治理串通投標(biāo)的對策與建議
http://www.lureaesthetics.com/index.php
發(fā)布日期：2014年09月28日
串通投標(biāo)（簡稱串標(biāo)）是工程建設(shè)領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)活動中的一大頑疾，其嚴(yán)重干擾了公平競爭的招標(biāo)投標(biāo)市場秩序，助長了工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗風(fēng)氣，給工程建設(shè)質(zhì)量、安全管理帶來巨大隱患。如何有效預(yù)防和治理串標(biāo)行為是擺在招投標(biāo)從業(yè)者面前的重要課題。本文結(jié)合筆者近年來從事招投標(biāo)管理工作實際，通過案例分析，對當(dāng)前串標(biāo)行為的現(xiàn)狀、特征及原因進行剖析，并提出治理對策與建議，希望能促使串標(biāo)現(xiàn)象得到有效遏制。
一、當(dāng)前串標(biāo)的問題與現(xiàn)狀
近年來，全國各地各部門綜合施策、多措并舉，全力整治規(guī)范公共資源交易市場，建設(shè)市場不斷完善，監(jiān)管體制日趨健全，但是工程建設(shè)領(lǐng)域中的串標(biāo)問題仍然突出，以下舉兩個案例來說明。
案例一：某市公共資源交易中心發(fā)布本市新開發(fā)區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房4個標(biāo)段工程招標(biāo)公告，投資金額2億多元。8家本地建筑企業(yè)相關(guān)負責(zé)人獲悉后，聚在一起商量要進行串標(biāo)，預(yù)謀工程全部由本地企業(yè)中標(biāo)承建，中標(biāo)單位各出資130萬元作串標(biāo)費用，其中給沒中標(biāo)的每家本地建筑企業(yè)各50萬元，剩余的給張某作為對參加投標(biāo)的非本地建筑企業(yè)的串標(biāo)費用。本次串標(biāo)行為造成國家直接經(jīng)濟損失681萬元。最終，法院以串通投標(biāo)罪，分別判處兩家本地企業(yè)罰金50萬元，這兩家公司有關(guān)負責(zé)人唐某、何某均被判有期徒刑1年，并處罰金20萬元,其他主要串標(biāo)人張某、阮某、周某等人也均被判處刑罰并處罰金。
案例二：某市公共資源交易中心發(fā)布本市河流整治一期工程招標(biāo)公告,余某獲悉后，通過關(guān)系找到對水利投標(biāo)較為熟悉的葉某、狄某、杜某、項某等人，商量通過掛靠進行串標(biāo)。宋某獲悉后，也找到葉某、周某兩人，要求周某出資與其合伙串標(biāo)，要求葉某提供掛靠單位。后經(jīng)7人協(xié)定，他們一起掛靠某建設(shè)集團等6家單位參加投標(biāo)，并且約定工程由余某承包施工，由余某分別付給宋某、周某130萬元，付給狄某18萬元，付給杜某、項某12萬元的好處費。宋某、周某兩人付給葉某50萬元好處費。投標(biāo)報價統(tǒng)一由葉某串通報價以1952.1178萬元由某建設(shè)集團中標(biāo)。本次串標(biāo)行為造成國家直接經(jīng)濟損失約60萬元。最終，法院以串標(biāo)罪，分別判處余某、葉某有期徒刑1年，并處罰金4萬元，其他串標(biāo)人員也均被判處有期徒刑6個月至1年不等，并處罰金。
二、存在串標(biāo)行為的原因分析
以上案例在招投標(biāo)領(lǐng)域中并不少見，筆者認為，當(dāng)前招投標(biāo)領(lǐng)域存在串標(biāo)行為的主要原因有：
（一）投標(biāo)掛靠現(xiàn)象普遍。投標(biāo)掛靠是串標(biāo)的源頭，少數(shù)資質(zhì)低的企業(yè)或包工頭，通過掛靠不同資質(zhì)的多家企業(yè)，以幾家企業(yè)的名義參加投標(biāo)，無論哪家企業(yè)中標(biāo)，都能從中獲取高額回報。同時也使得一些不具備相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)或個人得以進入原本無法進入的建筑領(lǐng)域。通過各種關(guān)系介紹掛靠，且成本低、費用小，掛靠開介紹信一般只需1～1.5萬元，而一旦掛靠串標(biāo)成功，收益高、風(fēng)險低，串標(biāo)成功后賣標(biāo)費有的可達上百萬元，受利益驅(qū)動，不法分子屢屢違規(guī)。
