近日，在全省財政系統(tǒng)PPP模式培訓(xùn)會上獲悉，銅川市PPP工作在陜西實現(xiàn)三個“全省第一”，其中，銅川入選國家級示范項目8個，示范項目數(shù)量位居全省第一；入選全國PPP綜合信息管理平臺項目庫落地項目14個，入庫項目落地數(shù)量位居全省第一；入庫項目落地率67%，落地率位居全省第一?！叭齻€第一”不僅標(biāo)志著銅川PPP工作走在了全省前列，也標(biāo)志著銅川正在初步形成“PPP項目發(fā)展速度快、落地率高、操作流程規(guī)范”的具有典型意義的PPP“銅川模式”。
從銅川市PPP模式的發(fā)展歷程來講，2014年是起步年，2015年是推廣鋪開年，2016年是簽約落地年，2017年則是尋求轉(zhuǎn)變年。經(jīng)過近四年的積極探索，銅川PPP模式從最初的青澀稚嫩到如今的漸入佳境，不管是作為PPP綜合管理機構(gòu)的財政局（PPP項目管理辦公室），還是各實施機構(gòu)以及其他各職能部門，甚至是PPP咨詢顧問機構(gòu)，其風(fēng)險識別管控能力均已極大提高。在這過程中，銅川市PPP模式也積極從PPP1.0時代轉(zhuǎn)向PPP2.0時代，即發(fā)展方向上從積極推廣轉(zhuǎn)向規(guī)范創(chuàng)新，關(guān)注重點上從關(guān)注數(shù)量到關(guān)注質(zhì)量，升級核心上從重建設(shè)到建設(shè)運營并重，功能定位上從關(guān)注籌資功能到著重治理功能，管理方式上力求流程化、精細(xì)化。具體亮點如下：
?。ㄒ唬┩晟屏巳芷诘谋O(jiān)管制度
一是結(jié)合新政策新規(guī)定完善了項目識別準(zhǔn)備期監(jiān)管制度，特別是在項目識別論證階段提出具體的監(jiān)管要求，比如如何更加體現(xiàn)運營期的績效考核、不提前鎖定大部分支付義務(wù)等方面內(nèi)容。二是進一步梳理了建設(shè)期的系統(tǒng)化監(jiān)管制度，包括納入財政預(yù)算、協(xié)助項目完成融資、建設(shè)期約束機制、跟蹤審計、風(fēng)險控制、修約管理、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面的系統(tǒng)性監(jiān)管內(nèi)容。三是前瞻性構(gòu)建運營期的動態(tài)監(jiān)管制度，包括投資額變動管理、財政付費測算（并納入預(yù)算管理）、運營期風(fēng)險管控、運營成本控制和審計、項目實施考核、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化的具體動態(tài)措施，確保項目運營期運行良好。
（二）解決了項目“下半場”融資問題
一是在銅川市財經(jīng)發(fā)展基金的基礎(chǔ)上，成立了銅川市基礎(chǔ)設(shè)施和PPP融資基金，用于解決PPP項目融資難問題，對全市PPP項目提供資金支持，目前已投資1.83億元支持我市PPP項目。二是搭建了PPP項目融資交流平臺，創(chuàng)造條件建立了金融機構(gòu)與融資方之間穩(wěn)定的信息交流機制，積極聯(lián)系農(nóng)發(fā)行、國開行、建設(shè)銀行等本地分支銀行，鼓勵本地金融機構(gòu)為社會資本方提供提高授信額度、增進信用等級等服務(wù)，并鼓勵其創(chuàng)新融資管理方式和融資產(chǎn)品，更好地匹配PPP項目的融資需求。三是規(guī)定了融資可得性市場測試作為PPP項目識別、準(zhǔn)備階段或采購階段的必需程序，要求實施機構(gòu)會同咨詢機構(gòu)在編制《PPP實施方案》報送市政府批準(zhǔn)之前，要針對項目進行融資可得性市場測試，具體就是在每一個項目的PPP實施方案編制完成、物有所值評價專家評審和財政承受能力論證批復(fù)后，立即將相關(guān)方案通報本地金融機構(gòu)，測試其融資意愿，根據(jù)金融機構(gòu)要求采取必要的增信措施，確保金融機構(gòu)愿意為項目提供融資。
?。ㄈ伴_源節(jié)流”緩解了財政PPP支出壓力
