政府采購：監(jiān)管應超脫 執(zhí)行要徹底
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發(fā)布日期：2010年06月11日
——談政府采購“管采分離”的法律基礎及職能定位
財政部門的職能定位應當是政府采購的政策制定、預算編制、資金支付、信息管理、聘用專家管理、供應商投訴處理、集中采購機構(gòu)業(yè)績考核、社會代理機構(gòu)的認定管理和政府采購管理人員培訓等工作。而集中采購機構(gòu)的法定職責應當是采購規(guī)程制定、采購項目受理、采購方案制定、采購活動實施、采購合同審核、采購項目驗收以及采購業(yè)務人員培訓等一系列工作。
2003年《政府采購法》頒布實施以后，政府采購制度框架和運作體系基本確立。而后，國務院轉(zhuǎn)發(fā)了財政部《關于全面推進政府采購制度改革的意見》（國辦發(fā)[2003]74號）；2009年，國務院又下發(fā)了《關于進一步加強政府采購管理工作的意見》（國辦發(fā)[2009]35號），進一步建立了“管采分離、機構(gòu)分設、政事分開、相互制約”工作機制，明晰了采購人、集中采購機構(gòu)、采購管理機構(gòu)的職責分工和法律定位，初步形成了規(guī)范化、科學化、制度化的集中采購管理與執(zhí)行格局。
然而，由于在集中采購事業(yè)與招投標活動概念上習慣性的模糊認識，由于采購管理與執(zhí)行天然的約束趨向以及隱含的制衡因素，使得政府采購管理與執(zhí)行機構(gòu)在職能定位上或者各自職能的內(nèi)涵及外延上容易產(chǎn)生偏差與誤解。本文擬就上述問題談談自己的看法。
管采職能的法律政策基礎
采管分離、機構(gòu)分設，財政部門與集中采購機構(gòu)的職能定位無疑是最敏感的，也是最引人注目的，當然也是法律法規(guī)與有關政策的重點范疇與內(nèi)容。
《政府采購法》第十三條：各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。第十八條：采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構(gòu)代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購。第二十六條規(guī)定：政府采購采用以下方式：（一）公開招標；（二）邀請招標；（三）競爭性談判；（四）單一來源采購；（五）詢價；（六）國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他方式。第二十七條：因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準。第六十一條：集中采購機構(gòu)應當建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度。采購活動的決策和執(zhí)行程序應當明確，并相互監(jiān)督、相互制約。經(jīng)辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員的職責權限應當明確，并相互分離。
國務院轉(zhuǎn)發(fā)財政部《關于全面推進政府采購制度改革的意見》指出：政府采購管理職能與執(zhí)行職能分離，機構(gòu)分別設置，是建立政府采購制度的客觀要求。要科學界定監(jiān)督管理職能和執(zhí)行職能。政府采購監(jiān)督管理部門要切實做好政府采購的政策制定、預算編制、資金支付、信息管理、聘用專家管理、供應商投訴處理、集中采購機構(gòu)業(yè)績考核和政府采購管理人員培訓等監(jiān)督管理工作。集中采購機構(gòu)要接受委托，認真組織實施政府集中采購目錄中的項目采購，制定集中采購操作規(guī)程，負責集中采購業(yè)務人員的培訓。要建立管理機構(gòu)與集中采購機構(gòu)相互協(xié)調(diào)的工作機制。管理機構(gòu)不得進入采購市場參與商業(yè)交易活動；集中采購機構(gòu)作為執(zhí)行機構(gòu)，要嚴格執(zhí)行有關政策，確保政府采購活動公開、公平、公正、高效。
