加強(qiáng)政府采購專家管理與評審規(guī)范研究
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發(fā)布日期：2014年12月25日
政府采購評審專家是保證政府采購工作公平、公正的一個(gè)關(guān)鍵因素，政府采購評審專家管理是保證評審專家依法履行職責(zé)，確保政府采購客觀公正、真實(shí)可靠的重要環(huán)節(jié)，也是深化政府采購制度建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此強(qiáng)化評審專家的行為規(guī)范， 對順利開展政府采購活動(dòng)，提高政府采購質(zhì)量與效率，確保采購結(jié)果合法有效，提高財(cái)政資金的使用效益，保護(hù)采購各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，具有十分重要的意義。
一、政府采購評審專家管理現(xiàn)狀
1.專家初具規(guī)模
2005年，江蘇省政府采購評審專家?guī)鞂＜抑挥?000多名，數(shù)量偏少，很難保證日常專家抽取工作的需要。我省面向社會(huì)多渠道公開征集專家，取得了較好的效果，目前江蘇省評審專家擴(kuò)充到現(xiàn)在的9000多名。
2.專家類別區(qū)分細(xì)化
隨著政府采購范圍的不斷擴(kuò)大，對不同專業(yè)的專家需求越來越細(xì)，我省根據(jù)評審工作要求不斷細(xì)化專家品目分類，品目由過去的103類細(xì)化為目前的123類，并將每一名評審專家分門別類到相應(yīng)的品目中。
3.專家質(zhì)量提高
由于開始時(shí)專家比較少，為了保證評審工作的正常進(jìn)行，在初期征集專家時(shí)條件稍寬，但隨著專家管理的不斷完善，我省已嚴(yán)格按照財(cái)政部、監(jiān)察部出臺(tái)的《政府采購評審專家管理辦法》中的資格條件審核，確保專家質(zhì)量。
4.專家考評加強(qiáng)
從2004年起，江蘇省逐步建立了專家評審情況反饋機(jī)制。每一次采購結(jié)束后都要求采購代理機(jī)構(gòu)或采購人對專家在評審活動(dòng)中的情況進(jìn)行記錄，并及時(shí)反饋，對反饋信息進(jìn)行核實(shí)，作為檢驗(yàn)復(fù)審的依據(jù)。
5.評審專家動(dòng)態(tài)監(jiān)管
為了打破評審專家進(jìn)入專家?guī)旌笙筮M(jìn)入“保險(xiǎn)箱”的狀況，我省采取對符合條件并反饋較好的專家予以續(xù)聘，對違反有關(guān)規(guī)定不宜繼續(xù)擔(dān)任評審專家的，將不予續(xù)聘。
6.專家定期培訓(xùn)
按照文件要求，每年要對專家進(jìn)行培訓(xùn)，同時(shí)，為了提高培訓(xùn)效果，改變以前對專家采取的集中培訓(xùn)的方式，對專家的繼續(xù)教育每兩年一個(gè)周期，進(jìn)行滾動(dòng)培訓(xùn)，并頒發(fā)政府采購評審專家聘書。
二、政府采購評審專家管理和使用過程中存在的問題
2003年12月1日，財(cái)政部、監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)了《政府采購評審專家管理辦法》（以下簡稱管理辦法），該辦法對評審專家資格管理、權(quán)利義務(wù)、使用和管理、違規(guī)處罰等方面做出了規(guī)定，并確定了“統(tǒng)一條件、分級管理、資源共享、隨機(jī)選取、管用分離”的管理方法，對完善我國政府采購評審專家的管理，起到了積極的促進(jìn)作用。但在評審專家的實(shí)際管理、使用過程中，還是遇到了一些客觀存在的問題。
1.評審專家入庫遴選信息不全