（二）串標(biāo)行為隱蔽性強。目前建筑市場早已形成一個個“熟人圈子”，招投標(biāo)市場受到“熟人圈子”內(nèi)的某些“操盤手”的控制，在招投標(biāo)市場形成一種利益聯(lián)盟，串標(biāo)公司之間訂立攻守同盟，實行輪流坐莊。從查處的案件來看，很多串標(biāo)的工程，往往都是由組織串標(biāo)的投標(biāo)人給予了其他投標(biāo)人一定程度的經(jīng)濟補償，所以其他投標(biāo)企業(yè)往往不會舉報或投訴串標(biāo)行為。除內(nèi)部因利益糾紛舉報外，司法和紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)很難獲取案件線索。另外，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《刑法》雖然規(guī)定了對串標(biāo)行為的處理，但是認定串標(biāo)行為的具體規(guī)定還不健全，這在一定程度上影響了政府監(jiān)管機關(guān)對于串標(biāo)行為的處理。
（三）標(biāo)后監(jiān)督執(zhí)法不力。前幾年由于招投標(biāo)監(jiān)管體制不順，監(jiān)督執(zhí)法主體不明，監(jiān)督管理體系不全，存在多部門共管，監(jiān)管存在缺位、錯位現(xiàn)象，同時缺乏有效執(zhí)法查處手段和措施，讓一些不法分子有可乘之機。比如，工程標(biāo)后監(jiān)管中公共資源交易管理與行業(yè)主管等部門存在職能交叉、職責(zé)不清，工程造價審核中公共資源交易管理、造價行政主管部門（造價管理站）與財政部門存在職能交叉、職責(zé)不清，極易導(dǎo)致標(biāo)后監(jiān)管不力、造價審查難到位的現(xiàn)象。
實踐工作中，招投標(biāo)監(jiān)督檢查力度不強、監(jiān)管手段落后、信息化水平不高，難以做到對招投標(biāo)實施全過程、全方位監(jiān)督，串標(biāo)行為標(biāo)前發(fā)現(xiàn)難，標(biāo)后處理難。同時，部分建設(shè)單位標(biāo)后監(jiān)管責(zé)任缺失，對政府投資建設(shè)工程管理疏忽，未盡履約管理職責(zé)，對施工管理中發(fā)現(xiàn)掛靠、串標(biāo)、非法轉(zhuǎn)包、違法分包等違法行為熟視無睹、放任自由，既不處理，也不上報，這也是造成當(dāng)前招投標(biāo)市場比較混亂的原因之一。另外，部分重點工程項目為了完成投資任務(wù)、趕工期、抓進度，有關(guān)監(jiān)管部門對施工企業(yè)管理失之于寬、失之于軟，這也不利于對串標(biāo)行為的打擊與懲治。
（四）中介機構(gòu)違規(guī)操作。目前，招標(biāo)代理機構(gòu)過多過濫，人員素質(zhì)參差不齊，為了在激烈的競爭中承攬到代理項目，往往會主動或被動采取違法違規(guī)的手段，無原則地遷就招標(biāo)人，在招標(biāo)文件中故意設(shè)置某些不合理要求，對中意投標(biāo)人予以“量身招標(biāo)”，排斥其他投標(biāo)人，操縱中標(biāo)結(jié)果。一些靠關(guān)系搞違法違規(guī)操作的招標(biāo)代理機構(gòu)反而能承攬到更多的代理業(yè)務(wù)，這種不良市場導(dǎo)向使越來越多的代理機構(gòu)違規(guī)操作，導(dǎo)致不正之風(fēng)盛行，各種違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止。有些招標(biāo)代理機構(gòu)還故意泄露投標(biāo)名單與數(shù)量，為串標(biāo)提供便利條件。比如，在上述案例一中的標(biāo)準(zhǔn)廠房工程案件，串標(biāo)者就是通過代理機構(gòu)拿到報名者名單進行聯(lián)絡(luò)串通的。同時，部分造價咨詢機構(gòu)違背職業(yè)道德，不顧有關(guān)計價的規(guī)定，為了討好招標(biāo)人，與招標(biāo)人串通一氣，違規(guī)抬高工程造價（標(biāo)底），這也給不法分子串標(biāo)制造利潤空間。
