《政府采購法》自2003年實施以來，政府采購規(guī)模和范圍不斷擴大。據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，2015年全國政府采購規(guī)模首破兩萬億元，占財政支出和GDP的比重分別達到12%和3.1%。隨著政府采購的蛋糕越做越大，腐敗案件也呈高發(fā)多發(fā)態(tài)勢，涉及采購人、代理機構(gòu)、評審專家和供應(yīng)商等多方當事人。如何進一步規(guī)范政府購買行為？如何提高資金使用效益？如何從源頭預防腐?。肯挛闹攸c從招標過程入手，對政府采購廉政風險的表現(xiàn)形式和原因作了分析，并提出了對策建議。
風險環(huán)節(jié)
確定采購需求環(huán)節(jié)
一是資格性條款具有限制性，將某些非國家強制性標準作為參與投標的門檻，排斥其他潛在供應(yīng)商參加。二是實質(zhì)性參數(shù)具有傾向性，將是否滿足某個不影響實際采購需求的參數(shù)作為廢標依據(jù)，而這個參數(shù)只有特定供應(yīng)商具備，有“量身定做”的嫌疑。三是評分細則不夠量化，僅用“好”、“一般”、“差”等模糊表述確定評分等級，卻沒有細化各等級的評分標準，導致評審專家自由裁量權(quán)過大，方便“照顧”某些供應(yīng)商。四是合同條款存在不合理性，比如在家具采購項目中要求供應(yīng)商7日內(nèi)完成供貨安裝調(diào)試，明顯與家具的生產(chǎn)周期不符，實際上可能是采購人與供應(yīng)商已提前“約定”好，只是走一下采購程序而已，使其他供應(yīng)商望而卻步。
選擇采購方式環(huán)節(jié)
一是將本該公開招標的項目化整為零，肢解成若干個小項目，使每個小項目的預算金額低于采購限額標準，從而規(guī)避公開招標。二是擅自變更采購方式，對采購預算金額達到公開招標限額標準以上的項目，擬采用非招標方式的，未經(jīng)設(shè)區(qū)的市、自治州以上財政部門審批同意，而是由縣級財政部門擅自越權(quán)審批，存在一定的監(jiān)管漏洞。
組織采購活動環(huán)節(jié)
一是受理時優(yōu)親厚友，接受審批手續(xù)不完善項目的委托。二是編制審核招標文件時設(shè)置陷阱，為采購人或供應(yīng)商謀取不正當利益提供便利。三是故意泄露已報名或已繳納投標保證金的供應(yīng)商名單。四是開標程序不合規(guī)，允許遲到的利益關(guān)聯(lián)供應(yīng)商參加開標，或采用競爭性談判方式采購時設(shè)置唱標環(huán)節(jié)等。五是評審過程中代理機構(gòu)或采購人對評審專家施加影響，或采購人代表、評審專家發(fā)表傾向性言論，使評審結(jié)果有利于特定供應(yīng)商。
履約驗收環(huán)節(jié)
一是采購合同沒有嚴格履行招標文件要求，采購人與供應(yīng)商私下違規(guī)變更合同條款謀取私利，如雙方串通減少貨物數(shù)量或降低服務(wù)標準，并將其寫入合同。二是供應(yīng)商不按采購合同供貨，采購人收而不驗或驗而不實，損公肥私。如某地采購核桃苗，供應(yīng)商交貨時將嫁接苗更換為實生苗，每株差價10元，采購人收受好處后沒有嚴格執(zhí)行驗收標準。
問題癥結(jié)
法規(guī)制度不完善
一些法規(guī)缺乏相應(yīng)的配套制度和實施細則，在執(zhí)行過程中存在“真空地帶”，甚至相互矛盾。比如《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第二十五條規(guī)定，采購人在開標前可以組織所有潛在投標人進行現(xiàn)場考察或召開答疑會，但第二十六條卻規(guī)定開標前不能泄露投標人的相關(guān)信息，相互矛盾。再比如，《四川省政府采購項目需求論證和履約驗收管理辦法》對采購需求論證專家的權(quán)責不明確，需求論證流于形式。專家來源無明確規(guī)定，采購人可以選擇性的指定專家，一些專家很容易和采購人達成某種“默契”，將明顯不合規(guī)的條款納入其中，導致采購活動為個別供應(yīng)商“量身定做”，侵害國家利益。更進一步的是，采購人還往往用所謂的需求論證結(jié)果為托詞，與代理機構(gòu)“討價還價”，以滿足其特殊要求。
