從事工程管理監(jiān)督和具體招標(biāo)職能。職能交叉重疊和監(jiān)管不明造成了工程領(lǐng)域商業(yè)腐敗久治不愈，成為我國(guó)政府采購(gòu)的“軟肋”。在實(shí)踐操作中，兩法出現(xiàn)沖突的領(lǐng)域還有很多，信息披露渠道不一致、質(zhì)疑投訴規(guī)定不一致、非公開(kāi)招標(biāo)的審批機(jī)關(guān)、自然人投標(biāo)資格及自主委托代理機(jī)構(gòu)的確定等都存在相左的方面。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐中涉及到大量市政設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等的建設(shè)和服務(wù)采購(gòu)，隨著政府機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)一步推進(jìn)，政府向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)種類(lèi)還將日趨多樣，需要大量資金投入。若僅依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，單一的公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式是難以滿(mǎn)足實(shí)際需求的，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)引入PPP等合作采購(gòu)的模式將是必由之路，這些方式顯然游離于現(xiàn)行法律之外，修訂和完善法律迫在眉睫。
3.缺少推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)
在我國(guó)，中央政府決策對(duì)地方政府的傳導(dǎo)帶動(dòng)作用是其他國(guó)家難以比擬的。各級(jí)政府行為的聯(lián)動(dòng)疊加，更會(huì)放大服務(wù)購(gòu)買(mǎi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用。但目前來(lái)看，中央層面尚沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)業(yè)性、全局性、政策性、制度性的文件，缺少推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)。2014年4月底剛剛發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)[2014]37號(hào)）對(duì)完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)工作的提出了一些總體要求，但缺少實(shí)質(zhì)舉措。相比而言，江蘇、廣東省已頒布公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄。安徽、吉林、廣西等地已制定實(shí)施辦法，中央層面如不能從建立服務(wù)集中采購(gòu)目錄入手，強(qiáng)制各政府部門(mén)限權(quán)放權(quán)、向社會(huì)買(mǎi)服務(wù)，這項(xiàng)工作的推進(jìn)將舉步維艱。
?。ǘ┕┙o滯后于需求
根據(jù)《政府采購(gòu)年鑒》的統(tǒng)計(jì)，《政府采購(gòu)法》實(shí)施11年來(lái)，采購(gòu)規(guī)模從2003年的1009萬(wàn)元增長(zhǎng)到2013年的1.6萬(wàn)億元，其中服務(wù)類(lèi)政府采購(gòu)總量增長(zhǎng)了12倍，但服務(wù)類(lèi)采購(gòu)占當(dāng)年采購(gòu)總規(guī)模的比重卻僅從7.7%增長(zhǎng)到7.8%，基本沒(méi)有變化，比貨物類(lèi)和工程類(lèi)規(guī)模占比分別低29.3%和45.5%?？梢?jiàn)服務(wù)類(lèi)采購(gòu)的比重嚴(yán)重偏低。但對(duì)服務(wù)采購(gòu)、特別是公共服務(wù)的需求規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)目前的采購(gòu)規(guī)模。例如根據(jù)長(zhǎng)沙市對(duì)殘障服務(wù)需求的統(tǒng)計(jì)，全市殘障人士31萬(wàn)，但到2013年能享受到政府購(gòu)買(mǎi)的殘障服務(wù)的人不足1/3，61.8%的殘障人士有就業(yè)需求，但政府的供給率僅有21.8%。2014年4月北京市民政局為了向流浪乞討人員中的精神病人、智障人員提供救助服務(wù)面向全市社會(huì)工作事務(wù)所購(gòu)買(mǎi)8個(gè)專(zhuān)職社工崗位，每個(gè)崗位每年支付8萬(wàn)元。該數(shù)量遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足北京市目前流浪乞討群體中需救助的人數(shù)。供給不足的主要原因在于：
1.承接服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)育不足
我國(guó)目前在民政部門(mén)登記在冊(cè)的非營(yíng)利組織約40萬(wàn)家。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)際至少有300萬(wàn)家。長(zhǎng)期以來(lái)民政部門(mén)的前置審批政策和繁瑣程序使多數(shù)NPO只能以?huà)炜繖C(jī)構(gòu)和草根團(tuán)隊(duì)的形式存在。過(guò)度行政干預(yù)導(dǎo)致我國(guó)目前的社會(huì)組織獨(dú)立性差、功能不全、總量不足、人才不足、結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)分布不均衡。社會(huì)組織發(fā)展程度滯后，難以承接政府大規(guī)模的公共服務(wù)委托。2013年國(guó)采中心承擔(dān)了中央機(jī)關(guān)失能和半失能老人居家養(yǎng)老服務(wù)的采購(gòu)，經(jīng)過(guò)向供應(yīng)商征集意見(jiàn)和專(zhuān)家論證發(fā)現(xiàn)，北京市場(chǎng)能夠承擔(dān)日100人次服務(wù)規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)只有1家，最終只能向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)單一來(lái)源方式采購(gòu)。
2.政府職能轉(zhuǎn)型滯后
在我國(guó)存在著相當(dāng)一部分社會(huì)組織是由政府設(shè)立或倡導(dǎo)發(fā)起的，甚至有些非營(yíng)利組織就是為承接政府職能而專(zhuān)門(mén)組建，社會(huì)組織并非獨(dú)立于政府之外。由于主體地位不獨(dú)立，體制內(nèi)的長(zhǎng)期扶持使其未經(jīng)受過(guò)市場(chǎng)歷練，服務(wù)水平十分有限，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力大打折扣。由于政府職能轉(zhuǎn)移不到位、事業(yè)單位改革進(jìn)展緩慢等體制性原因，客觀上造成了供給主體的服務(wù)能力無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)需求的變化。