（五）施工企業(yè)投機行為。當(dāng)前招投標(biāo)市場競爭激烈，一方面部分企業(yè)投機心理嚴(yán)重，不是通過加強管理、降低成本、提高質(zhì)量來增強競爭力，而是注重短期行為，通過被掛靠收取管理費，或參與串標(biāo)獲得一點眼前利益或謀取中標(biāo)，或中標(biāo)后轉(zhuǎn)包、違法分包獲取高額利潤；另一方面一些競爭力不強或虧損的企業(yè)無路可走，在市場競爭中面臨被淘汰的局面，所以不得不充當(dāng)“陪標(biāo)者”來獲取經(jīng)營收入。比如上述案例一中的8家本市本地建筑企業(yè)，就是通過串標(biāo)謀取中標(biāo)，約定輪流坐莊，部分企業(yè)充當(dāng)“陪標(biāo)者”來獲取短期利益。
（六）市場信用體系不全。由于存在行業(yè)分割、地區(qū)封閉，目前全國還沒有建立統(tǒng)一、完善的招投標(biāo)信息平臺和查詢體系，以致一些投機者在某地違法后，轉(zhuǎn)換陣地后再次違法，很難形成“一處違法，處處受限”的局面。投標(biāo)人的違法風(fēng)險很低，而投標(biāo)人自身企業(yè)信用的重視程度也相對較低，形成守信反而不獲利的畸形現(xiàn)狀。
（七）串標(biāo)違法成本偏低。《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，投標(biāo)單位串通投標(biāo)的，處中標(biāo)金額5‰以上10‰以下的罰款，對相關(guān)責(zé)任人處單位罰款數(shù)額5％以上10％以下的罰款。照此推算，若以1000萬元中標(biāo)額為例，對違法單位只需罰款5～10萬元，對個人只需罰款0.5～1萬元，而同類項目利潤則可達到100萬元以上?！缎谭ā芬?guī)定，投標(biāo)人串通投標(biāo)損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。這在刑事犯罪處罰中屬最低程度處罰。在上述兩個案例中，雖然也對責(zé)任單位或責(zé)任人處以罰金，但這些罰金對于這些違法者來講無關(guān)痛癢，因為相對于違法一旦成功即可收獲上百萬元甚至上千萬元的利益來說，成本實在太小。
三、治理串標(biāo)的對策
（一）加強標(biāo)前控制，突出掛靠預(yù)防。一是推行電子化招投標(biāo)，取消報名、取消現(xiàn)場發(fā)售招標(biāo)文件，減少資格預(yù)審，實行資格后審，全面實行招標(biāo)公告、招標(biāo)文件、電子圖紙、工程量清單、補遺答疑等全部資料網(wǎng)上下載，在開標(biāo)前使各方無法知曉投標(biāo)人情況，割斷投標(biāo)人之間的聯(lián)系。大力推行電子智能評標(biāo)，壓縮評委“自由裁量權(quán)”，最大限度減少評標(biāo)過程中人為操作的因素。推行使用異地遠程評標(biāo)系統(tǒng)，邀請外地專家異地參與工程評標(biāo)。二是加強招投標(biāo)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，研究開發(fā)招投標(biāo)數(shù)據(jù)分析軟件，對歷史招投標(biāo)交易情況進行數(shù)據(jù)應(yīng)用分析，探尋各中標(biāo)單位、未中標(biāo)單位的交易數(shù)據(jù)規(guī)律，找出“中標(biāo)專業(yè)戶”與“陪標(biāo)專業(yè)戶”的背后交易隱情，用歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)投標(biāo)掛靠、串標(biāo)行為的端倪。三是實行交易員投標(biāo)制度，交易員必須是本單位的正式職工。凡投標(biāo)報名、招標(biāo)文件領(lǐng)取、投標(biāo)文件提交及參與開標(biāo)、中標(biāo)清算、中標(biāo)通知書領(lǐng)取、資金繳退等活動，只允許本企業(yè)的交易員前來辦理，任何非投標(biāo)企業(yè)的人員均不能參與投標(biāo)活動、辦理投標(biāo)手續(xù)。四是實行往來資金從基本賬戶繳退的制度，要求投標(biāo)人的投標(biāo)保證金、履約保證金必須通過其基本賬戶轉(zhuǎn)賬交付，拒絕現(xiàn)金收繳，退還時也只退還到其基本賬戶，且所有工程款均進入其基本賬戶，不進入其開設(shè)的臨時賬戶。五是實行建造師押證制度，掛靠投標(biāo)最重要的環(huán)節(jié)是建造師（項目負責(zé)人）掛靠，造成一人多崗、一證多投等現(xiàn)象。對投資規(guī)模在500萬元以上的建設(shè)工程施工項目招標(biāo)，實行中標(biāo)項目負責(zé)人注冊證書原件押證制度，工程不完工，不退回證件。
