政府采購活動中，投訴機(jī)制作為一項(xiàng)行政救濟(jì)制度，對于維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益發(fā)揮了重要的作用。但對于任何事情都要辯證看待，由于不同供應(yīng)商提起投訴的原因各不相同，其中不可避免的存在著一些虛假惡意的投訴事項(xiàng)，既妨礙了采購項(xiàng)目的順利進(jìn)行，又增加了行政監(jiān)管成本。鑒于此，本文擬對虛假惡意投訴進(jìn)行深入剖析，分析查找其成因，明確各方責(zé)任并提出相應(yīng)處理辦法，以期為政府采購監(jiān)管部門治理惡意投訴工作提供有益參考。
虛假惡意投訴情形
法律法規(guī)明確的情形
通過梳理政府采購相關(guān)法律法規(guī)及其相關(guān)文件可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于政府采購中的虛假惡意投訴，《政府采購法》并沒有設(shè)定專門的條款來規(guī)定，《政府采購法實(shí)施條例》第五十五條第一款規(guī)定：“投訴人捏造事實(shí)、提供虛假材料或者以非法手段取得證明材料進(jìn)行投訴的，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)予以駁回。”
《條例》第五十五條，雖然是關(guān)于駁回投訴的有關(guān)規(guī)定，但是針對的顯然是虛假惡意投訴的情形，而不是經(jīng)過合法質(zhì)疑后的合法投訴情形。
部門規(guī)章明確的情形
《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》第二十六條規(guī)定：“投訴人有下列情形之一的，屬于虛假、惡意投訴，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)駁回投訴，將其列入不良行為記錄名單，并依法予以處罰：（一）1年內(nèi)3次以上投訴均查無實(shí)據(jù)的；（二）捏造事實(shí)或者提供虛假投訴材料的?！痹撧k法首次對虛假惡意投訴行為作了明確的定義。
最近財(cái)政部正在制定的《政府采購供應(yīng)商質(zhì)疑答復(fù)與投訴處理辦法(征求意見稿)》，其中又將虛假惡意投訴的情形刪掉了上述條款中的第一項(xiàng)，目的可能是不打擊供應(yīng)商投訴的積極性，對此類查無實(shí)據(jù)的投訴，實(shí)際操作中可以駁回，但不再以年度累積次數(shù)超過限額認(rèn)定為虛假惡意投訴。同時(shí)，為同《條例》規(guī)定相吻合，增加了以“非法手段取得證明材料或者無法提供證據(jù)的合法來源”的情形；
綜合來看，對于什么是供應(yīng)商的虛假惡意投訴行為，經(jīng)歷了從無到有，再到逐步清晰的幾個(gè)階段。除“1年內(nèi)3次以上投訴均查無實(shí)據(jù)的”情形待定以外，目前應(yīng)基本確定為“捏造事實(shí)、提供虛假材料或者以非法手段取得證明材料”三種情形。
虛假惡意投訴成因
由虛假惡意質(zhì)疑升級而來
從《政府采購法》規(guī)定的投訴程序來看，由于投訴實(shí)行質(zhì)疑前置原則，投訴事項(xiàng)不能超過質(zhì)疑范圍，投訴主體也僅限于質(zhì)疑供應(yīng)商。所以，形成虛假惡意投訴，首先應(yīng)有同樣情形的虛假惡意質(zhì)疑，并且最終取決于質(zhì)疑事項(xiàng)是否在質(zhì)疑期間得到解決。