3.參與供給公共服務(wù)的企業(yè)動(dòng)力不足
企業(yè)作為市場(chǎng)主體以營(yíng)利為目的。目前政府購(gòu)買(mǎi)的維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的服務(wù)（如物業(yè)、印刷、車(chē)輛維修等）由于納入集中采購(gòu)目錄多年，規(guī)模效應(yīng)顯現(xiàn)，企業(yè)參與的積極性很高。但為公眾提供的公共服務(wù)，由于其非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性使得市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制難以發(fā)揮作用，公共品的價(jià)格扭曲使企業(yè)盈利空間十分有限，因而供給動(dòng)力不足。
（三）預(yù)算管理滯后于采購(gòu)實(shí)際
目前政府購(gòu)買(mǎi)自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需的服務(wù)項(xiàng)目大多已納入集采目錄，在各級(jí)政府的預(yù)算編制中，政府采購(gòu)資金預(yù)算單列，但預(yù)算并不向社會(huì)公開(kāi)，因而社會(huì)部門(mén)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的需求并不了解，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)向市場(chǎng)的開(kāi)放程度不足，市場(chǎng)透明度和競(jìng)爭(zhēng)度不夠，造成服務(wù)購(gòu)買(mǎi)成本偏高，不利于財(cái)政資金節(jié)約。政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)目前尚未納入預(yù)算管理的范圍，各級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)資金來(lái)源不固定，隨意性較大。如江蘇無(wú)錫，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)金額占一般預(yù)算支出的比重僅為1.9%，占市政府采購(gòu)總額的比重僅5.8%。預(yù)算管理體制滯后客觀上造成了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的整體規(guī)模偏小和購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域偏窄的問(wèn)題。
?。ㄋ模┓?wù)購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)和采購(gòu)流程缺乏規(guī)范可行的依據(jù)
在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，政府對(duì)自己購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的必要性、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的種類(lèi)缺乏清晰的認(rèn)識(shí)和明確的標(biāo)準(zhǔn)，由于社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的資金回報(bào)率、成本核算、價(jià)格確定、服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)等具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，政府對(duì)服務(wù)的需求不清晰勢(shì)必導(dǎo)致采購(gòu)價(jià)格和服務(wù)的模糊，合同條文不明確不嚴(yán)謹(jǐn)，政府完成自身職能的程度也就無(wú)法度量。由于采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)不明晰、采購(gòu)流程不透明，也極易產(chǎn)生公眾對(duì)所購(gòu)服務(wù)不了解、不信任、不接受的情況。
政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的物業(yè)、會(huì)議、保險(xiǎn)等服務(wù)屬于集中采購(gòu)目錄規(guī)定的內(nèi)容，需交集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定和流程執(zhí)行，有規(guī)范可行的依據(jù)。集采機(jī)構(gòu)通過(guò)協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)的方式匯集采購(gòu)規(guī)模。但諸如財(cái)務(wù)審計(jì)、醫(yī)療體檢、節(jié)能管理等服務(wù)雖不是集中采購(gòu)范圍，卻是多數(shù)政府機(jī)構(gòu)都需要采購(gòu)的常規(guī)內(nèi)容，從總體上看，各單位對(duì)這些服務(wù)的重復(fù)、頻繁、零散采購(gòu)沒(méi)有形成規(guī)模效應(yīng)贏得優(yōu)惠價(jià)格。同時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的項(xiàng)目由于未納入集采目錄，各級(jí)政府部門(mén)自行采購(gòu)沒(méi)有規(guī)范的流程，不是采用市場(chǎng)化程度更高的“招投標(biāo)”等方式，不乏私相授受、渾水摸魚(yú)的情況，設(shè)租尋租難以避免，由此帶來(lái)的服務(wù)質(zhì)量、費(fèi)用合理性以及資金透明度要求也就無(wú)法保障。
?。ㄎ澹┓?wù)評(píng)價(jià)體系缺位
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的效率和質(zhì)量直接影響到服務(wù)的有效供給和政府履職水平，但從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，對(duì)政府采購(gòu)服務(wù)的評(píng)價(jià)主要局限在行政化檢查或監(jiān)督制度，缺乏獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，信息的真實(shí)性和競(jìng)爭(zhēng)的公正性難以保證?，F(xiàn)有體制對(duì)于公共服務(wù)的監(jiān)管權(quán)分散在為數(shù)眾多的政府部門(mén)手中，有的既是主管部門(mén)，原又與社會(huì)組織存在隸屬聯(lián)系，復(fù)雜的利益糾葛下，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的監(jiān)管和評(píng)價(jià)十分不力。已出臺(tái)績(jī)效評(píng)估的地區(qū)也往往缺少科學(xué)具體的考核指標(biāo)，已有的定量指標(biāo)多重視投入資金、人員、參與案例等方面，而對(duì)具體的實(shí)施效果、效益和效率評(píng)價(jià)不足。這極易導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估流于形式、沒(méi)有應(yīng)有的執(zhí)行力。
