政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) “管、采、監(jiān)”分離
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發(fā)布日期：2011年02月18日
推行政府采購制度要實(shí)現(xiàn)節(jié)約資金、反腐倡廉、落實(shí)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)全面發(fā)展的目標(biāo)，這些都是國家意志的體現(xiàn)，不是某一個(gè)部門的職能所能涵蓋的。政府采購制度改革是上層建筑領(lǐng)域的一場革命，她的推行不能僅僅憑借制度本身的優(yōu)越性，在我國的憲政體制下，只有依靠行政權(quán)力的推動(dòng)，實(shí)施強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證改革的順利推進(jìn)。
當(dāng)前政府采購運(yùn)行機(jī)制存在八大問題
主管部門不明確
《政府采購法》第十三條規(guī)定：“各級人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。”“各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)?！睆谋緱l規(guī)定理解，財(cái)政部門與審計(jì)、監(jiān)察等有關(guān)部門一樣，所履行的都是監(jiān)管職責(zé)?！掇o?！分薪忉專褐鞴苁侵肛?fù)主要責(zé)任管理。監(jiān)管是指監(jiān)視、督察。兩者是不同的概念，法律對政府采購主管部門的定位是不明確的。2008年機(jī)構(gòu)改革國務(wù)院頒布的各部、委主要職責(zé)中，財(cái)政部“負(fù)責(zé)制定政府采購制度并監(jiān)督管理”，國家發(fā)展和改革委員會“按規(guī)定指導(dǎo)協(xié)調(diào)全國招投標(biāo)工作”，也沒有很好地解決二者的職能交叉問題。
集采機(jī)構(gòu)管理體制混亂
《政府采購法》第十六條規(guī)定：“集中采購機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)?！蹦壳?，有些地區(qū)設(shè)立了集中采購機(jī)構(gòu)，有些地區(qū)不設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)，還有的設(shè)立兩個(gè)集中采購機(jī)構(gòu)。已設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)的地區(qū)，隸屬關(guān)系也是五花八門，從全國省級和計(jì)劃單列市設(shè)立的32個(gè)集中采購機(jī)構(gòu)的情況來看，隸屬關(guān)系就有9種模式，分別隸屬于省政府、政府采購管理委員會、政府辦公廳、商務(wù)廳、財(cái)政廳、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、機(jī)械設(shè)備成套局、招標(biāo)管理服務(wù)局。單位性質(zhì)有參照公務(wù)員管理單位、全額事業(yè)單位、差額事業(yè)單位和企業(yè)化管理單位4種模式。從中央到地方互不隸屬，各有各的做法，難以交流和聯(lián)系，集中采購機(jī)構(gòu)遇到的問題、發(fā)出的呼聲不能及時(shí)反映上去，上級的政策精神也不能及時(shí)順暢地傳達(dá)到位，集中采購機(jī)構(gòu)形同“一盤散沙”。
采購評審監(jiān)督乏力
評審是整個(gè)政府采購活動(dòng)中至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，它決定著政府采購的原則和目標(biāo)能否得以落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。依照現(xiàn)有規(guī)定，評審委員會具有決定中標(biāo)（成交）供應(yīng)商的“生殺大權(quán)”，評審結(jié)果如果不公正，只有等供應(yīng)商提出異義后才能進(jìn)行糾正，缺乏有效的事中監(jiān)督。評審委員會是臨時(shí)組織的一次性活動(dòng)團(tuán)體，不具備承擔(dān)法律責(zé)任的資格，評審專家又來自社會各個(gè)方面，雖然法規(guī)對違規(guī)的評審人員作出了具體處罰規(guī)定，但由于評審專家來源的復(fù)雜性，具體實(shí)施起來十分困難，對評審專家的約束力不強(qiáng)。在這種情況下，對評審環(huán)節(jié)的事中監(jiān)督基本上形成空擋。
履約驗(yàn)收大多缺少監(jiān)督
履約驗(yàn)收是保證政府采購成效的重要環(huán)節(jié)，此環(huán)節(jié)監(jiān)控不好便會使整個(gè)采購活動(dòng)前功盡棄?！墩少彿ā返谒氖畻l規(guī)定：“采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對供應(yīng)商履約的驗(yàn)收。大型或者復(fù)雜的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)邀請國家認(rèn)可的質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收工作。驗(yàn)收方成員應(yīng)當(dāng)在驗(yàn)收書上簽字，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。”從本條規(guī)定看，除大型或者復(fù)雜的政府采購項(xiàng)目外，其他的政府采購項(xiàng)目只要有采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)一方進(jìn)行驗(yàn)收即可。而除大型或者復(fù)雜的政府采購項(xiàng)目以外的采購項(xiàng)目占采購總量的大部分，如果只有采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)單方驗(yàn)收，缺少第三方監(jiān)督，極易產(chǎn)生違規(guī)或不負(fù)責(zé)任的行為，甚至出現(xiàn)“尋租”現(xiàn)象。