政府采購評審專家面向全社會(huì)公開征集，來自各個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)部門，是一個(gè)松散的群體，沒有嚴(yán)緊的組織機(jī)構(gòu)，目前的專家?guī)爝x聘申請，要求申請者提供畢業(yè)院校及專業(yè)、近五年的工作經(jīng)歷、個(gè)人工作或研究成果、特長及擬參加的品目選擇等，應(yīng)該說設(shè)計(jì)的框架是合理的，但在實(shí)際操作中，部分專家未能完整真實(shí)地體現(xiàn)所有與此相關(guān)的所有信息。由于專家所屬單位的分散性，導(dǎo)致對政府采購專家的日常管理存在較大難度。
2.評審專家?guī)熘袑＜抑R(shí)結(jié)構(gòu)不合理
專家?guī)斓臄?shù)量已呈穩(wěn)定增長，但在專家?guī)熘袑＜曳志唧w評審項(xiàng)目后，不同項(xiàng)目之間的專家數(shù)量冷熱不均，如通用類專業(yè)專家很多，但冷門專業(yè)、新興專業(yè)的專家較少，隨著政府采購范圍的不斷擴(kuò)展，一些新納入政府采購范圍的項(xiàng)目基本未建專家?guī)欤瑢?dǎo)致各地采購部門在遇到此類采購項(xiàng)目時(shí)大傷腦筋。
3.評審專家水平參差不齊
在許多項(xiàng)目的評審過程中，發(fā)現(xiàn)不同的評審專家之間的專業(yè)水平相差很大，有的專家對評審項(xiàng)目的市場情況、價(jià)格變化非常了解，能對采購文件中的技術(shù)方案提出一些合理化的建議，少數(shù)評審專家業(yè)務(wù)水平較專一或單一，對綜合性較強(qiáng)的項(xiàng)目評審時(shí)感覺力不從心，評審結(jié)果敷衍了事，效果不理想。個(gè)別評審專家知識(shí)老化，對新設(shè)備、新標(biāo)準(zhǔn)、新技術(shù)了解不全面，跟不上形勢，評審結(jié)果無法達(dá)到最佳性價(jià)比。有的專家則可能對評審的項(xiàng)目根據(jù)不了解，自評審開始，一言不發(fā)，經(jīng)常按照采購人代表的意見進(jìn)行評審，有一定的傾向性，或給各供應(yīng)商的評價(jià)結(jié)果都非常接近，有濫竽充數(shù)之嫌，違背了公平、公正原則。
4.評審專家組成結(jié)構(gòu)單一
現(xiàn)在的政府采購評審專家基本上都是技術(shù)型專家，評審時(shí)對一些基本的政府采購常識(shí)不甚了解，對采購文件的商務(wù)條款和資格要求理解不了，造成對供應(yīng)商的投標(biāo)或響應(yīng)文件的資格性審查把握不??；有些評審專家雖然是經(jīng)濟(jì)、法律方面的專家，但在獨(dú)立評審時(shí)，這些專家對采購文件中技術(shù)方面的內(nèi)容依然無法把握。
5.評審過程中專家執(zhí)業(yè)不規(guī)范
有的專家未做好提前量準(zhǔn)備，由于路況不熟，或是堵車等情況造成遲到。部分健忘專家前一天通知評審，第二天又忘記了。個(gè)別專家工作繁忙又沒有即時(shí)通知采購代理機(jī)構(gòu)。所有這些造成評標(biāo)會(huì)不能準(zhǔn)時(shí)召開。更有甚者個(gè)別專家由于臨時(shí)有事私自讓其他人員參與評標(biāo)，使得政府采購專家評審的嚴(yán)肅性受到挑戰(zhàn)。
6.評審專家違規(guī)成本低。按照財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定，對于違規(guī)行為的處罰也僅僅是責(zé)令改正，給予行政處分，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，追究刑事責(zé)任?，F(xiàn)有的法律法規(guī)，對評審專家的不規(guī)范行為，只是作出原則性規(guī)定，很少有實(shí)質(zhì)性的處罰，對評審專家執(zhí)業(yè)行為不能起到很好的約束作用。
7.政府采購專家責(zé)權(quán)不對等