（六）集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的作用未有效發(fā)揮
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)屬于政府采購(gòu)的范疇，伴隨《政府采購(gòu)法》的誕生而設(shè)立的政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)基于其非營(yíng)利、準(zhǔn)行政組織的屬性，在承接政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中具備天然優(yōu)勢(shì)，且在各地實(shí)踐中也積累了許多經(jīng)驗(yàn)，理應(yīng)發(fā)揮更大作用。但現(xiàn)行法律對(duì)集采機(jī)構(gòu)的功能定位卻影響了其作用的發(fā)揮。
首先，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在法律上只是一個(gè)代理機(jī)構(gòu)。這決定了集采機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)避集采的行為沒(méi)有任何制約手段，在采購(gòu)活動(dòng)中處于相對(duì)被動(dòng)的地位，大量規(guī)避采購(gòu)的行為由此出現(xiàn)。
其次，集采機(jī)構(gòu)沒(méi)有對(duì)合同的履約監(jiān)督權(quán)。按現(xiàn)行規(guī)定，集采機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)采購(gòu)過(guò)程的組織，中標(biāo)后合同簽訂和驗(yàn)收都由采購(gòu)人進(jìn)行。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的合同履約和績(jī)效評(píng)價(jià)尤為重要，集采機(jī)構(gòu)無(wú)法監(jiān)督合同的履約，則當(dāng)采購(gòu)人有強(qiáng)烈的傾向性、在實(shí)踐中對(duì)不“滿(mǎn)意”的結(jié)果拒絕接受時(shí)，集采機(jī)構(gòu)無(wú)可奈何，最終損害的是作為服務(wù)對(duì)象的公眾的權(quán)益。
再次，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置和隸屬關(guān)系多種多樣?！墩少?gòu)法》沒(méi)有明確規(guī)定集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)該如何設(shè)置、隸屬于誰(shuí)、是否應(yīng)該有主管單位，導(dǎo)致各地集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門(mén)，因此集采機(jī)構(gòu)間缺乏有效的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、交流和培訓(xùn)機(jī)制，在行業(yè)規(guī)范、采購(gòu)資源共享等方面都存在缺陷，影響了整體一致性和政府集中采購(gòu)功能的發(fā)揮。
二、我國(guó)大力發(fā)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主要對(duì)策
?。ㄒ唬┙⒑屯晟品?wù)類(lèi)集中采購(gòu)目錄
1.完善現(xiàn)有集中采購(gòu)目錄的服務(wù)品目
現(xiàn)行的中央和各地集中采購(gòu)目錄中所含品目主要是維持機(jī)關(guān)自身運(yùn)行的服務(wù)內(nèi)容，包括會(huì)議服務(wù)、物業(yè)服務(wù)、印刷服務(wù)、汽車(chē)維修、保險(xiǎn)等，不含公共服務(wù)，且關(guān)于機(jī)關(guān)自身運(yùn)行和職能履行的服務(wù)內(nèi)容很不完善。如公車(chē)租賃、云計(jì)算服務(wù)、會(huì)計(jì)審計(jì)、餐飲服務(wù)等需求普遍、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、采購(gòu)頻繁的通用服務(wù)具備納入集采目錄的基礎(chǔ)。同時(shí)，現(xiàn)行的中央單位部門(mén)集中采購(gòu)目錄99%的品目是貨物，僅有海關(guān)的緝私船艇維修、稅務(wù)總局的發(fā)票稅票印制、人民銀行的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)和質(zhì)檢總局的軟件運(yùn)維服務(wù)四個(gè)服務(wù)類(lèi)品目，這與各部門(mén)服務(wù)類(lèi)采購(gòu)實(shí)際相去甚遠(yuǎn)。以民政部為例，每年大量財(cái)政資金撥付用于救災(zāi)救援、養(yǎng)老、康復(fù)、助殘、培訓(xùn)等公共服務(wù)上，上述部分內(nèi)容實(shí)際可以歸入部門(mén)集中采購(gòu)的范圍。
2.建立不同層級(jí)的公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄
將公共服務(wù)列入集中采購(gòu)目錄是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的關(guān)鍵所在，是各級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能的強(qiáng)制推動(dòng)力。建立公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄，應(yīng)將服務(wù)購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)聚焦于公共服務(wù)職能履行，將服務(wù)購(gòu)買(mǎi)范圍明晰為具體預(yù)算科目框架，確保公共財(cái)政資金切實(shí)用于公眾受益項(xiàng)目，防止公共性流失與外部性問(wèn)題產(chǎn)生。但分稅制體制下，公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄的制定從中央到地方無(wú)法做到整齊劃一，在建立不同層級(jí)的公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄時(shí)應(yīng)理順以下關(guān)系：