“法官”與“被告”集于一身
政府采購法規(guī)定，各級財(cái)政部門是負(fù)責(zé)供應(yīng)商投訴處理的部門，同時(shí)政府采購相關(guān)法律還賦予了財(cái)政部門廢標(biāo)后采購方式變更、采購進(jìn)口產(chǎn)品和因特殊情況對達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的采購項(xiàng)目采用公開招標(biāo)以外的采購方式等事項(xiàng)的審批權(quán)。如果供應(yīng)商因?yàn)樨?cái)政部門作出的決定使自己的權(quán)益受到損害而提出投訴，處理投訴的仍是財(cái)政部門，即使作出的處理決定是公正的，也缺乏說服力。
集采機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不對等
《政府采購法》第十七條規(guī)定：“集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合采購價(jià)格低于市場平均價(jià)格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求?！钡谖迨臈l規(guī)定：“采購人委托采購代理機(jī)構(gòu)采購的，供應(yīng)商可以向采購代理機(jī)構(gòu)提出詢問或者質(zhì)疑……”按照政府采購法規(guī)相關(guān)條款的規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)工作人員不得參與評標(biāo)委員會、詢價(jià)小組和談判小組，也就是說對決定采購價(jià)格和質(zhì)量的中標(biāo)（成交）供應(yīng)商的確定沒有參與權(quán)和決定權(quán)，同時(shí)，法律也沒有授予集中采購機(jī)構(gòu)對采購需求合理性、評審結(jié)果公正性及履約驗(yàn)收的監(jiān)控職能，卻要求其對采購價(jià)格和質(zhì)量負(fù)責(zé)，還要對供應(yīng)商的詢問或者質(zhì)疑進(jìn)行答復(fù)，法律賦予了集中采購機(jī)構(gòu)責(zé)任，卻沒有賦予其履行責(zé)任必要的職權(quán)，確實(shí)有些勉為其難。
質(zhì)疑前置不利于權(quán)益救濟(jì)
質(zhì)疑前置的程序設(shè)計(jì)使供應(yīng)商的合法權(quán)益難以得到有效保護(hù)。按照《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》和《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》的有關(guān)規(guī)定，發(fā)布中標(biāo)公告7個(gè)工作日內(nèi)供應(yīng)商提出質(zhì)疑，招標(biāo)單位在7個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向財(cái)政部門投訴，財(cái)政部門在5個(gè)工作日內(nèi)審查并決定是否受理。整個(gè)程序需要34個(gè)工作日，加上雙休日（不含節(jié)假日）至少需要46天時(shí)間。
《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》還規(guī)定：“采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)（不是工作日），按照招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件的約定，與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂書面合同?！痹谫|(zhì)疑階段法規(guī)沒有設(shè)置暫停采購活動(dòng)的措施，如果中標(biāo)供應(yīng)商在確定其中標(biāo)后即與采購人簽訂采購合同，在這40多天的時(shí)間里有些中標(biāo)供應(yīng)商完全可以按合同約定交付采購標(biāo)的，有的也可能在合同履行過程中。如果合同已履行，即使在以后的救濟(jì)程序中質(zhì)疑供應(yīng)商的主張得到支持，相對于其喪失的商業(yè)機(jī)會而言，已經(jīng)失去了請求權(quán)益救濟(jì)的實(shí)際意義。
有關(guān)處罰難以執(zhí)行
對部分違規(guī)單位、人員的處罰缺乏可操作性。例如，對招標(biāo)單位責(zé)任人員、評審專家、采購人單位有關(guān)人員在政府采購活動(dòng)中違規(guī)行為的行政處分和對違規(guī)供應(yīng)商吊銷營業(yè)執(zhí)照的處理，財(cái)政部門并無權(quán)作出此類決定，應(yīng)由當(dāng)事人的行政主管部門作出處理決定。當(dāng)事人的主管部門是依據(jù)財(cái)政部門出具的處理建議作出處理決定，還是重新調(diào)查取證后進(jìn)行處理，有關(guān)法規(guī)并沒有作出明確規(guī)定，大部分采購人與財(cái)政部門是平級單位，有的比財(cái)政部門還強(qiáng)勢，監(jiān)管部門缺乏權(quán)威性，有些問題也只好不了了之，對違規(guī)者的處罰變?yōu)榭照劇?