在政府采購活動(dòng)中，評審專家是評審工作的裁判，《政府采購法》、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《政府采購評審專家管理辦法》和相關(guān)的法規(guī)、采購文件中的評分標(biāo)準(zhǔn)賦予了評審委員會(huì)在評審過程中的評審權(quán)和自由裁量權(quán)，可以說評審專家掌握著評標(biāo)工作的生殺大權(quán)，但對評審專家相應(yīng)的監(jiān)督和管理方面規(guī)定比較有限，權(quán)利與責(zé)任不對等導(dǎo)致部分評審專家責(zé)任心不強(qiáng)。部分專家法律意識(shí)淡薄，評人情標(biāo)的現(xiàn)象常有發(fā)生。在綜合評分法中，不可避免出現(xiàn)一人的打分改變了整個(gè)評委會(huì)結(jié)果。有的評審專家過程走馬觀花，敷衍了事；或者避實(shí)擊虛，對采購項(xiàng)目的實(shí)施背景不做深入了解，存在憑經(jīng)驗(yàn)評審，憑個(gè)人喜好評審的問題。
8.專家回避制度執(zhí)行不力
有的評審專家不知道有回避制度，有的評審專家對哪些情形需要回避認(rèn)識(shí)不夠，具體評審時(shí)才發(fā)現(xiàn)可能需要回避，而現(xiàn)場更換專家時(shí)間已不允許。還有一些評審專家明知道需要回避，但由于利益關(guān)系，故意不回避。在目前的專家?guī)旃芾碇?，還無法做到直接在抽取專家時(shí)即避免與投標(biāo)供應(yīng)商有利害關(guān)系的專家參加評標(biāo)。
9.后續(xù)評價(jià)和考核不及時(shí)
由于目前采購法中對專家的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任沒有明確的規(guī)定，在實(shí)際評審工作中，一些專家不能完全盡職盡責(zé)的完成評審，引發(fā)了評標(biāo)結(jié)果的失真。采購代理機(jī)構(gòu)沒有對專家進(jìn)行認(rèn)真嚴(yán)格的考核，未能將專家參加評審的工作態(tài)度和業(yè)務(wù)水平的考核及時(shí)完善到專家?guī)臁?
三、完善政府采購評審專家評價(jià)制度的對策
目前針對評審專家的日常管理實(shí)際，我們認(rèn)為應(yīng)對評審專家從公開征集、專家?guī)旆诸?、日常抽取、評審規(guī)范、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、培訓(xùn)教育等方面進(jìn)行積極探索，在加強(qiáng)政府采購評審專家精細(xì)化管理上求創(chuàng)新，確保政府采購結(jié)果的效率、公正。
1.加大征集評審專家的力度，擴(kuò)充專家?guī)斓膶＜覕?shù)量和專業(yè)范圍。
為使專家?guī)煊凶銐驍?shù)量的專家供隨機(jī)抽取，防止因人少易打探、賄賂評審專家的現(xiàn)象發(fā)生，并提高賄賂成本和難度。管理部門應(yīng)加強(qiáng)專家?guī)斓墓芾?。監(jiān)管部門不僅要在有關(guān)媒體上刊登征集公告，可通過各行業(yè)主管部門單位推薦本職單位符合要求的人員加入專家?guī)?。對于個(gè)別重要或行業(yè)特殊的招標(biāo)項(xiàng)目可通過借用鄰近市區(qū)的政府采購專家?guī)?，?shí)現(xiàn)專家?guī)熨Y源共享。在保證數(shù)量的同時(shí)，對專家質(zhì)量從嚴(yán)把關(guān)，要實(shí)行道德審查與專業(yè)審查并重的方法，必要時(shí)對相關(guān)專家的從業(yè)背景、工作經(jīng)歷、業(yè)內(nèi)人員的反映進(jìn)行審核，然后把其中真正有評審水平并愿意參與評審工作的專業(yè)人士，包括各種技術(shù)專家、商務(wù)專家、法律專家等吸納到專家?guī)熘小?