一是中央和地方的關(guān)系。首先，中央應(yīng)盡快出臺(tái)關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施辦法等政策性的文件，確定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的財(cái)政預(yù)算、資金管理、采購(gòu)方式、操作規(guī)程以及績(jī)效評(píng)價(jià)等基本內(nèi)容。目前各地都在探索實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，但如何開(kāi)展還面臨許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，迫切需要中央制定和發(fā)布可操作的指導(dǎo)性政策。其次，地方目錄應(yīng)在基本公共服務(wù)基礎(chǔ)上依據(jù)地方特點(diǎn)有所側(cè)重和細(xì)化。中央層面公共服務(wù)的集中采購(gòu)不會(huì)像地方層面那樣具體和細(xì)微，因而目錄的制定可聚焦于社會(huì)公眾需求的基本公共服務(wù)，確保購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)是為絕大多數(shù)老百姓利益服務(wù)，而不只是針對(duì)單一個(gè)體孤立設(shè)置。但具體到不同省市，則可以在公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄設(shè)定的基礎(chǔ)上有所側(cè)重，如為一定區(qū)域內(nèi)數(shù)量較多的留守兒童、失能老人等特殊群體設(shè)置醫(yī)療、教育等服務(wù)內(nèi)容。再次，中央和地方公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)目錄的確定應(yīng)遵循財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則。按照權(quán)責(zé)利一致原則，中央和地方分工協(xié)作、各有側(cè)重履行服務(wù)職能，避免出現(xiàn)中央規(guī)定公共服務(wù)支出水平，強(qiáng)制增加地方支出項(xiàng)目，卻無(wú)足夠配套資金的“上級(jí)買(mǎi)單，下級(jí)出錢(qián)”現(xiàn)象。目錄制定應(yīng)給地方統(tǒng)籌服務(wù)購(gòu)買(mǎi)留足空間和余地，處理好這一關(guān)系還需依托于財(cái)稅體制改革的整體推進(jìn)。
二是集中采購(gòu)與分散采購(gòu)的關(guān)系。應(yīng)將各部門(mén)通用性服務(wù)歸入交集采機(jī)構(gòu)執(zhí)行的集中采購(gòu)目錄中，將各部門(mén)專(zhuān)業(yè)性服務(wù)納入部門(mén)集中采購(gòu)目錄，其他零散特殊的服務(wù)可以由各單位分散采購(gòu)。
三是公共服務(wù)與依法行政的關(guān)系。涉及行政相對(duì)人的服務(wù)性、事務(wù)性、技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性以及柔性管理工作可納入公共服務(wù)采購(gòu)目錄，而行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等管理職能必須由行政機(jī)關(guān)自身履行，未經(jīng)法律授權(quán)、不得將管理事項(xiàng)列入采購(gòu)目錄。避免出現(xiàn)“分內(nèi)工作向外包”、“責(zé)任轉(zhuǎn)嫁社會(huì)”的懶政現(xiàn)象。
3.建立采購(gòu)目錄的需求調(diào)查、論證和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制
“以人為本”是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。若僅把工作重點(diǎn)聚焦于購(gòu)買(mǎi)過(guò)程，未有效地對(duì)社會(huì)公眾需求進(jìn)行調(diào)查和分析，容易出現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)與社會(huì)公眾需求的脫節(jié)。開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，不能“閉門(mén)造車(chē)”，應(yīng)科學(xué)決策優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)次序，并隨市場(chǎng)變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。
第一，建立需求調(diào)查和論證機(jī)制
首先，可將公眾服務(wù)需求調(diào)查與評(píng)估納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的固定流程，作為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的先決環(huán)節(jié)，提前收集最普遍、最重要、最迫切、最敏感的社會(huì)公眾需求信息并予以輕重緩急評(píng)定。其次，可結(jié)合行風(fēng)評(píng)議等現(xiàn)有公共管理績(jī)效評(píng)估，重點(diǎn)針對(duì)群眾不滿(mǎn)意、問(wèn)題突出、打分不高、人手不足的公共服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。再次，在基本信息缺乏或失真情形下，可綜合采用多種方式，例如設(shè)計(jì)問(wèn)卷調(diào)查、委托專(zhuān)業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)或科研院所調(diào)查，或?qū)⒐娦枨笞鳛閷?zhuān)項(xiàng)課題予以系統(tǒng)梳理和階梯處理。最后，調(diào)查獲得的備選項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)專(zhuān)家和群眾的充分論證，確保“雪中送碳”而非“錦上添花”。北京市購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的第一步就是服務(wù)提供者通過(guò)“北京市社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)”進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，然后由社會(huì)組織領(lǐng)域的專(zhuān)家、學(xué)者組成的項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目審核和論證。論證確定后，通過(guò)北京社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)站進(jìn)行公示，接受群眾評(píng)議和監(jiān)督。經(jīng)過(guò)上述環(huán)節(jié)后，再確定購(gòu)買(mǎi)哪些項(xiàng)目。
第二，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制
服務(wù)采購(gòu)目錄的制定并非一成不變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，靜態(tài)化的服務(wù)難以滿(mǎn)足多元化、個(gè)性化、發(fā)展性的服務(wù)需求。動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則：一是適應(yīng)群眾不斷變化的需求，依群眾所需適時(shí)增減；二是與政府不斷推動(dòng)的機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)促簡(jiǎn)政放權(quán)；三是與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程匹配，依財(cái)政能力變化擴(kuò)大或縮小購(gòu)買(mǎi)范圍；四是與社會(huì)組織、企業(yè)、機(jī)構(gòu)等服務(wù)供應(yīng)主體的發(fā)展水平相適應(yīng)；五是根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目可操作的難易程度進(jìn)行取舍或漸進(jìn)式選擇。