一是動態(tài)化地更新了落地項目的財政支出責(zé)任，市財政正積極構(gòu)建動態(tài)化物有所值和財政承受能力評估論證制度，將財政支出責(zé)任動態(tài)化更新為項目中標(biāo)價，為10%的紅線騰出空間。二是將公益性項目與可經(jīng)營性資產(chǎn)打包運作，在響應(yīng)國家宏觀政策趨勢的基礎(chǔ)上，銅川市優(yōu)先考慮有穩(wěn)定（或者較多）現(xiàn)金流的項目，在合理性的基礎(chǔ)上將公益性項目與可經(jīng)營性資產(chǎn)打包運作，以降低財政支付壓力，如秀房溝景區(qū)開發(fā)及煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型項目和耀州區(qū)小丘農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目。三是根據(jù)項目類型設(shè)定合理了投資回報率，從前期銅川市PPP發(fā)展的特點來看，已經(jīng)實現(xiàn)了針對不同項目類型設(shè)定不同合理投資回報率的目標(biāo)，以求在政府財政支付壓力和對社會資本吸引之間尋求平衡。四是嘗試了用政府性基金預(yù)算置換一般公共預(yù)算支出空間，銅川市正嘗試通過使用“政府性基金預(yù)算”，避免PPP項目在財政承受能力論證階段碰觸“PPP預(yù)算不應(yīng)超過一般公共預(yù)算10%”的紅線。比如，在污水處理廠項目中，嘗試將一部分污水處理費作為使用者付費，從而不擠占一般公共預(yù)算10%的空間。
?。ㄋ模┓e極探索了多元化創(chuàng)新模式
一是探索了將可用性服務(wù)費與考核結(jié)果掛鉤。為解決支出責(zé)任“固化”的問題，在財政部財辦金〔2017〕92號為發(fā)布之前，銅川市已經(jīng)在探索將可用性服務(wù)費與考核結(jié)果掛鉤的方式，并在掛鉤比例、考核方式、考核指標(biāo)方式有諸多創(chuàng)新。二是嘗試了將基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)投資落地率掛鉤。目前，銅川市在正啟動的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和田園綜合體等類型的PPP項目中，已經(jīng)在將基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)落地投資率掛鉤方面，展開了深入探索、嘗試。三是采用創(chuàng)新思維盤活存量資產(chǎn)。目前，銅川市文化體育場館建設(shè)以及山水林田湖部分項目均在進行有益地嘗試。四是將PPP模式與多種治理元素相結(jié)合形成了新的創(chuàng)新格局，比如分別將PPP模式與國家山水林田湖政策、國家節(jié)能減排政策、脫貧攻堅戰(zhàn)略等工作緊密結(jié)合，利用體制機制創(chuàng)新提升了治理效能。
?。ㄎ澹┨岢隽藢ψ稍儥C構(gòu)更多更高的要求
一是在項目實施方案前期，要求咨詢機構(gòu)將諸多關(guān)于項目公司注冊資本金到位時間、融資問題、建設(shè)期監(jiān)管、運營期監(jiān)管的內(nèi)容考慮在內(nèi)，同時還需要將服務(wù)更多轉(zhuǎn)向助力項目采購?fù)瓿珊筝o導(dǎo)項目簽約落地、修約管理等方面內(nèi)容；二是要求將咨詢服務(wù)轉(zhuǎn)向建設(shè)期、運營期輔導(dǎo)，加強咨詢顧問機構(gòu)技術(shù)力量配備，形成為建設(shè)期、運營期服務(wù)的專業(yè)技術(shù)力量團隊；三是助力財政局及各實施機構(gòu)的全流程制度建設(shè)，將咨詢服務(wù)側(cè)重點從前期的方案策劃、采購談判等前期咨詢策劃工作，轉(zhuǎn)向協(xié)助構(gòu)建包括風(fēng)險管控、融資協(xié)助、考核實施、中期評估等在內(nèi)的全流程監(jiān)管制度咨詢。
作為一個從PPP1.0到PPP 2.0的鮮活實踐樣本，“銅川模式”仍在不斷探索和實踐，跟隨著全國PPP大形勢，也在不斷豐富著PPP2.0的新內(nèi)涵，亦將在政府部門、PPP咨詢顧問機構(gòu)、社會資本方、金融機構(gòu)的合理共建下，真正實現(xiàn)公共治理的“善治”目標(biāo)。
來源：銅川財政PPP中心
