公共資源交易市場存在的問題及對策
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發(fā)布日期：2014年09月23日
建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要，是建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的必然要求，也是構(gòu)建工程治理長效機(jī)制的重要舉措。十八屆三中全會提出，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。結(jié)合寧夏公共資源交易體制改革與實(shí)踐工作體會，本人就當(dāng)前公共資源交易市場存在的突出問題及對策談幾點(diǎn)認(rèn)識。
一、存在的問題
當(dāng)前，公共資源交易領(lǐng)域主要存在以下突出問題。
（一）招標(biāo)人強(qiáng)勢干預(yù)
有的招標(biāo)人利用項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制優(yōu)勢，一是在投標(biāo)人資質(zhì)、技術(shù)商務(wù)要求以及評審標(biāo)準(zhǔn)上，采取設(shè)立門檻、制定歧視性條款、與投標(biāo)人串標(biāo)等多種方式“排除異己”；二是在信息公開上搞“封鎖”或“截留”，如縮短報(bào)名及領(lǐng)取文件時(shí)間，或不按規(guī)定公開關(guān)鍵信息等；三是在評標(biāo)會現(xiàn)場暗示甚至公開誘導(dǎo)專家評委與招標(biāo)人保持所謂“一致性”；四是要求與中標(biāo)人開展價(jià)格談判，或采取各種手段逼迫自己不滿意的中標(biāo)人放棄合同。
（二）投標(biāo)人不正當(dāng)競爭
投標(biāo)人是市場競爭的主體，具有謀取利益最大化的“天然”屬性。當(dāng)前，由于法治環(huán)境和法律體系不健全等多種因素，一是投標(biāo)人商業(yè)賄賂屢禁不止，通過各種渠道或機(jī)會，向招標(biāo)人、專家評委、代理、公證等相關(guān)利益方實(shí)施商業(yè)賄賂；二是與招標(biāo)人進(jìn)行串標(biāo)，或與相關(guān)投標(biāo)人合謀圍串標(biāo)；三是中標(biāo)后采取轉(zhuǎn)包、調(diào)價(jià)或降低質(zhì)量、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方式謀取非法利益。
（三）專家評委發(fā)揮作用不夠
一是專家獨(dú)立評標(biāo)意識不強(qiáng)。相當(dāng)一部分專家把評委職責(zé)混同為“參謀、顧問”，一切按照招標(biāo)人意圖評標(biāo)； 二是專業(yè)素質(zhì)參差不齊。由于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展環(huán)境制約，很多地區(qū)缺少高素質(zhì)專業(yè)人才，導(dǎo)致專家?guī)鞂I(yè)分類粗放，難以滿足評標(biāo)工作實(shí)際需要；三是少數(shù)專家缺乏職業(yè)道德約束。一些評委受招標(biāo)人、投標(biāo)人等相關(guān)利益人委托，收受賄賂，不公正評標(biāo)、惡意打分等。
（四）中介機(jī)構(gòu)不能公正履職
由于市場競爭日漸劇烈，招標(biāo)代理及公證機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)動，為招攬中介代理業(yè)務(wù)，違心接受招標(biāo)人指令操縱，利用代理、公證專業(yè)服務(wù)技能，引導(dǎo)招投標(biāo)活動按“既定目標(biāo)”實(shí)施，甚至參與圍串標(biāo)活動，并收取回扣、分成等非法利益，變成虛假交易、圍標(biāo)活動的幫手。
（五）部分地方存在違法違紀(jì)的“土政策”
在公共資源交易市場建設(shè)推進(jìn)中，一些地方出現(xiàn)了隨意增加審批、備案等環(huán)節(jié)，干預(yù)當(dāng)事人合法權(quán)益，以營利為目的加重市場主體負(fù)擔(dān)等違法違紀(jì)的“土政策”。另外，也有個(gè)別地方將原有的部門所屬交易市場簡單合并，在交易過程的依法監(jiān)督、規(guī)范運(yùn)行上沒有實(shí)質(zhì)性改變，交易過程不透明，交易結(jié)果不公平，投訴救濟(jì)機(jī)制形同虛設(shè)等原有問題沒有根本好轉(zhuǎn)，社會上將上述問題歸納為“進(jìn)不去、進(jìn)不起、進(jìn)去亂”，甚至有“分散”腐敗向“集中”腐敗轉(zhuǎn)移的擔(dān)憂。
二、具體對策