違法違規(guī)成本較低
雖然相關(guān)法律法規(guī)對政府采購的違法違規(guī)行為都作了規(guī)定，但要么規(guī)定不明確，要么處罰力度較輕，導致一些供應(yīng)商鋌而走險，圍標串標現(xiàn)象時有發(fā)生。如《政府采購法》對供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標的處罰是罰款采購金額的千分之五至千分之十，禁止其在一至三年內(nèi)參加政府采購活動，情節(jié)嚴重的吊銷營業(yè)執(zhí)照。但是對于情節(jié)嚴重的認定沒有明確規(guī)定，監(jiān)管部門往往只是在指定媒體上通報一下就不了了之，處罰力度遠遠不夠。
監(jiān)督管理不到位
首先是對采購過程的監(jiān)管不到位。政府采購的監(jiān)管偏重于事后，對采購活動實施前和過程中出現(xiàn)的問題，如采購需求論證不合理、圍標串標等，不能及時發(fā)現(xiàn)并解決。其次是責任落實和追究不夠到位。相關(guān)法律法規(guī)雖然指出了各種違法違規(guī)行為的具體表現(xiàn)形式，但對行為的認定、處分的檔次以及追究的方式等缺乏具體實施細則，操作性不強。
對策建議
規(guī)范采購人行為
1.加強政府采購內(nèi)控制度建設(shè)。
采購人應(yīng)建立完善的政府采購內(nèi)部控制制度，設(shè)立政府采購專職崗位，通過采管分離、規(guī)范流程、集體決策等，形成依法合規(guī)、運轉(zhuǎn)高效、風險可控、問責嚴格的政府采購內(nèi)部運轉(zhuǎn)和管控機制。
2.加強需求論證管理。
采購需求應(yīng)當客觀、公正，嚴禁無用采購和奢華采購，除了依據(jù)采購單位實際和前期充分市場調(diào)查情況外，還應(yīng)當征求專家的論證意見，對專家出具的論證報告進行公示，主動接受潛在供應(yīng)商的監(jiān)督，最終形成不同采購方式的客觀公正的采購需求。同時為保證專家論證不受采購人影響，可以引入需求論證專家職業(yè)情況記錄和曝光監(jiān)管機制，對在需求論證中違反職業(yè)道德的專家記入信用檔案并予以曝光，嚴格防止采購需求的傾向性。
3.從嚴確定采購方式。
采購人應(yīng)當嚴格按照《政府采購法》及《政府采購法實施條例》所規(guī)定的各類采購方式的適用條件確定采購方式，變更采購方式的應(yīng)以書面形式向設(shè)區(qū)的市、自治州以上財政監(jiān)督部門申報審批，經(jīng)同意后方可實施。同時，采購方式的選擇不能只看預算，應(yīng)結(jié)合項目特點區(qū)別對待，像會展類項目采用非招標方式會更加合適。
4.加強采購人代表管理。
采購人代表的作用是代表采購人參與評審，行使使用者權(quán)利，以使用者身份參與表決。針對目前采購人代表“湊數(shù)”的情形，為提高采購效率，采購單位應(yīng)當委托熟悉政府采購業(yè)務(wù)、對采購項目非常了解的“專家”級工作人員，作為采購人代表參與評審。若采購單位不具備專業(yè)人員，可委托專家?guī)靸?nèi)的專家或具備相應(yīng)專業(yè)技術(shù)能力的人員作為采購人代表。
5.加強中標后續(xù)管理。