2.專家?guī)旆诸悜?yīng)建立“頂層框架設(shè)計(jì)，基層實(shí)時(shí)使用反饋”的動(dòng)態(tài)管理模式。
建立評審專家考核機(jī)制。評審專家考核實(shí)行日?？己撕图锌己讼嘟Y(jié)合的辦法，并建立和完善評審專家考核管理辦法。一是完善評審專家日?？己酥贫?，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。由政府采購代理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督人員從業(yè)務(wù)能力、工作態(tài)度、職業(yè)道德幾方面進(jìn)行考核，考核不合格的取消評標(biāo)專家的資格，從專家?guī)熘星宄?。對隨機(jī)抽到而因特殊原因不能參加評標(biāo)活動(dòng)的專家，事后應(yīng)說明情況。對一年內(nèi)連續(xù)三次無故拒絕評標(biāo)的專家，無正當(dāng)理由的取消其專家資格。及時(shí)吸納新的、符合資格條件的專家入庫，淘汰知識(shí)老化、不了解市場變化及年齡偏大的專家，建立專家能進(jìn)能出、定期更新的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。對專家?guī)熘械膶＜壹?xì)化分級，將評審專家初步劃分為初評審專家、資深評審專家和高級評審專家，以便滿足不同項(xiàng)目不同層次的評審需求。
3.加強(qiáng)評標(biāo)專家的考核，建立評審專家獎(jiǎng)懲機(jī)制。
制訂專家評委考核辦法，堅(jiān)持平時(shí)考核與年終考核相結(jié)合，定性考核與定量考核相結(jié)合，平時(shí)考核包括業(yè)務(wù)能力、工作態(tài)度、職業(yè)道德三個(gè)方面，年終考核成績突出的給予精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，考核不合格的取消評標(biāo)專家資格，從評標(biāo)專家?guī)熘星宄觯瑢﹄S機(jī)抽到而因特殊原因不能參加評標(biāo)活動(dòng)的專家，事后應(yīng)說明情況。對一年內(nèi)連續(xù)三次無故拒絕評標(biāo)的專家，無正當(dāng)理由的取消其專家資格。及時(shí)吸納新的、符合資格條件的專家入庫，淘汰知識(shí)老化、不了解市場變化的老專家，建立專家能進(jìn)能出、定期更新的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。
4.評審過程中，適當(dāng)限制評委的自由裁量權(quán)。
在實(shí)際工作中，經(jīng)常遇到有的評委給某個(gè)投標(biāo)人的評分奇高或奇低，帶有較明顯的傾向性。但因其享有獨(dú)立評標(biāo)的權(quán)利，現(xiàn)場監(jiān)督人員不好發(fā)表意見過多干預(yù)。為了防止個(gè)別評委的傾向性，在編制招標(biāo)文件時(shí)，可采取一些措施，如：剔除最高和最低分再計(jì)算平均分；或?qū)蝹€(gè)供應(yīng)商的評分偏離評審小組平均分值±８％時(shí)，該評審人員需作出書面說明。對偏離超過平均分值±８％的評分，匯總分值時(shí)不予采用。從而在評審源頭上加以限制。
5.評委會(huì)組成掌握合理搭配，尋求商務(wù)與技術(shù)相兼容。
目前，評審專家?guī)齑蠖喟凑詹少忢?xiàng)目的專業(yè)類別設(shè)立，庫中的專家大多為相關(guān)行業(yè)的技術(shù)專家，在評審過程中有時(shí)對供應(yīng)商的投標(biāo)或響應(yīng)文件中商務(wù)、法律部分把握不住。為了保證對供應(yīng)商公平、公正的評價(jià)，建議在評審專家?guī)熘械慕?jīng)濟(jì)、法律方面的專家必須對《政府采購法》、《合同法》、政府采購相關(guān)規(guī)定以及其他基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)、法律知識(shí)有一定層次的研究，能夠?qū)υu審現(xiàn)場中出現(xiàn)的商務(wù)、法律方面的問題做出權(quán)威的解釋，避免因類似問題造成供應(yīng)商不必要的質(zhì)疑。在抽取評審專家時(shí)，需兼顧法律、經(jīng)濟(jì)方面的專家，建立法律、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)專業(yè)相結(jié)合的評審專家小組，可以避免評審過程中出現(xiàn)盲點(diǎn)，使評審結(jié)果更公平、公正。
6.應(yīng)允許專家適當(dāng)合議，但不得影響其他專家獨(dú)立評審。
在現(xiàn)場評審的資格性審查或符合性審查時(shí)，應(yīng)允許評審專家對供應(yīng)商的投標(biāo)或響應(yīng)文件中有關(guān)內(nèi)容集體研究，特別是關(guān)系到供應(yīng)商是否有資格進(jìn)入詳細(xì)評價(jià)的問題，應(yīng)由專家集體討論決定。在進(jìn)行詳細(xì)評價(jià)階段，建議應(yīng)由每個(gè)專家獨(dú)立評審，不允許個(gè)別專家暗示或影響其他專家的評審。