（二）增強標(biāo)中審查，注重操作細則。一是嚴(yán)把標(biāo)書審查關(guān)。規(guī)范標(biāo)書編制，強化標(biāo)書審查，從源頭上最大限度防治串標(biāo)行為。制訂招標(biāo)文件范本，對“通用條款”進行固化，對“專用條款”凸顯提示，防止人為抬高或降低資質(zhì)、不合理條件有利“意中人”的條款，強化招標(biāo)文件審查責(zé)任。二是嚴(yán)把資格審查關(guān)。對一定規(guī)模的項目，在資格審查和開標(biāo)活動時，要求投標(biāo)企業(yè)的項目負責(zé)人親自到場，進行身份認證， 查驗投標(biāo)企業(yè)主要管理人員的勞動合同和社保證明，防止掛靠投標(biāo)人用他人替代投標(biāo)。一般項目實行資格后審，對復(fù)雜的工程確需進行資格預(yù)審的，要制定科學(xué)合理的資格預(yù)審條件。三是把好造價審查關(guān)。建立建設(shè)工程招標(biāo)控制價審核制度，招標(biāo)文件發(fā)布前，重大項目應(yīng)當(dāng)采用造價校標(biāo)形式對招標(biāo)控制價進行審核確定，一般項目應(yīng)當(dāng)組建由工程造價專家參與的審核小組對招標(biāo)控制價進行審核確定，防止造價虛高，給串標(biāo)留下操作空間。四是科學(xué)選用評標(biāo)辦法。建設(shè)工程應(yīng)根據(jù)規(guī)模大小、施工難易程度、專業(yè)特殊要求等情況科學(xué)選用評標(biāo)辦法、合理設(shè)置評審要素。積極探索采用經(jīng)評審的最低投標(biāo)價的評標(biāo)辦法，試行高額工程保函制度，增強定標(biāo)辦法的科學(xué)性，加大串標(biāo)難度系數(shù)，提高掛靠、串標(biāo)的費用與成本。
（三）強化標(biāo)后監(jiān)管，加強部門協(xié)同。一是加強標(biāo)后聯(lián)合巡查。以筆者所在市為例，市公共資源交易管理委員會辦公室（以下簡稱市資管辦）、行業(yè)主管部門共同做好日常標(biāo)后檢查工作，檢查結(jié)果會同紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)合發(fā)文，避免單部門處罰時人情因素的干擾，提高標(biāo)后監(jiān)管處罰執(zhí)行效力。二是試行項目約談制度。市資管辦會同建設(shè)單位在簽訂合同前對中標(biāo)單位的法人代表或項目負責(zé)人進行約談，要求其不得出借資質(zhì)，不得非法轉(zhuǎn)包、分包等。根據(jù)項目進度需要，市資管辦同行業(yè)主管部門、建設(shè)單位就項目履約情況對法人代表或項目負責(zé)人進行約談。三是試行人臉識別視頻監(jiān)控制度。選取重大項目對施工現(xiàn)場安裝視頻監(jiān)控，對項目部人員實行人臉識別考勤，嚴(yán)格執(zhí)行項目主要負責(zé)人鎖定管理。四是加強合同備案管理。中標(biāo)單位必須在規(guī)定時間內(nèi)按照工程招標(biāo)文件、投標(biāo)文件與招標(biāo)人訂立書面合同，并在7日內(nèi)將合同報有關(guān)部門備案。備案部門重點審查合同文本是否與中標(biāo)單位名稱一致、主要條款是否符合招標(biāo)文件、投標(biāo)文件約定等措施，杜絕“陰陽合同”。五是強化政府投資項目業(yè)主單位第一責(zé)任人制度。相應(yīng)項目業(yè)主應(yīng)當(dāng)切實履行標(biāo)后管理職責(zé)，樹立防掛靠反串標(biāo)意識。要求每季如實上報工程進度、人員到位、有無掛靠串標(biāo)、有無轉(zhuǎn)包分包等標(biāo)后履約情況，若發(fā)現(xiàn)業(yè)主單位有兩次及以上虛報、瞞報或不報有關(guān)情況的，將對主管部門檢查發(fā)現(xiàn)的施工企業(yè)違規(guī)行為承擔(dān)連帶責(zé)任，其單位有關(guān)負責(zé)人將受到責(zé)任追究。同時，將業(yè)主單位標(biāo)后管理開展情況納入年度黨風(fēng)廉政責(zé)任制考核，與單位考績考核相掛鉤。