進(jìn)一步分析，對于供應(yīng)商捏造事實(shí)和提供虛假材料進(jìn)行的質(zhì)疑，其實(shí)答疑期間通過和真實(shí)材料相互對比就可發(fā)現(xiàn)并認(rèn)定。隨著投訴機(jī)制的不斷完善，這類主觀惡意行為已不再是無成本的，如果投訴階段被發(fā)現(xiàn)，必然會被依法懲處。當(dāng)質(zhì)疑供應(yīng)商意識到這點(diǎn)時(shí)，即使對質(zhì)疑答復(fù)不滿意，一般不會也不會再輕易向監(jiān)管部門投訴。查閱財(cái)政部公布的信息公告可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于此類投訴行為的案例處理已基本沒有。由此看來，以非法手段取得證明材料的質(zhì)疑，才是現(xiàn)實(shí)中形成虛假惡意投訴的主要原因。
以非法獲取的證明材料質(zhì)疑并投訴
此類質(zhì)疑事項(xiàng)，應(yīng)發(fā)生在中標(biāo)（成交）結(jié)果公布以后，供應(yīng)商通過不正當(dāng)?shù)氖侄位蛘咂渌绞剑瑥牟少徣?、采購代理機(jī)構(gòu)或者評審專家之處，獲得了政府采購活動中依法應(yīng)保密的有關(guān)信息和資料。實(shí)踐中，主要是指供應(yīng)商的投標(biāo)（響應(yīng)）文件相關(guān)內(nèi)容，然后以此為依據(jù)，從中找出問題，向采購人或代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)疑。
這里有一個(gè)看似矛盾的情形，如果泄露信息方是采購人或代理機(jī)構(gòu)，同時(shí)自己又是被質(zhì)疑人，豈不是在“搬石砸腳”？但仔細(xì)分析，采購人或代理機(jī)構(gòu)向其他供應(yīng)商泄露信息的原因可能有以下幾個(gè)。
?、僦袠?biāo)（成交）供應(yīng)商不是采購人意向的，采購人希望能否決中標(biāo)（成交）結(jié)果，以順延選擇其他供應(yīng)商或者重新組織采購活動。此種情形下，其他供應(yīng)商很容易通過一些非正常手段，從采購人處得到中標(biāo)（成交）供應(yīng)商的投標(biāo)（響應(yīng)）文件。
?、诓少徣藘?nèi)部有分歧，各自有傾向的產(chǎn)品或是供應(yīng)商，目的同上。
?、塾械牟少徣顺霭l(fā)點(diǎn)是好的，但其法律意識淡薄，認(rèn)為將中標(biāo)（成交）文件讓其他供應(yīng)商把關(guān)的做法，類似于中標(biāo)（成交）產(chǎn)品讓其他供應(yīng)商監(jiān)督驗(yàn)收一樣，都是適合的，沒有考慮到會泄露供應(yīng)商商業(yè)秘密的問題，更沒有考慮到這是違法行為。
4.代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理問題，如有人透露信息給某些供應(yīng)商以索取報(bào)酬。
對質(zhì)疑答復(fù)不滿進(jìn)而提起惡意投訴
不管上述哪種原因引發(fā)的質(zhì)疑，如果質(zhì)疑期間，采購人或代理機(jī)構(gòu)不能對質(zhì)疑事項(xiàng)作出正確判斷，最終給出的質(zhì)疑答復(fù)含糊不清，不能讓質(zhì)疑供應(yīng)商滿意，就會造成矛盾進(jìn)一步激化。一方面，采購人或代理機(jī)構(gòu)可能沒有想到處理的質(zhì)疑事項(xiàng)如此復(fù)雜，當(dāng)難以協(xié)調(diào)各方關(guān)系時(shí)，就想著將問題推給監(jiān)管部門；另一方面，質(zhì)疑供應(yīng)商堅(jiān)信自己質(zhì)疑的內(nèi)容是真實(shí)有效的，即使證明材料的來源渠道不正當(dāng)，也已經(jīng)不管不顧，從而不可避免地引發(fā)投訴。
虛假惡意投訴處理
特定情形下只處理供應(yīng)商有失公允
對于虛假惡意投訴，除了駁回之外，《政府采購法實(shí)施條例》第七十三條專門規(guī)定：“供應(yīng)商捏造事實(shí)、提供虛假材料或者以非法手段取得證明材料進(jìn)行投訴的，由財(cái)政部門列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內(nèi)參加政府采購活動?！?/p>