由此可以得出看出，在法律法規(guī)層面上，監(jiān)管與執(zhí)行二者間目標一致、分工明確、相互制約、密切協(xié)作，是一個有機結(jié)合的整體，缺一不可。
政采與招投標不能等同
然而，在社會上，仍然有一種看法，認為政府采購就是招投標，集中采購機構(gòu)就是中介機構(gòu)；集中采購機構(gòu)只能被動接受委托進行采購，委托什么項目就招什么標，委托什么范圍就按什么招標，完全否定了政府采購委托法定的性質(zhì)，集中采購機構(gòu)與社會代理機構(gòu)完全劃了等號，混淆了政府采購與招投標制度的概念，這些觀點給當前政府采購制度的改革與推進造成了負面影響。
招投標制度是一種按規(guī)定程序購買貨物、服務或工程的交易方式，而政府采購制度是一種規(guī)范政府采購行為并對采購過程進行管理的一種控制系統(tǒng)。招投標以其公開、透明而成為政府采購通用的五種方式中最主要的采購方式，以至于人們在觀念上已經(jīng)把招投標與政府采購融為一體。但是，招投標制度與政府采購制度仍有很大區(qū)別。
首先，政府采購制度所規(guī)范的是政府部門用于自身消費和政府投資于公用工程的財政性支出，是代表政府管理財政支出的一個重要環(huán)節(jié)。在西方國家，以上部分被劃分為公共市場的范疇，主要受國家公法或行政法的約束。而招投標制度是在實施政府采購過程中的一個環(huán)節(jié)，在任何國家都不對使用人和適用范圍進行特別限定，無論是政府還是民間組織，無論國營還是私營，任何企業(yè)、組織或機構(gòu)，只要認為有必要或可行，都可以運用這種方式。
其次，政府采購的運作過程與招投標不同。招投標程序的起點是發(fā)出招標公告，通過投標、評標和定標，最后授予合同標志著招標過程的結(jié)束；而政府采購從管理采購計劃開始，通過采購預算的編制審批、合同條件的審查、采購方式的確定和采購程序的操作、簽署合同、履行合同以及采購結(jié)果的統(tǒng)計評估，最終實現(xiàn)財政資金的合理使用，考核財政資金的使用效率?？梢钥闯觯少徶贫人婕暗姆秶鼜V，管理環(huán)節(jié)更多，對政府采購管理和執(zhí)行部門的要求也就更高。
第三，政府采購承擔更多的實現(xiàn)社會政策目標的責任，如保護環(huán)境、維護經(jīng)濟秩序、保護民族工業(yè)、穩(wěn)定物價、促進國際貿(mào)易等重大政策目標；招投標制度雖然也有諸如促進公平競爭、維護經(jīng)濟秩序等要求，但作用十分有限。
第四，政府采購合同雖然要遵守民事合同的法律規(guī)定，但同時也具有區(qū)別于民事合同的公法性質(zhì)。出于公共利益的考慮，《政府采購法》在合同的訂立、合同的履行、合同的管理等方面作出了不同于合同法的規(guī)定，如合同訂立的時間，合同的備案，分包合同，合同的變更、中止或者終止等；而通過招標簽訂的其他政府采購合同，只適用于民事合同法，不具有公法的性質(zhì)。
因此，政府采購與招投標制度，集中采購機構(gòu)和招標代理機構(gòu)，它們目標不同，但在操作程序上有一定的聯(lián)系；職能定位不同，但在運作模式上有一定的相似性；社會作用不同，但在廉政建設方面有著相同的價值取向；法律地位不同，但在公共政策方面卻有異曲同工之妙。
正確認識政府采購的職能定位和法律地位，也許是政府采購由必然王國走向自由王國的正確途徑。
監(jiān)管執(zhí)行應各自發(fā)揮作用