（四）加強中介機構(gòu)管理。加強招標(biāo)代理（造價咨詢）機構(gòu)管理與考核，規(guī)范從業(yè)人員行為，提高工作水平與人員素質(zhì)。強化招標(biāo)代理工作質(zhì)量考評管理，優(yōu)化考核評定辦法，考評結(jié)果統(tǒng)一在市公共資源交易網(wǎng)站上公開發(fā)布。實行招標(biāo)代理機構(gòu)及人員進場登記制度，引入市場競爭機制，完善清退淘汰制度，對年終綜合考評名列前茅的招標(biāo)代理機構(gòu)予以表彰，排名末位的招標(biāo)代理機構(gòu)一年內(nèi)不得參與政府投資項目招標(biāo)代理。
（五）完善市場誠信體系。建立包含招標(biāo)人、投標(biāo)人、評標(biāo)專家和招標(biāo)代理機構(gòu)等各方主體的招投標(biāo)市場誠信管理平臺，逐步建立統(tǒng)一的市場信用評價標(biāo)準(zhǔn)。盡快實現(xiàn)市場主體信用信息的互聯(lián)互通，建立全市乃至全國統(tǒng)一的信用監(jiān)管平臺，實行失信懲戒制度，用市場經(jīng)濟手段約束工程建設(shè)各方主體的行為。建立公共資源管委辦、行政監(jiān)督部門、金融機構(gòu)招投標(biāo)信息聯(lián)動機制，重點實現(xiàn)銀行信貸、納稅、合同履約等信用信息系統(tǒng)的對接和互享。完善招投標(biāo)違法行為記錄公告制度，統(tǒng)一誠信狀態(tài)信息發(fā)布。試行投標(biāo)企業(yè)、企業(yè)法人、交易員、項目經(jīng)理誠信記錄的捆綁打包，將其誠信記錄一并作為投標(biāo)人資格審查、信用評價的重要依據(jù)。
（六）加大違法懲處力度。保持高壓態(tài)勢打擊串標(biāo)行為，形成不敢串標(biāo)的懲戒機制，只有懲處有力才能預(yù)防有效。對于已經(jīng)混亂的市場只有明法制、施重藥才能整治。一是建立工程建設(shè)領(lǐng)域責(zé)任追究制度，明確建設(shè)工程中建設(shè)、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工、監(jiān)管等各方責(zé)任主體職責(zé)和責(zé)任追究范圍、內(nèi)容、懲處措施。二是實行違法行為舉報獎勵制度，暢通社會公眾參與監(jiān)督的渠道，有舉報、有線索、有投訴的必查必究。三是公共資源交易管理、紀(jì)檢監(jiān)察、司法等有關(guān)部門要加強協(xié)作配合，完善情況通報、案件線索移送、案件協(xié)查、信息共享機制，形成查辦串標(biāo)案件的合力。對于政府投資項目的建設(shè)單位、監(jiān)管部門等公職人員，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，只要違規(guī)插手工程建設(shè)領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)活動或履職不到位或監(jiān)管不力的，不論什么人都要受到嚴(yán)肅追究和嚴(yán)厲懲處，黨員干部一律受黨紀(jì)政紀(jì)處分。對于投標(biāo)人、招標(biāo)代理機構(gòu)、評委等非公職人員，發(fā)現(xiàn)其有串標(biāo)行為的，該進黑名單的堅決將其納入黑名單，該吊銷營業(yè)執(zhí)照的堅決吊銷其營業(yè)執(zhí)照，涉嫌犯罪的，堅決將其移送司法機關(guān)。四是充分發(fā)揮查辦案件的治本功能，深入剖析串標(biāo)案件，嚴(yán)肅開展警示教育，認真查找制度方面存在的缺陷和漏洞，做到查處一起案件、教育一批干部、完善一套制度。
來源：《招標(biāo)采購管理》 作者：陳賢朗 單位：浙江省瑞安市公共資源交易中心