統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場是一項(xiàng)新生事物，在實(shí)際運(yùn)行中還存在諸多問題，需要在改革中不斷探索和完善?？偨Y(jié)近兩年來的工作實(shí)踐，我認(rèn)為，在公共資源交易市場建設(shè)推進(jìn)中，必須按照“堅(jiān)持四項(xiàng)原則、推進(jìn)五個(gè)分離”工作思路，不斷開拓、大膽創(chuàng)新，才能逐步克服目前存在的問題，有效遏制虛假交易、圍標(biāo)串標(biāo)行為。
（一）堅(jiān)持四項(xiàng)原則
1.堅(jiān)持行業(yè)監(jiān)督原則。從全國已建成的公共資源交易市場看，大多數(shù)建立了“一委一辦一中心”模式。即：政府成立“公共資源交易工作管理委員會”常設(shè)機(jī)構(gòu)，作為本地區(qū)公共資源交易工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公共資源交易工作中重大事項(xiàng)的組織領(lǐng)導(dǎo)和決策協(xié)調(diào)，制定相關(guān)管理制度等。下設(shè)“公共資源交易工作管理委員會辦公室”是公共資源交易工作的綜合協(xié)調(diào)和具體辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對本地區(qū)各級公共資源交易中心的管理和監(jiān)督，受理對公共資源交易中心的投訴并進(jìn)行調(diào)查處理?！肮操Y源交易中心”是為政府、國有投資及各類公共資源交易活動提供服務(wù)，以及為行政監(jiān)督監(jiān)察和社會各方面對進(jìn)入公共資源交易中心交易活動實(shí)施全過程監(jiān)管的平臺和載體，負(fù)責(zé)公共資源交易程序的具體操作和實(shí)施。這種“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)”的創(chuàng)新體制受到了中央紀(jì)委的肯定。按照《寧夏回族自治區(qū)公共資源交易平臺建設(shè)方案》要求，我區(qū)結(jié)合實(shí)際進(jìn)行了再創(chuàng)新，設(shè)立了“自治區(qū)公共資源交易管理局”，并賦予該局履行自治區(qū)公共資源交易管理委員會辦公室職責(zé)。同時(shí)，我區(qū)只設(shè)區(qū)本級和地級市兩級公共資源交易中心。這兩項(xiàng)制度創(chuàng)新在全國形成了“寧夏模式”。自去年以來，已有18個(gè)省區(qū)市相關(guān)部門來我區(qū)調(diào)研取經(jīng)。成立由黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)任主任、副主任，各相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人任成員的公共資源交易管理工作委員會，對本地區(qū)公共資源交易體制改革工作實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，公共資源交易管理專職機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)的新體制，較好地解決了公共資源交易領(lǐng)域目前存在的政出多門、職能交叉造成的重復(fù)管理或管理缺位等突出問題，有利于構(gòu)筑統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各司其職、齊抓共管的新局面。
2.堅(jiān)持管辦分離原則。近年來，由行業(yè)主管部門建立的有形市場，在規(guī)范公共資源交易活動中發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)也存在著公共資源配置效率低下，增加了交易成本，制度不夠嚴(yán)密、管理不夠規(guī)范等問題，有的地方和部門排斥外地企業(yè)競爭，違規(guī)設(shè)置行業(yè)壁壘，形成行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖；有的部門重審批、輕監(jiān)管，重結(jié)果、輕程序，一定程度上造成公共資源交易市場的條塊分割、信用缺失、市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制不健全，影響了市場配置公共資源決定性作用的發(fā)揮。在這次公共資源交易體制改革中，將原部門建立的工程招投標(biāo)、土地礦業(yè)權(quán)出讓、政府采購、國有產(chǎn)權(quán)交易等市場進(jìn)行整合，建立由政府主導(dǎo)的統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場，有利于實(shí)現(xiàn)公共資源由行政配置向市場配置轉(zhuǎn)變，由管理、操作一體向管辦分離轉(zhuǎn)變，由分散市場交易向集中市場交易轉(zhuǎn)變。公共資源交易市場實(shí)行分行業(yè)監(jiān)督和專職機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理相結(jié)合，有利于行政監(jiān)督部門集中精力抓好本行業(yè)部門公共資源交易法律法規(guī)，交易規(guī)則和專家?guī)斓刃姓芾韺I(yè)化建設(shè)，把行政資源集中到交易活動違法違規(guī)的行政處理上。