嚴格按照《政府采購法》、《政府采購法實施條例》規(guī)定，將合同副本報同級采購監(jiān)督部門備案。加強履約驗收管理，按照成立驗收小組、制定驗收方案、驗收、出具驗收報告的程序進行驗收，對有質(zhì)疑投訴、采購金額巨大、社會公益性質(zhì)等社會關(guān)注度較高的采購項目，除了驗收時應(yīng)當邀請相關(guān)方參與之外，驗收結(jié)果還應(yīng)在指定媒體上公告。
公開交易信息
不斷拓寬信息公開渠道，豐富信息公開內(nèi)容，將整個交易過程中的需求論證報告、招標方式、主要技術(shù)參數(shù)、招標人、代理機構(gòu)、投標人、中標人、中標金額等要素信息全部公開，主動接受社會監(jiān)督，保障公共資源交易的公開透明。
加強代理機構(gòu)內(nèi)部控制
嚴格按照財政部《關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制的指導意見》，利用崗位職責分工的方式加強代理機構(gòu)內(nèi)部控制，完善內(nèi)部流程，強化主體責任，明確重點任務(wù)，嚴控廉政風險。實行分段式流程管理模式，將項目受理、招標文件編制和開標、專家抽取和信息發(fā)布、保證金繳退、評標現(xiàn)場管理、供應(yīng)商質(zhì)疑處理等環(huán)節(jié)劃分到不同業(yè)務(wù)科室分工負責，做到各崗位既相互獨立又相互制約。建立招標文件五級審核制度，強化對招標文件的層層把關(guān)和相互監(jiān)督，從源頭上控制風險。制定廉潔清單，列出采購各環(huán)節(jié)各崗位可能出現(xiàn)的廉政風險點，提出應(yīng)對措施，從程序上防控風險。目前，集中采購機構(gòu)基本上都建立了相對成熟的內(nèi)控機制，但社會代理機構(gòu)因準入門檻取消和服務(wù)有償性的特點，專業(yè)水平參差不齊，也容易受各種因素影響，因此更需要強化內(nèi)部控制，以標準化建設(shè)規(guī)范代理行為。
推進電子交易平臺建設(shè)
實行電子交易不僅可以提高招投標效率，還能通過全過程電子化，加強采購過程中關(guān)鍵節(jié)點的保密控制，使評審流程結(jié)構(gòu)化，壓縮專家自由裁量權(quán)，減少人為干擾因素，防止因此產(chǎn)生的腐敗問題。目前，我市政府采購電子平臺運行日趨成熟，已全面實行集采目錄內(nèi)部分通用類貨物的“網(wǎng)上競價”和 “商城直購”，各級預算單位和供應(yīng)商均通過平臺辦理政府采購業(yè)務(wù)，實施全流程痕跡管理，發(fā)現(xiàn)問題能及時查找責任人，有效規(guī)范采購人和代理機構(gòu)的行為。將于今年建成的公共資源交易電子平臺，使供應(yīng)商報名、招標文件領(lǐng)取、專家評審等環(huán)節(jié)和行政監(jiān)督都能在線上完成操作，做到“網(wǎng)下無交易、網(wǎng)上全公開”，真正將公共資源交易置于陽光下運行。
加強政府采購綜合監(jiān)管
采購代理機構(gòu)應(yīng)加強交易現(xiàn)場管理，實行交易過程同步全方位音視頻監(jiān)控，填寫《交易項目現(xiàn)場記錄表》，做到環(huán)環(huán)相扣、留有痕跡。行政監(jiān)督部門應(yīng)加強監(jiān)管力度和擴大監(jiān)管范圍，建立動態(tài)監(jiān)管機制，對采購活動實行全過程全方位監(jiān)管，可由財政部門負責監(jiān)督采購過程，審計部門負責監(jiān)督資金使用情況，紀檢監(jiān)察部門負責嚴查采購中的腐敗行為，并及時對監(jiān)督情況予以公開曝光。根據(jù)采購人、代理機構(gòu)、監(jiān)督部門、供應(yīng)商及專家在政府采購中承擔的不同職能，建立剛性的問責機制，制定各自的責任清單，一旦出現(xiàn)問題則實行責任倒查，采取行政、經(jīng)濟、法律等手段，對違法違規(guī)行為進行嚴肅處理。
來源：政府采購信息網(wǎng) 作者：李秀木 敖細平
