政府預(yù)算是按照一定的法律程序編制和執(zhí)行的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，在我國(guó)，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)通過的政府預(yù)算具有法律效力，在執(zhí)行過程中不能隨意更改。政府采購(gòu)預(yù)算作為政府預(yù)算的重要組成部分，也不例外。然而，近期筆者關(guān)注到，某政府采購(gòu)項(xiàng)目竟然出現(xiàn)了招標(biāo)公告的預(yù)算金額和中標(biāo)公告的預(yù)算金額不符的現(xiàn)象，且中標(biāo)金額高于招標(biāo)公告中的預(yù)算金額。
2016年9月2日，中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)站發(fā)布了一則關(guān)于某高校音樂舞蹈教室及排練樓運(yùn)動(dòng)地板采購(gòu)及安裝的公開招標(biāo)公告。9月24日，發(fā)布了該項(xiàng)目的中標(biāo)公告。對(duì)比前后兩份公告后，預(yù)算一欄的變更引起了筆者的注意和思考。招標(biāo)公告顯示，該項(xiàng)目預(yù)算金額為150萬(wàn)元；而在中標(biāo)公告中，該項(xiàng)目竟以153.84萬(wàn)元中標(biāo)、成交。這明顯違背了《政府采購(gòu)法》第三十六條的規(guī)定，即“投標(biāo)人的報(bào)價(jià)均超過了采購(gòu)預(yù)算，采購(gòu)人不能支付的應(yīng)予廢標(biāo)”。同時(shí)，招標(biāo)公告“項(xiàng)目?jī)?nèi)容及需求”部分的第二條也明確指出，“投標(biāo)人參加投標(biāo)的報(bào)價(jià)超過該包采購(gòu)預(yù)算金額的，該包投標(biāo)（報(bào)價(jià)）無(wú)效，應(yīng)予以廢標(biāo)?！币虼耍舜握袠?biāo)應(yīng)該作廢。有趣的是，筆者發(fā)現(xiàn)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)很好地將這個(gè)故事“圓”了起來——再次細(xì)讀中標(biāo)公告，預(yù)算一欄的金額竟變成了164萬(wàn)元，本應(yīng)廢標(biāo)的采購(gòu)項(xiàng)目，就這樣“成功”中標(biāo)結(jié)束了。
在發(fā)布中標(biāo)公告之前，筆者并未查閱到任何有關(guān)調(diào)整變更預(yù)算金額的通知或文件。如果不仔細(xì)觀察或有針對(duì)性地進(jìn)行比較，類似預(yù)算金額的變更很難引起人們的注意。但是，預(yù)算金額的變更對(duì)于整個(gè)招投標(biāo)過程乃至最終的中標(biāo)結(jié)果都有著“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的影響。利益受損的相關(guān)主體不僅包括潛在供應(yīng)商，也包括采購(gòu)人本身。
首先，僅在最終的中標(biāo)公告內(nèi)披露了變更的預(yù)算金額，對(duì)潛在供應(yīng)商造成了信息上的不對(duì)稱，損害了其合法權(quán)益。對(duì)于預(yù)算金額的調(diào)整，如果采購(gòu)方以及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)并未及時(shí)甚至從未發(fā)布有關(guān)公告，對(duì)那些潛在的、還有機(jī)會(huì)參與競(jìng)標(biāo)的投標(biāo)者而言，也是一種不公平，必然會(huì)損害他們的合法權(quán)益。其次，這對(duì)采購(gòu)人而言也是一種損失。試想，原來不合理的預(yù)算金額使得一些有資格、有意愿的投標(biāo)公司望而卻步，但他們沒有看到更改后的預(yù)算金額而放棄投標(biāo)，導(dǎo)致采購(gòu)人與這些優(yōu)質(zhì)的投標(biāo)企業(yè)“擦肩而過”。最后，甚至還有一種可能，即150萬(wàn)元的預(yù)算金額是合理的，只不過由于供應(yīng)商之間形成共謀，迫使采購(gòu)人以更高的價(jià)格成交，讓供應(yīng)商獲得了更高的利潤(rùn)。
此次采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額變更的不透明，或許是在無(wú)法壓低最后成交價(jià)格的情況下，為了使成交金額限制在預(yù)算內(nèi)而不至于廢標(biāo)，提高了中標(biāo)公告中的預(yù)算金額。也有可能是采購(gòu)人前期對(duì)預(yù)算的估計(jì)就有較大偏差，以致后來不得不對(duì)其進(jìn)行更改。采購(gòu)人可能僅僅是私下與所接觸的投標(biāo)方達(dá)成協(xié)議，變更了預(yù)算金額。然而不管出于何種解釋，這種在采購(gòu)項(xiàng)目中標(biāo)前后變更預(yù)算金額的做法，既違背了《預(yù)算法》的精神，也違背了《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定。
既然預(yù)算金額如此重要，那么，是否可以像上述案例中的這所高校那樣，在沒有任何說明的情況下隨意對(duì)其變更呢？如果不能，采取怎樣的措施才是合理合法的呢？
筆者認(rèn)為，采購(gòu)執(zhí)行中不能隨意變更預(yù)算。