專職管理機(jī)構(gòu)既是本地區(qū)公共資源交易管理委員會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，又是公共資源交易中心的管理部門，有利于在我區(qū)六個(gè)公共資源交易平臺全面推進(jìn)《寧夏回族自治區(qū)公共資源交易平臺建設(shè)方案》要求的“五統(tǒng)一”管理目標(biāo)，即：統(tǒng)一交易平臺、統(tǒng)一操作規(guī)程、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一進(jìn)場交易、統(tǒng)一監(jiān)督管理，為公共資源交易改革“寧夏模式”注入新的活力。
3.堅(jiān)持信息共享原則。統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場是通過市場機(jī)制配置公共資源的平臺，同時(shí)承擔(dān)服務(wù)市場主體和政府監(jiān)管雙重職能，決定了既要遵循市場規(guī)律，也離不開政府的服務(wù)和監(jiān)管。依據(jù)《寧夏回族自治區(qū)公共資源交易平臺建設(shè)方案》規(guī)定，我區(qū)設(shè)立區(qū)市兩級交易平臺，目前已完成機(jī)構(gòu)整合并投入運(yùn)行十多個(gè)月，“五統(tǒng)一”工作也正在扎實(shí)推進(jìn)。當(dāng)前，我區(qū)正在抓緊制定電子政務(wù)、電子監(jiān)察和電子交易“三網(wǎng)”融合升級建設(shè)方案，結(jié)合2013年5月開始實(shí)施的《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》以及我區(qū)公共資源交易市場運(yùn)行實(shí)踐，充分發(fā)揮“制度+科技”優(yōu)勢，加快建立健全項(xiàng)目信息和信用信息的收集發(fā)布制度，進(jìn)一步完善公共資源交易領(lǐng)域的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，逐步形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的制度體系。建立和完善互聯(lián)網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)專線、電視電話會議系統(tǒng)等高科技設(shè)施，把現(xiàn)代信息技術(shù)融入制度設(shè)計(jì)之中，大力推行電子評標(biāo)、遠(yuǎn)程異地評標(biāo)、網(wǎng)上審批、電子監(jiān)察、企業(yè)不良行為信息網(wǎng)上公告等。在公共資源交易市場實(shí)現(xiàn)全區(qū)范圍信息互聯(lián)互通、資源共享，促進(jìn)我區(qū)公共資源交易活動進(jìn)一步公開透明、規(guī)范高效有序，使公共資源交易市場真正成為遏止虛假招標(biāo)、圍串標(biāo)等違法違紀(jì)行為的重要抓手和牢固陣地。
4.堅(jiān)持公共服務(wù)原則。依法規(guī)范運(yùn)行和為交易當(dāng)事人提供公共服務(wù)是公共資源交易市場的基本屬性。公共資源交易市場要做到依法規(guī)范運(yùn)行，首先要為公共資源交易活動依法規(guī)范操作提供必要的設(shè)施保障，如提供符合要求的開、評標(biāo)廳室及電腦、投影、擴(kuò)錄、音視頻監(jiān)控等設(shè)施。為保證評委獨(dú)立評標(biāo)而設(shè)置的物理隔斷式評標(biāo)工作臺、單通道麥克風(fēng)等現(xiàn)代辦公裝備。其次要監(jiān)督交易當(dāng)事人嚴(yán)格按照法律法規(guī)和行政監(jiān)督部門制定的程序、規(guī)則規(guī)范操作，對交易活動實(shí)施全過程錄音、錄像并保存完整的電子和紙制檔案。三要加強(qiáng)內(nèi)部人員和運(yùn)行服務(wù)的規(guī)范化管理。編制標(biāo)準(zhǔn)化、人性化服務(wù)管理程序，工作人員崗位職責(zé)、紀(jì)律及保密守則等一整套完善的制度體系。建立開放式社會監(jiān)督通道，利用網(wǎng)絡(luò)、微博、問卷調(diào)查、舉報(bào)箱等多種形式，將服務(wù)對象、監(jiān)督部門及社會各方面的評價(jià)、意見和建議，客觀、真實(shí)地反饋和收集，以便于經(jīng)常性、及時(shí)性糾偏，防患于未然。四要堅(jiān)持公共服務(wù)理念不動搖，注意克服“利益驅(qū)動”現(xiàn)象。政府投資的公共資源交易項(xiàng)目決不允許有任何謀利行為。對符合收費(fèi)規(guī)定的非政府投資項(xiàng)目，也要按照“保本微利”原則，盡可能按收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下限執(zhí)行。