職能定位明確以后，只有通過強有力的執(zhí)行手段才能保證政府采購成果。在財政部門、集中采購機構(gòu)、采購人、供應商等市場主體共存的政府采購領域，各主體應當明晰自己的角色和職能定位，積極構(gòu)建競爭有序、公平公正、陽光透明的政府采購秩序。特別是財政監(jiān)管部門和集中采購機構(gòu)，作為政府采購領域的核心角色，更應當意識到自己作為政府采購事業(yè)推動者、政府采購制度構(gòu)建者和政府采購改革探索者肩負的歷史重任，真正發(fā)揮自己的職能作用，把監(jiān)管與執(zhí)行作為政府采購工作的左右手，登高望遠，提鋼挈領，潛心研究，合力同行。
監(jiān)管應超脫，就是要求財政監(jiān)管部門，站在廉政建設和反對商業(yè)賄賂的高度，以第三者的角度和管理者的姿態(tài)，置身事外，超脫于具體采購事務，研究政府采購一般規(guī)律，構(gòu)建客觀公正、嚴肅認真的監(jiān)督管理陣地，樹立政府采購運動場的裁判地位，把監(jiān)督管理打造成政府采購法律制度的守護神，確保政府采購市場的有序、公正和透明。而執(zhí)行要徹底，是要求集中采購機構(gòu)切實履行法律賦予的職責，從采購計劃、方案制定、采購實施、合同審核、項目驗收到效果評估；從采購運作規(guī)程、內(nèi)部約束機制到業(yè)務人員培訓，縱向到底，橫向到邊，把政府采購工作做細、做大、做強，實現(xiàn)采購規(guī)模上臺階、節(jié)約資金有效益、商業(yè)賄賂得遏制、體制建設促成就。
當然，政府采購就是監(jiān)管與執(zhí)行有機結(jié)合的整體，監(jiān)管與執(zhí)行應當并重，二者不能偏廢。僅強調(diào)監(jiān)管而沒有強有力的執(zhí)行，政府采購就不會有規(guī)模的積聚和資金的節(jié)約效應，政府采購的職能作用很可能成為一句空話；而僅強調(diào)執(zhí)行而忽略監(jiān)管，政府采購則好像波濤洶涌但不知航向的河流，很可能有暫時的效益，損失的卻是長遠利益，體制機制建設只能是空中樓閣，商業(yè)賄賂很可能侵蝕政府采購的肌體，政府采購的成效將大打折扣。只有將二者有機地結(jié)合起來，才能真正發(fā)揮政府采購的職能作用。
來源：政府采購信息報
財政部門的職能定位應當是政府采購的政策制定、預算編制、資金支付、信息管理、聘用專家管理、供應商投訴處理、集中采購機構(gòu)業(yè)績考核、社會代理機構(gòu)的認定管理和政府采購管理人員培訓等工作。而集中采購機構(gòu)的法定職責應當是采購規(guī)程制定、采購項目受理、采購方案制定、采購活動實施、采購合同審核、采購項目驗收以及采購業(yè)務人員培訓等一系列工作。
2003年《政府采購法》頒布實施以后，政府采購制度框架和運作體系基本確立。而后，國務院轉(zhuǎn)發(fā)了財政部《關于全面推進政府采購制度改革的意見》（國辦發(fā)[2003]74號）；2009年，國務院又下發(fā)了《關于進一步加強政府采購管理工作的意見》（國辦發(fā)[2009]35號），進一步建立了“管采分離、機構(gòu)分設、政事分開、相互制約”工作機制，明晰了采購人、集中采購機構(gòu)、采購管理機構(gòu)的職責分工和法律定位，初步形成了規(guī)范化、科學化、制度化的集中采購管理與執(zhí)行格局。
然而，由于在集中采購事業(yè)與招投標活動概念上習慣性的模糊認識，由于采購管理與執(zhí)行天然的約束趨向以及隱含的制衡因素，使得政府采購管理與執(zhí)行機構(gòu)在職能定位上或者各自職能的內(nèi)涵及外延上容易產(chǎn)生偏差與誤解。本文擬就上述問題談談自己的看法。
管采職能的法律政策基礎
采管分離、機構(gòu)分設，財政部門與集中采購機構(gòu)的職能定位無疑是最敏感的，也是最引人注目的，當然也是法律法規(guī)與有關政策的重點范疇與內(nèi)容。