第一，增加預(yù)算金額屬于預(yù)算調(diào)整，而法律對(duì)預(yù)算調(diào)整有著嚴(yán)格的限制，不允許隨意變更?！额A(yù)算法》第十三條規(guī)定，“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”。第十四條規(guī)定，“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開”?！墩少?gòu)法》第六條也規(guī)定，“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”。可見，預(yù)算調(diào)整并不是件容易的事：一般不得調(diào)整，調(diào)整需經(jīng)法定程序，還應(yīng)向社會(huì)公開。
第二，預(yù)算金額是招標(biāo)公告以及招標(biāo)文件的重要事項(xiàng)，其發(fā)生變化會(huì)直接影響供應(yīng)商投標(biāo)文件的編制以及投標(biāo)供應(yīng)商的數(shù)量，如果在投標(biāo)截止前發(fā)生變化，必須做出更正通知。根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第三十一條，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以對(duì)已發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的內(nèi)容可能影響投標(biāo)文件編制的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時(shí)間至少15日前，以書面形式通知所有獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人；不足15日的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)順延提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間。發(fā)出招標(biāo)公告文件之后，不能未經(jīng)說明隨意更改項(xiàng)目預(yù)算金額。
筆者認(rèn)為，此案例的正確做法是，項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整必須經(jīng)過法定程序。如果預(yù)算調(diào)整發(fā)生在發(fā)布招標(biāo)公告到投標(biāo)截止日之間，應(yīng)發(fā)布更正公告，“更正”發(fā)生在投標(biāo)截止時(shí)間至少15日前的，可按期開標(biāo)，更正公告距離投標(biāo)截止日不足15日的，應(yīng)順延提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間。如果因?yàn)樵陂_標(biāo)截止日之后出現(xiàn)投標(biāo)報(bào)價(jià)普遍超過預(yù)算或者低于預(yù)算報(bào)價(jià)的供應(yīng)商不足三家的情況，經(jīng)論證確屬預(yù)算編制不合理而導(dǎo)致預(yù)算金額太低的，應(yīng)予以廢標(biāo)，待預(yù)算調(diào)整后再進(jìn)行招標(biāo)。
此次不透明的預(yù)算金額變更，反映出現(xiàn)階段我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算編制和管理存在的一些問題。其一，政府采購(gòu)雖有法可依，卻在監(jiān)管環(huán)節(jié)以及對(duì)不正當(dāng)行為進(jìn)行約束和采取懲罰措施的環(huán)節(jié)落實(shí)得不到位。如果監(jiān)管到位，并有配套的一系列懲戒措施，想必此類招標(biāo)過程中的不正當(dāng)行為會(huì)得以糾正。其二，采購(gòu)人要進(jìn)一步提高對(duì)做好政府采購(gòu)預(yù)算編制工作重要性的認(rèn)識(shí)，并加強(qiáng)對(duì)預(yù)算金額評(píng)估方面的學(xué)習(xí)，力求使采購(gòu)文件中的預(yù)算金額合乎市場(chǎng)規(guī)律。
相比普通的購(gòu)買活動(dòng)，政府采購(gòu)兼具行政屬性和市場(chǎng)屬性，遵循公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正平等、誠(chéng)實(shí)信用等原則。政府采購(gòu)監(jiān)管部門、代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人等主體應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到采購(gòu)預(yù)算的重要性，遇到采購(gòu)預(yù)算編制中出現(xiàn)的各類問題，應(yīng)相互配合，采取合法合理的措施加以解決，為政府采購(gòu)工作的順利開展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。（作者：孫秦章 許燊駿，系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院2014級(jí)資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)本科生）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