政府采購實(shí)踐中，財(cái)政部門處理此類投訴事項(xiàng)時(shí)，基本也是依照上述法規(guī)的規(guī)定，只是針對供應(yīng)商的違法行為進(jìn)行相關(guān)處罰。
通過分析虛假惡意投訴形成的原因，可以得出，供應(yīng)商捏造事實(shí)、提供虛假材料進(jìn)行的投訴，確實(shí)是單方面主觀惡意的行為，但是以非法手段取得證明材料而提起的投訴，很明顯不是供應(yīng)商單方面行為所能達(dá)成的。
這其中，會有采購人、代理機(jī)構(gòu)或評審專家的配合或幫助，若監(jiān)管部門只懲處供應(yīng)商，等于縱容了其他違法者的行為，執(zhí)法不公，對以后的采購活動也將難以形成真正的警示作用。
視情形明確劃分各方責(zé)任
財(cái)政部門處理虛假惡意投訴時(shí)，應(yīng)采取調(diào)查取證或者組織質(zhì)證的手段，通過詢問投訴供應(yīng)商，查明證明材料來源渠道，厘清相關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任，以便于追責(zé)時(shí)做到公平公正，既不能搞“有罪推定”，也不能讓違法違規(guī)者漏網(wǎng)。
1.供應(yīng)商捏造事實(shí)、提供虛假材料進(jìn)行投訴的，依照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理。
2.供應(yīng)商以非法手段取得證明材料的，除供應(yīng)商要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任外，其他參與或涉及的相關(guān)當(dāng)事人，也應(yīng)受到追責(zé)，各方責(zé)任分別如下：向供應(yīng)商泄露依法應(yīng)當(dāng)保密的有關(guān)信息和資料的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行內(nèi)部整改，并承擔(dān)未妥善保管采購文件的責(zé)任；評審專家應(yīng)承擔(dān)違反職業(yè)道德的責(zé)任；其中涉及個(gè)人有違法行為的，還應(yīng)移交相關(guān)部門進(jìn)行處理。
核實(shí)非法取得證明材料的真實(shí)性
在政府采購實(shí)踐中，投訴人利用非法手段獲取證據(jù)進(jìn)行投訴的，在投訴案件中占有相當(dāng)比例。盡管它對查明案件的真實(shí)情況和定案是有益的，但是卻要以破壞國家法律所確立的禁止侵犯公民、法人的基本權(quán)利為代價(jià)?！保ㄒ浴吨腥A人民共和國政府采購法實(shí)施條例》釋義）
上述這段話是不是說，只要能夠確定投訴材料是非法取得的，財(cái)政部門就不需要再核實(shí)真假，可以直接駁回或者不予采信呢？
筆者認(rèn)為并非如此。實(shí)際上，非法取得證明材料的投訴行為，準(zhǔn)確地講，一定是惡意的，但不一定是虛假的。政府采購活動中，確實(shí)存在著一些中標(biāo)（成交）供應(yīng)商的投標(biāo)（響應(yīng)）文件中含有虛假材料，被其他供應(yīng)商通過某種手段得到的實(shí)際案例。
對于此類情形，財(cái)政部門駁回投訴的做法是正確的，但還是應(yīng)當(dāng)看到，投訴處理期間，畢竟大多數(shù)采購合同還未簽定和履行，一切為時(shí)未晚，如果對這些證明材料一律不予采信，聽之任之，就等于失去了改正錯(cuò)誤的機(jī)會，有可能會造成難以挽回的后果。因此，財(cái)政部門應(yīng)對這些證明材料作進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)，在查明事實(shí)真相的基礎(chǔ)上，依法對采購活動作出處理，同時(shí)處理相關(guān)責(zé)任人，這樣才能有效避免此類違法行為的發(fā)生。（作者：李猛）
來源：政府采購新聞網(wǎng)