《政府采購法》第十三條：各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。第十八條：采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構(gòu)代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購。第二十六條規(guī)定：政府采購采用以下方式：（一）公開招標；（二）邀請招標；（三）競爭性談判；（四）單一來源采購；（五）詢價；（六）國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他方式。第二十七條：因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準。第六十一條：集中采購機構(gòu)應當建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度。采購活動的決策和執(zhí)行程序應當明確，并相互監(jiān)督、相互制約。經(jīng)辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員的職責權限應當明確，并相互分離。
國務院轉(zhuǎn)發(fā)財政部《關于全面推進政府采購制度改革的意見》指出：政府采購管理職能與執(zhí)行職能分離，機構(gòu)分別設置，是建立政府采購制度的客觀要求。要科學界定監(jiān)督管理職能和執(zhí)行職能。政府采購監(jiān)督管理部門要切實做好政府采購的政策制定、預算編制、資金支付、信息管理、聘用專家管理、供應商投訴處理、集中采購機構(gòu)業(yè)績考核和政府采購管理人員培訓等監(jiān)督管理工作。集中采購機構(gòu)要接受委托，認真組織實施政府集中采購目錄中的項目采購，制定集中采購操作規(guī)程，負責集中采購業(yè)務人員的培訓。要建立管理機構(gòu)與集中采購機構(gòu)相互協(xié)調(diào)的工作機制。管理機構(gòu)不得進入采購市場參與商業(yè)交易活動；集中采購機構(gòu)作為執(zhí)行機構(gòu)，要嚴格執(zhí)行有關政策，確保政府采購活動公開、公平、公正、高效。
由此可以得出看出，在法律法規(guī)層面上，監(jiān)管與執(zhí)行二者間目標一致、分工明確、相互制約、密切協(xié)作，是一個有機結(jié)合的整體，缺一不可。
政采與招投標不能等同
然而，在社會上，仍然有一種看法，認為政府采購就是招投標，集中采購機構(gòu)就是中介機構(gòu)；集中采購機構(gòu)只能被動接受委托進行采購，委托什么項目就招什么標，委托什么范圍就按什么招標，完全否定了政府采購委托法定的性質(zhì)，集中采購機構(gòu)與社會代理機構(gòu)完全劃了等號，混淆了政府采購與招投標制度的概念，這些觀點給當前政府采購制度的改革與推進造成了負面影響。
招投標制度是一種按規(guī)定程序購買貨物、服務或工程的交易方式，而政府采購制度是一種規(guī)范政府采購行為并對采購過程進行管理的一種控制系統(tǒng)。招投標以其公開、透明而成為政府采購通用的五種方式中最主要的采購方式，以至于人們在觀念上已經(jīng)把招投標與政府采購融為一體。但是，招投標制度與政府采購制度仍有很大區(qū)別。
首先，政府采購制度所規(guī)范的是政府部門用于自身消費和政府投資于公用工程的財政性支出，是代表政府管理財政支出的一個重要環(huán)節(jié)。在西方國家，以上部分被劃分為公共市場的范疇，主要受國家公法或行政法的約束。而招投標制度是在實施政府采購過程中的一個環(huán)節(jié)，在任何國家都不對使用人和適用范圍進行特別限定，無論是政府還是民間組織，無論國營還是私營，任何企業(yè)、組織或機構(gòu)，只要認為有必要或可行，都可以運用這種方式。