（二）推進(jìn)五個(gè)分離
1.招標(biāo)人與投標(biāo)人分離。依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)規(guī)定，均強(qiáng)調(diào)評委具有獨(dú)立評審的權(quán)利。但現(xiàn)實(shí)情況往往是業(yè)主評委強(qiáng)勢引導(dǎo)或?qū)＜以u委責(zé)任意識不夠，造成評標(biāo)會成為“圓桌會”，評標(biāo)結(jié)果不是公平競爭的結(jié)果，而是業(yè)主單位或領(lǐng)導(dǎo)的“喜好、偏愛”，使招標(biāo)投標(biāo)流于形式，帶來惡劣的社會影響。為此，必須將招標(biāo)人與投標(biāo)人進(jìn)行分離。而目前較現(xiàn)實(shí)并能夠做到的主要有：一是鼓勵(lì)投標(biāo)人通過公共資源交易網(wǎng)絡(luò)、電話、傳真等多種報(bào)名方式。二是規(guī)定招標(biāo)文件在發(fā)出（售）同時(shí)在法定媒體網(wǎng)絡(luò)上公布，接受全社會監(jiān)督，并暢通行政監(jiān)督監(jiān)察部門及專職管理機(jī)構(gòu)投訴渠道，最大限度地限制招標(biāo)人編制的招標(biāo)文件存在限制公平競爭的內(nèi)容和條款。
2.評委與投標(biāo)人分離。由于評標(biāo)委員會在招投標(biāo)活動中決定性作用，當(dāng)然成為各方關(guān)注和爭取的對象。尤其是投標(biāo)人作為公共資源交易活動的重要當(dāng)事人，具有謀取利益最大化的天然屬性，必然千方百計(jì)地對擔(dān)任評標(biāo)工作的評委采取各種方式施加影響，包括請托、圍堵、商業(yè)賄賂等眾多不法手段。有關(guān)行政監(jiān)督部門、公共資源交易管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)也采取了相應(yīng)措施，取得了一定成效。總結(jié)我區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，主要有兩項(xiàng)較好的創(chuàng)新措施。一是評委隨機(jī)異地集體接送。自治區(qū)公共資源交易中心自去年以來，對重要建設(shè)項(xiàng)目或可能產(chǎn)生較大社會影響的敏感交易活動，在開標(biāo)當(dāng)日先會同相關(guān)行政監(jiān)督監(jiān)察部門臨時(shí)確定評委集體集合地點(diǎn)，然后再進(jìn)行電腦隨機(jī)抽取評委，并由交易中心派專人隨車定點(diǎn)接送評委。實(shí)踐證明，這是遏止投標(biāo)人圍堵評委的十分有效的“土辦法”。二是逐步推行“三段”式評標(biāo)和暗標(biāo)評標(biāo)方式。即：商務(wù)標(biāo)實(shí)行電子評標(biāo)客觀打分，技術(shù)標(biāo)由評委對無標(biāo)識暗技書進(jìn)行評審打分，資質(zhì)、業(yè)績、信用等按平時(shí)考核計(jì)分。
3.招標(biāo)代理與公證機(jī)構(gòu)分離。自《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》實(shí)施以來，作為我國公共資源交易領(lǐng)域的特定產(chǎn)物，代理機(jī)構(gòu)在擴(kuò)大交易范圍和普及法律法規(guī)等方面發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，也存在著門檻低、素質(zhì)低、專業(yè)水平低等現(xiàn)實(shí)問題，而且多為自然人合伙或小型民營企業(yè)。公證機(jī)構(gòu)參與現(xiàn)場公證也是我國招標(biāo)投標(biāo)、政府采購等交易活動長期以來形成的慣例。在公共資源交易活動現(xiàn)實(shí)中，往往是項(xiàng)目業(yè)主將招標(biāo)事宜委托中介代理機(jī)構(gòu)，再由代理機(jī)構(gòu)委托熟悉或長年合作的公證機(jī)構(gòu)相關(guān)公證員提供開、評標(biāo)現(xiàn)場公證。由于管理體制、法治環(huán)境等多方面復(fù)雜因素，招投標(biāo)等公共資源交易活動不規(guī)范、結(jié)果不公正的現(xiàn)象還很普遍，特別是一部分代理機(jī)構(gòu)乃至公證人員已成為虛假交易、圍串標(biāo)的“幫兇”或參與者。今年以來，我們會同司法部門對進(jìn)入自治區(qū)公共資源交易中心的公證機(jī)構(gòu)實(shí)行隨機(jī)輪轉(zhuǎn)制，打破了代理機(jī)構(gòu)指定公證人員的傳統(tǒng)做法，取得了一定成效。規(guī)范代理、公證兩方面服務(wù)行為，一方面，要斬?cái)啻頇C(jī)構(gòu)與公證人員的利益鏈條。另一方面，積極鼓勵(lì)項(xiàng)目業(yè)主自行招標(biāo)，適當(dāng)降低自行招標(biāo)門檻和條件。