7.強(qiáng)化培訓(xùn)機(jī)制，提高綜合素質(zhì)。
政府采購對評審專家的要求很高，不僅要具有熟練的業(yè)務(wù)技能，更需要良好的職業(yè)道德，特別應(yīng)熟悉政府采購的法律法規(guī)。通過編印政府采購培訓(xùn)教材和制度匯編、集中培訓(xùn)及網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)等方式多渠道加強(qiáng)評審專家的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。加強(qiáng)專家職業(yè)道德、法律法規(guī)、廉政建設(shè)等方面的培訓(xùn)，使評審專家具備“三種素養(yǎng)”（公正道義素養(yǎng)、專業(yè)權(quán)威素養(yǎng)、信息吸納素養(yǎng)）和“四種意識(shí)”（責(zé)任意識(shí)、法律意識(shí)、自律意識(shí)、服務(wù)意識(shí)），有效促進(jìn)單一型專家向復(fù)合型專家轉(zhuǎn)變，提高專家隊(duì)伍的整體素質(zhì)。
8.加強(qiáng)對評審專家的現(xiàn)場監(jiān)管。
在重大政府采購項(xiàng)目中，采購代理機(jī)構(gòu)可邀請人大代表、政協(xié)委員、局政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組成員、局行風(fēng)監(jiān)察員、局廉政監(jiān)督員等相關(guān)人員１－２名對開標(biāo)、評標(biāo)過程進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)，從而提高評審質(zhì)量。
9.建立懲罰機(jī)制，強(qiáng)化評審責(zé)任。
嚴(yán)格執(zhí)行回避制度，上下級行政隸屬關(guān)系單位的人員不能互為采購人評委，評審專家對與自己有利害關(guān)系的評審項(xiàng)目應(yīng)主動(dòng)回避。進(jìn)一步加強(qiáng)評標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督管理，嚴(yán)格評審相關(guān)工作紀(jì)律，對評審現(xiàn)場實(shí)行全程錄音錄像監(jiān)控，對違紀(jì)違規(guī)行為及專家的傾向性意見應(yīng)及時(shí)指出并制止，或者采用評審人員獨(dú)立評審的方式，減少評審專家受他人意見的干預(yù)和相互串通。減少評審專家的自由裁量權(quán)，評標(biāo)結(jié)果完全由專家決定并不科學(xué)，存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)，雖然我國目前還不能像有的西方國家政府采購那樣取消專家評審，但可以減少評標(biāo)專家的權(quán)力，尤其是通過完善制度減少評標(biāo)專家的自由裁量權(quán)。
10.在全省范圍內(nèi)引入遠(yuǎn)程評標(biāo)系統(tǒng)。
在政府采購過程中，專家資源數(shù)量上缺乏、質(zhì)量上不足一直都是亟待解決的問題。遠(yuǎn)程評標(biāo)的嘗試，可以檢驗(yàn)專家評審的公正性，也可以實(shí)現(xiàn)多地專家資源的共享與支援，是對政府采購評審方式的全新探索，將進(jìn)一步體現(xiàn)出政府采購過程運(yùn)行的公平性、公正性。同時(shí)，也增強(qiáng)了政府采購的透明度，降低了受社會(huì)關(guān)注程度高的采購項(xiàng)目遭受質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)。
11.提高評審費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，建立付出與所得相配套的報(bào)酬制度。
為了節(jié)約采購成本，許多采購代理機(jī)構(gòu)支付給評審專家的評審費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)相對較低，造成一些真正有水平的評審專家不愿參加政府采購項(xiàng)目的評審，影響了政府采購項(xiàng)目評審結(jié)果的質(zhì)量，增加了誤評、錯(cuò)評、亂評的概率，最終會(huì)對政府采購的形象產(chǎn)生不良影響。評審專家的評審費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，不能簡單按照社會(huì)個(gè)人平均收入水平來衡量，而應(yīng)該按照同等水平專家的實(shí)際個(gè)人收入來計(jì)算。 （牽頭、執(zhí)筆單位：南京市財(cái)政局政府采購管理處 參與單位：蘇州、南通、常州、揚(yáng)州市財(cái)政局政府采購管理處）
來源： 政府采購信息報(bào)