其次，政府采購的運作過程與招投標不同。招投標程序的起點是發(fā)出招標公告，通過投標、評標和定標，最后授予合同標志著招標過程的結(jié)束；而政府采購從管理采購計劃開始，通過采購預算的編制審批、合同條件的審查、采購方式的確定和采購程序的操作、簽署合同、履行合同以及采購結(jié)果的統(tǒng)計評估，最終實現(xiàn)財政資金的合理使用，考核財政資金的使用效率?？梢钥闯觯少徶贫人婕暗姆秶鼜V，管理環(huán)節(jié)更多，對政府采購管理和執(zhí)行部門的要求也就更高。
第三，政府采購承擔更多的實現(xiàn)社會政策目標的責任，如保護環(huán)境、維護經(jīng)濟秩序、保護民族工業(yè)、穩(wěn)定物價、促進國際貿(mào)易等重大政策目標；招投標制度雖然也有諸如促進公平競爭、維護經(jīng)濟秩序等要求，但作用十分有限。
第四，政府采購合同雖然要遵守民事合同的法律規(guī)定，但同時也具有區(qū)別于民事合同的公法性質(zhì)。出于公共利益的考慮，《政府采購法》在合同的訂立、合同的履行、合同的管理等方面作出了不同于合同法的規(guī)定，如合同訂立的時間，合同的備案，分包合同，合同的變更、中止或者終止等；而通過招標簽訂的其他政府采購合同，只適用于民事合同法，不具有公法的性質(zhì)。
因此，政府采購與招投標制度，集中采購機構(gòu)和招標代理機構(gòu)，它們目標不同，但在操作程序上有一定的聯(lián)系；職能定位不同，但在運作模式上有一定的相似性；社會作用不同，但在廉政建設方面有著相同的價值取向；法律地位不同，但在公共政策方面卻有異曲同工之妙。
正確認識政府采購的職能定位和法律地位，也許是政府采購由必然王國走向自由王國的正確途徑。
監(jiān)管執(zhí)行應各自發(fā)揮作用
職能定位明確以后，只有通過強有力的執(zhí)行手段才能保證政府采購成果。在財政部門、集中采購機構(gòu)、采購人、供應商等市場主體共存的政府采購領域，各主體應當明晰自己的角色和職能定位，積極構(gòu)建競爭有序、公平公正、陽光透明的政府采購秩序。特別是財政監(jiān)管部門和集中采購機構(gòu)，作為政府采購領域的核心角色，更應當意識到自己作為政府采購事業(yè)推動者、政府采購制度構(gòu)建者和政府采購改革探索者肩負的歷史重任，真正發(fā)揮自己的職能作用，把監(jiān)管與執(zhí)行作為政府采購工作的左右手，登高望遠，提鋼挈領，潛心研究，合力同行。
監(jiān)管應超脫，就是要求財政監(jiān)管部門，站在廉政建設和反對商業(yè)賄賂的高度，以第三者的角度和管理者的姿態(tài)，置身事外，超脫于具體采購事務，研究政府采購一般規(guī)律，構(gòu)建客觀公正、嚴肅認真的監(jiān)督管理陣地，樹立政府采購運動場的裁判地位，把監(jiān)督管理打造成政府采購法律制度的守護神，確保政府采購市場的有序、公正和透明。而執(zhí)行要徹底，是要求集中采購機構(gòu)切實履行法律賦予的職責，從采購計劃、方案制定、采購實施、合同審核、項目驗收到效果評估；從采購運作規(guī)程、內(nèi)部約束機制到業(yè)務人員培訓，縱向到底，橫向到邊，把政府采購工作做細、做大、做強，實現(xiàn)采購規(guī)模上臺階、節(jié)約資金有效益、商業(yè)賄賂得遏制、體制建設促成就。
當然，政府采購就是監(jiān)管與執(zhí)行有機結(jié)合的整體，監(jiān)管與執(zhí)行應當并重，二者不能偏廢。僅強調(diào)監(jiān)管而沒有強有力的執(zhí)行，政府采購就不會有規(guī)模的積聚和資金的節(jié)約效應，政府采購的職能作用很可能成為一句空話；而僅強調(diào)執(zhí)行而忽略監(jiān)管，政府采購則好像波濤洶涌但不知航向的河流，很可能有暫時的效益，損失的卻是長遠利益，體制機制建設只能是空中樓閣，商業(yè)賄賂很可能侵蝕政府采購的肌體，政府采購的成效將大打折扣。只有將二者有機地結(jié)合起來，才能真正發(fā)揮政府采購的職能作用。
來源：政府采購信息報