（二）完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的法律體系
1.完善《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》
一是豐富服務(wù)購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容和方式。前文已釋《政府采購(gòu)法》隱含的服務(wù)內(nèi)容并不包含公共服務(wù)。借助《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的制定，應(yīng)把公共服務(wù)納入服務(wù)采購(gòu)的內(nèi)容；供應(yīng)商主體資格的界定應(yīng)采用更具包容性的描述，把提供公共服務(wù)的大量社會(huì)組織納入進(jìn)來(lái)。目前法定的政府采購(gòu)方式主要有公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、詢(xún)價(jià)和單一來(lái)源。對(duì)于內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)大的公共服務(wù)，以上幾種方式難以滿(mǎn)足潛在需求。借《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的出臺(tái)，應(yīng)超越原有模式，使政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的行為更具現(xiàn)實(shí)操作性：對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)清晰明確的公共服務(wù)可以采用公開(kāi)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式；對(duì)融資平臺(tái)高的工程建設(shè)類(lèi)服務(wù)可以采用PPP戰(zhàn)略合作方式，包括BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交）、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)）、PFI（私人融資，政府特許經(jīng)營(yíng)）等；對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的領(lǐng)域可以通過(guò)發(fā)放消費(fèi)券、補(bǔ)貼券、直接投入等辦法，創(chuàng)新公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方式。
二是理順“兩法”邊界。通過(guò)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的制定理清“兩法”在采購(gòu)范圍、采購(gòu)方式和監(jiān)管主體上的界限，確保政府采購(gòu)涉及民生服務(wù)的工程類(lèi)項(xiàng)目在各個(gè)采購(gòu)和執(zhí)行環(huán)節(jié)有法可依。
2.建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的預(yù)算管理制度
正在修訂的新《預(yù)算法》最早有望在今年8月的四審中通過(guò)，這將助力我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的建立。而現(xiàn)代預(yù)算制度正是以推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)、建立透明的預(yù)算制度為核心，這與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所要求的從立項(xiàng)、預(yù)算編制、執(zhí)行到監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估的全程公開(kāi)將更加契合。按照改進(jìn)預(yù)算管理制度的要求，各級(jí)財(cái)政應(yīng)統(tǒng)籌安排政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金，由原先的資產(chǎn)購(gòu)置向服務(wù)購(gòu)買(mǎi)轉(zhuǎn)移，資金預(yù)算經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)后與公共服務(wù)細(xì)化目錄一同向社會(huì)公布，為后續(xù)的服務(wù)采購(gòu)做好準(zhǔn)備。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金列入部門(mén)預(yù)算，實(shí)行國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付，采購(gòu)計(jì)劃與預(yù)算編制、支付進(jìn)度與績(jī)效評(píng)估嚴(yán)密結(jié)合，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)范、有效地實(shí)施。
?。ㄈ┡嘤?gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)力量
我國(guó)的公共服務(wù)供給與國(guó)外的重要差異就是社會(huì)組織角色的缺失，對(duì)于龐大的人口數(shù)量和公共服務(wù)缺口，社會(huì)力量急需發(fā)展壯大。
1.放寬非營(yíng)利組織準(zhǔn)入
近年來(lái)，針對(duì)社會(huì)組織登記難的問(wèn)題，深圳、廣東、成都、北京等地已相繼出臺(tái)文件，取消業(yè)務(wù)主管單位前置審批。直接登記備案是必然趨勢(shì)，這一改革做法可以進(jìn)一步推廣。參照公司登記的方法，對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)行分類(lèi)登記管理。同時(shí)推進(jìn)社會(huì)組織與政府脫鉤，加強(qiáng)社會(huì)組織誠(chéng)信和自律建設(shè)，規(guī)范從業(yè)行為，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。合理明確政府和非營(yíng)利組織在社會(huì)公共事務(wù)分擔(dān)上的責(zé)任邊界，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)向深度和廣度發(fā)展。
2. 同步推進(jìn)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)和事業(yè)單位改革
2014年7月1日正式施行《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》標(biāo)志著我國(guó)事業(yè)單位改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。借助事業(yè)單位改革的推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)部分承載服務(wù)職能的事業(yè)單位與原政府隸屬部門(mén)的監(jiān)管權(quán)、所有權(quán)分離，同時(shí)削減已向社會(huì)組織或企業(yè)轉(zhuǎn)移職能的事業(yè)單位編制和人員編制，為形成多層次、多樣化的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)體制奠定競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)。