4.招標(biāo)人評委與專家評委分離。按照相關(guān)法律法規(guī)，評標(biāo)委員會是招標(biāo)投標(biāo)評審活動的主體，在評標(biāo)委員會中業(yè)主代表僅占三分之一，同時(shí)賦予其他評委會成員獨(dú)立行使評審權(quán)利。但從現(xiàn)實(shí)情況看，一方面存在業(yè)主代表強(qiáng)勢引導(dǎo)和部分專家評委沒有盡到獨(dú)立評審職責(zé)兩個(gè)突出問題，另一方面相當(dāng)多的公共資源交易市場設(shè)施簡陋，還不具備隔離環(huán)境的評標(biāo)室獨(dú)立評標(biāo)，而對評標(biāo)現(xiàn)場的動態(tài)全過程監(jiān)督也流于形式，缺少責(zé)任主體。本人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取以下幾項(xiàng)措施：一是大力推進(jìn)電子輔助評標(biāo)和網(wǎng)上異地評標(biāo)。除特殊情況外，鼓勵(lì)使用標(biāo)準(zhǔn)采購文件、通用成熟技術(shù)規(guī)范，加大客觀、定量化評價(jià)指標(biāo)比重，減少評委自由裁量空間，并對評委實(shí)行空間上的物理隔斷，切實(shí)對評標(biāo)過程實(shí)行全程音視頻監(jiān)控記錄。二是嘗試引入投標(biāo)人代表及社會監(jiān)督員現(xiàn)場觀摩評委評標(biāo)活動，真正使公共資源交易活動在陽光下進(jìn)行。
5.招標(biāo)人與招標(biāo)代理分離。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制和工程質(zhì)量終身責(zé)任制，決定了項(xiàng)目法人責(zé)任制的核心地位，而招標(biāo)投標(biāo)、工程監(jiān)理和合同管理等則是圍繞建設(shè)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制的其他相關(guān)制度。按照目前通行做法，招標(biāo)代理一般由項(xiàng)目業(yè)主自行選擇具備相關(guān)資格的中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)。從實(shí)際情況看，招投標(biāo)領(lǐng)域虛假交易、圍標(biāo)串標(biāo)屢禁不止，本應(yīng)以專業(yè)技術(shù)服務(wù)為依托的中介代理機(jī)構(gòu)，由于市場競爭和利益驅(qū)動原因，已成為某些項(xiàng)目業(yè)主或其負(fù)責(zé)人達(dá)到不法目的的“幫兇”或“代表人”，甚至不惜采取違法違規(guī)操作等手段，參與虛假交易、圍串標(biāo)活動。為此，一些地區(qū)和部門也在進(jìn)行積極探索，我們認(rèn)為：在不違背現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，在政府投資項(xiàng)目中可率先進(jìn)行改革試點(diǎn)，主要可采取兩種方式；一是規(guī)定選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)必須通過公開招標(biāo)方式，從招標(biāo)代理業(yè)績、服務(wù)評價(jià)等綜合評定；二是由行政主管部門委托公共資源交易中心建立招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)服務(wù)商庫，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需要，由項(xiàng)目業(yè)務(wù)在符合要求的服務(wù)商庫中隨機(jī)抽取。通過上述方式，為招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)公正履行專業(yè)服務(wù)職責(zé)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。
寧夏回族自治區(qū)黨委、政府在推動建立健全統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺建設(shè)上，認(rèn)識早、起點(diǎn)高、行動快，在全國第一個(gè)成立省級公共資源交易管理專職機(jī)構(gòu)，也是首個(gè)實(shí)現(xiàn)公共資源交易平臺全覆蓋的省區(qū)，公共資源交易體制改革走在了全國前列。寧夏區(qū)公共資源交易服務(wù)中心運(yùn)行兩年來，累計(jì)完成進(jìn)場交易8301場次，交易額612.54億元，節(jié)資60.73億元，溢價(jià)27.68億元。發(fā)現(xiàn)并通報(bào)涉嫌違法違規(guī)交易行為32起，有效遏制了虛假交易、圍標(biāo)串標(biāo)行為。
來源：《招標(biāo)采購管理》 作者：雷玉川 單位：寧夏回族自治區(qū)公共資源交易管理局