3.引導(dǎo)社會(huì)資金流入公共服務(wù)領(lǐng)域
公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制難以發(fā)揮作用造成了私營(yíng)部門(mén)不愿涉足。但在當(dāng)前政府部門(mén)基本公共服務(wù)均等化的職能還未實(shí)現(xiàn)、社會(huì)組織發(fā)育緩慢的情況下，必須設(shè)立激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)私營(yíng)部門(mén)的資金和人員向這一領(lǐng)域流動(dòng)。通過(guò)公私合作利益共享、補(bǔ)貼制度、稅收減免等措施吸引社會(huì)力量參與。今年4月23日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定了鐵路、港口等80個(gè)項(xiàng)目向社會(huì)資本開(kāi)放，下一步還將推動(dòng)公用事業(yè)等領(lǐng)域向社會(huì)資本開(kāi)放，這將有力引導(dǎo)社會(huì)資金向公共服務(wù)領(lǐng)域的流動(dòng)。
?。ㄋ模┙⒏?jìng)爭(zhēng)性為主導(dǎo)的服務(wù)采購(gòu)機(jī)制
黨的十八屆三中全會(huì)指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的深意正在于此。在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，打破壟斷，引入充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使公共服務(wù)回歸合理價(jià)格，服務(wù)質(zhì)量在競(jìng)爭(zhēng)中不斷提升，才能順利達(dá)到提高財(cái)政資金使用效率的目的。針對(duì)軟、硬兩種服務(wù)的不同特點(diǎn)，可以依托不同的主體采取不同的方式進(jìn)行采購(gòu)。
1.質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)明晰的硬服務(wù)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式采購(gòu)
對(duì)于采購(gòu)量大、頻繁的服務(wù)內(nèi)容，實(shí)行集中采購(gòu)，形成規(guī)模效應(yīng)。采購(gòu)機(jī)構(gòu)可以通過(guò)公開(kāi)征求意見(jiàn)、項(xiàng)目論證等方式確定可量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，依據(jù)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等法定的政府采購(gòu)方式購(gòu)買(mǎi)。采購(gòu)頻次不多，但采購(gòu)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)明確的服務(wù)，采購(gòu)人可以委托集采機(jī)構(gòu)或社會(huì)代理機(jī)構(gòu)按照法定的政府采購(gòu)方式購(gòu)買(mǎi)。
2.內(nèi)容明確的軟服務(wù)推廣消費(fèi)券方式采購(gòu)
對(duì)于由受益主體的主觀感受衡量的軟服務(wù)，如養(yǎng)老、護(hù)理、心理輔助等，如市場(chǎng)上有大量服務(wù)提供者，競(jìng)爭(zhēng)充分，可以采用向受益群體發(fā)放購(gòu)買(mǎi)憑證的方式直接補(bǔ)貼消費(fèi)者，如政府發(fā)放養(yǎng)老券購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)放教育券加強(qiáng)流動(dòng)人口教育培訓(xùn)等。由消費(fèi)者面向市場(chǎng)尋找、選擇自己需要的服務(wù)供應(yīng)商，這可以適應(yīng)特定群體的個(gè)體化差異、最大限度的降低采購(gòu)和管理成本，消費(fèi)者作為市場(chǎng)主體會(huì)從自身利益最大化的前提出發(fā)進(jìn)行分散決策。如市場(chǎng)上缺乏充分的軟服務(wù)供應(yīng)商，政府可以按照規(guī)定的審批程序、通過(guò)單一來(lái)源的方式直接定向購(gòu)買(mǎi)。但同時(shí)，也應(yīng)承擔(dān)起培育市場(chǎng)的責(zé)任，通過(guò)政策扶持、適當(dāng)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)公益性機(jī)構(gòu)承擔(dān)起部分職能。假以時(shí)日，根據(jù)“需求引致供給”的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，創(chuàng)造出其本身的供給市場(chǎng)。
3.需求不明晰的服務(wù)依托專(zhuān)業(yè)力量、創(chuàng)新采購(gòu)方式
如為需求不明晰的一般小型項(xiàng)目，可通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)征集意見(jiàn)、組織專(zhuān)家論證，進(jìn)行合理的成本核算，實(shí)行定價(jià)招標(biāo)選服務(wù)的方式，真正買(mǎi)到物有所值的服務(wù)內(nèi)容。對(duì)于規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)不明確、采購(gòu)需求暫不明晰、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)難擬定的復(fù)雜大型項(xiàng)目，可借鑒歐美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)PPP合作模式采購(gòu)。如大型基礎(chǔ)設(shè)施投入資金量巨大、周期長(zhǎng)，公私合作可以調(diào)動(dòng)民間資本的積極性，建立政府與企業(yè)市場(chǎng)主體的利益共享機(jī)制，并最終使社會(huì)公眾受益。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定開(kāi)放社會(huì)資本的80個(gè)項(xiàng)目中，明確了鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)，這是國(guó)家在鼓勵(lì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方式創(chuàng)新方面的積極信號(hào)。
?。ㄎ澹┘訌?qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的監(jiān)察評(píng)估
1.建立科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估方法
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)始終強(qiáng)調(diào)以民為本，以公共利益為導(dǎo)向。在評(píng)估過(guò)程中，不僅要重視政府主管部門(mén)的評(píng)估，服務(wù)對(duì)象的評(píng)估，而且要引入包含專(zhuān)家評(píng)審委員會(huì)、專(zhuān)業(yè)評(píng)審機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的第三方評(píng)估機(jī)制，同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，利用信息技術(shù)建立起評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)，便于公眾對(duì)整個(gè)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程更加及時(shí)、透明的進(jìn)行監(jiān)督。
2.建立服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系
服務(wù)項(xiàng)目的申請(qǐng)、評(píng)審、立項(xiàng)、招標(biāo)、訂約、實(shí)施、調(diào)整、結(jié)項(xiàng)、評(píng)估、反饋等一系列環(huán)節(jié)都要有動(dòng)態(tài)的管理辦法和相應(yīng)的監(jiān)督部門(mén)，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)研究、反饋和改進(jìn)，將不利后果降到最低，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的失職行為追究責(zé)任。
3. 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的績(jī)效考核應(yīng)納入政府履職的績(jī)效考核，進(jìn)而影響到官員的績(jī)效考核
政府和官員的績(jī)效評(píng)估本就是一個(gè)公民導(dǎo)向的管理工具，把百姓對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)真正反映到政府和官員的評(píng)價(jià)中，才能體現(xiàn)考核的公信力，也才能進(jìn)一步督促政府和官員建立更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給體系，形成持久的良性循環(huán)。
三、充分發(fā)揮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的作用
（一）集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中具備無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)
1.集采機(jī)構(gòu)是不以營(yíng)利為目的的準(zhǔn)行政組織
《政府采購(gòu)法》規(guī)定“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人”、“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合采購(gòu)價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格、采購(gòu)效率更高、采購(gòu)質(zhì)量?jī)?yōu)良和服務(wù)良好的要求”。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是政府采購(gòu)活動(dòng)組織的重要主體，在落實(shí)國(guó)家政策、實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)核心價(jià)值等方面不可替代，其機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性和人員的公職屬性有力維護(hù)和保證著政府采購(gòu)各方面目標(biāo)規(guī)范實(shí)現(xiàn)。集中采購(gòu)活動(dòng)不是單純的招投標(biāo)，還包括前期采購(gòu)需求計(jì)劃的匯總整合、制定采購(gòu)操作規(guī)程、集中采購(gòu)人員培訓(xùn)、履約監(jiān)管、采購(gòu)效益評(píng)估分析等，這些職能是一個(gè)有機(jī)整體，環(huán)環(huán)相扣。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)也并不是一個(gè)單純的購(gòu)買(mǎi)過(guò)程，公共服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性、不可分割性和稀缺性決定了購(gòu)買(mǎi)的前期論證和事后評(píng)估同樣重要。集采機(jī)構(gòu)恰能發(fā)揮職責(zé)優(yōu)勢(shì)，有力保障采購(gòu)質(zhì)量。
2. 集采機(jī)構(gòu)承擔(dān)重要的政策功能
《政府采購(gòu)法》規(guī)定了“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”等。實(shí)踐中，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不僅在調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)中發(fā)揮一定作用，在具體的產(chǎn)業(yè)政策中也發(fā)揮著導(dǎo)向和促進(jìn)作用，如推廣正版軟件、采購(gòu)節(jié)能清單產(chǎn)品中突出政策導(dǎo)向，對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)行加分，對(duì)小微企業(yè)實(shí)行價(jià)格扣除、扶持中小企業(yè)發(fā)展，鮮明體現(xiàn)了其有別于一般社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的公有性、政策性和強(qiáng)制性。法律賦予了集采機(jī)構(gòu)落實(shí)國(guó)家政策的任務(wù)，集采機(jī)構(gòu)在推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面也承擔(dān)著義不容辭的責(zé)任。
3. 集采機(jī)構(gòu)已逐步積累起購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
近年來(lái)，集采機(jī)構(gòu)在推進(jìn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面有諸多案例。2013年至今，我中心已陸續(xù)接受居家養(yǎng)老、醫(yī)療體檢、車(chē)輛租賃等多個(gè)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的采購(gòu)。2013年山西省政府采購(gòu)中心統(tǒng)一組織了山西省行政村街道亮化工程的政府采購(gòu)工作。太陽(yáng)能路燈采購(gòu)和安裝點(diǎn)亮了17608個(gè)行政村的街道，總預(yù)算投資20億元，節(jié)約資金1.22億元，節(jié)支率達(dá)6.13%。許多地區(qū)的集采機(jī)構(gòu)已實(shí)施采購(gòu)中小學(xué)教材、養(yǎng)老助殘服務(wù)、藥品和醫(yī)療服務(wù)等公益民生項(xiàng)目，執(zhí)行效果好、群眾滿(mǎn)意度高，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面已經(jīng)具備一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
?。ǘ?shí)現(xiàn)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)匹配，更好地發(fā)揮在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的作用
1.明確集采機(jī)構(gòu)的法定職能
《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》醞釀已久，借助實(shí)施條例的出臺(tái)，準(zhǔn)確定位集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，站在推動(dòng)政府采購(gòu)事業(yè)發(fā)展的全局高度，進(jìn)一步明確集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法定職能，賦予與其執(zhí)行功能相應(yīng)的管理權(quán)，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的推進(jìn)具有重要作用。財(cái)政監(jiān)督管理部門(mén)與集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不僅是采購(gòu)業(yè)務(wù)主管、政策指導(dǎo)、工作監(jiān)督的關(guān)系，監(jiān)管與操作的關(guān)系，更是政府采購(gòu)工作鏈條中不可分離的兩個(gè)環(huán)節(jié)。集中采購(gòu)工作的生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)能否順利有效的推進(jìn)，與集采機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)間能否建立合理分工、權(quán)責(zé)相應(yīng)的關(guān)系息息相關(guān)。因此，應(yīng)進(jìn)一步理順集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門(mén)的職責(zé)關(guān)系，賦予集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與其執(zhí)行功能相應(yīng)的管理權(quán)，如對(duì)投標(biāo)人、評(píng)審專(zhuān)家的違規(guī)行為的監(jiān)督處理權(quán)、后期合同履約的監(jiān)督權(quán)等，給予集采機(jī)構(gòu)更充分的履職空間。
2. 賦予集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)參與政府采購(gòu)目錄制定的職責(zé)
集中采購(gòu)目錄如不能有效體現(xiàn)政策功能導(dǎo)向，這些重大政策的落實(shí)就只能依靠一般社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，其合理性和可能性值得商榷。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)作為采購(gòu)工作的具體執(zhí)行方，掌握第一手的采購(gòu)資料和信息，如國(guó)采中心近兩年就組織過(guò)老年居家養(yǎng)老服務(wù)、體檢、醫(yī)療保險(xiǎn)等多個(gè)類(lèi)別的服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)，并對(duì)公車(chē)租賃、會(huì)計(jì)審計(jì)、云計(jì)算服務(wù)等反映較多的服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行過(guò)多次問(wèn)卷調(diào)查和座談走訪，這些操作經(jīng)驗(yàn)使集采機(jī)構(gòu)能夠?qū)Σ煌?wù)的市場(chǎng)情況和采購(gòu)單位的使用特點(diǎn)進(jìn)行深入的調(diào)研和分析，哪些類(lèi)型的服務(wù)項(xiàng)目屬于需求迫切、標(biāo)準(zhǔn)一致、更適合納入集中采購(gòu)目錄做出準(zhǔn)確合理的判斷，應(yīng)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)參與到集中采購(gòu)目錄、特別是公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄的制定中來(lái)。
四、結(jié)語(yǔ)
我國(guó)現(xiàn)階段推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還存在法律滯后于實(shí)踐、服務(wù)供給滯后于需求、預(yù)算管理體制滯后于采購(gòu)實(shí)際以及集采機(jī)構(gòu)缺位等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，我們還需在建立健全政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的法律、建立和完善公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄和建立競(jìng)爭(zhēng)性為主導(dǎo)的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)體系上尋求突破，同時(shí)輔以行之有效的服務(wù)評(píng)價(jià)監(jiān)督體系以充分保證服務(wù)質(zhì)量。應(yīng)該看到，政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是一項(xiàng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的改革，是實(shí)現(xiàn)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的創(chuàng)新之舉。推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并促成可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制還需解決一些基礎(chǔ)性問(wèn)題，包括轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)；改革財(cái)稅體制，建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度、調(diào)整中央和地方財(cái)政關(guān)系、合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任；推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革、改進(jìn)政府對(duì)社會(huì)公益事業(yè)的投入模式等宏觀和微觀改革舉措，而這有賴(lài)于整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制改革的逐步深入而共同推進(jìn)。（王力達(dá) 方寧）
來(lái)源： 人民網(wǎng)