成立國家級管理委員會 加強(qiáng)運(yùn)行機(jī)制建設(shè)
統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 強(qiáng)化協(xié)調(diào)
推行政府采購制度要實(shí)現(xiàn)節(jié)約資金、反腐倡廉、落實(shí)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)全面發(fā)展的目標(biāo)，這些都是國家意志的體現(xiàn)，不是某一個(gè)部門的職能所能涵蓋的。政府采購制度的建立、完善和執(zhí)行要靠諸多因素的組合，包括經(jīng)濟(jì)社會條件、自然地理?xiàng)l件、制度機(jī)制環(huán)境、人力資源和機(jī)構(gòu)條件、采購手段、意識態(tài)度和職業(yè)精神等諸多因素，而這些因素的整合需要一個(gè)能夠調(diào)整這些資源的機(jī)構(gòu)來實(shí)施。政府采購制度改革是上層建筑領(lǐng)域的一場革命，她的推行不能僅僅憑借制度本身的優(yōu)越性，在我國的憲政體制下，只有依靠行政權(quán)力的推動(dòng)，實(shí)施強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證改革的順利推進(jìn)。
在我國十幾年的政府采購制度改革實(shí)踐中，形成了事實(shí)上的兩個(gè)管理部門，財(cái)政部門負(fù)責(zé)貨物和服務(wù)采購的管理，國家發(fā)展和改革委員會等部門負(fù)責(zé)工程采購的管理，在法規(guī)制度制定和執(zhí)行管理中各唱各的調(diào)，各地區(qū)的工作開展也是八仙過海、各有千秋，在有些地區(qū)甚至形成了誰強(qiáng)勢誰有理的局面。但在政府采購實(shí)踐中也有一條共性的經(jīng)驗(yàn)，就是哪個(gè)地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)重視、協(xié)調(diào)力度大，哪個(gè)地區(qū)政府采購工作就開展得好。
我國政府采購制度改革要沖破各種阻力，加快改革進(jìn)程，就必須從國家層面引起高度重視，成立國家政府采購管理委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)全國的政府采購制度改革工作，僅靠某一個(gè)部門來推動(dòng)涉及國家機(jī)關(guān)各部門及社會各相關(guān)領(lǐng)域的改革是勢單力薄的。政府采購管理委員會主任由政府領(lǐng)導(dǎo)但任，各相關(guān)部門參加，統(tǒng)一政府采購工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，為政府采購制度改革提供強(qiáng)有力的組織和領(lǐng)導(dǎo)保障。
各方相互制約、密切配合
在我國政府采購制度改革中，一直強(qiáng)調(diào)“管、采”分離，但并沒有完全解決審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離的問題，在目前的管理體制下，財(cái)政部門既具有對采購方式變更、進(jìn)口產(chǎn)品等事項(xiàng)的審批權(quán)，又是負(fù)責(zé)投訴處理的部門。世貿(mào)組織《政府采購協(xié)議》（以下稱GPA）規(guī)定：“投訴案件應(yīng)由法院或與采購結(jié)果無關(guān)的獨(dú)立且公證的審議機(jī)構(gòu)審理?！币勒毡疽?guī)定，在目前職能未作調(diào)整的情況下，財(cái)政部門作為投訴處理部門顯然是不適宜的。
鑒于我國目前誠信體系建設(shè)的現(xiàn)狀和反腐敗斗爭的嚴(yán)峻形勢，應(yīng)實(shí)行“管、采、監(jiān)”三分離的運(yùn)行體制。在政府采購管理委員會下設(shè)政府采購管理辦公室，履行“管”的職能，負(fù)責(zé)政府采購政策制度的擬定、政府采購預(yù)算和計(jì)劃編制、評審專家管理、社會代理機(jī)構(gòu)認(rèn)定管理、政府采購人員培訓(xùn)、資金支付和效益評估等，指導(dǎo)協(xié)調(diào)貨物、工程和服務(wù)政府采購的全面工作。
從政府采購“管、采”分離以來的實(shí)踐看，一些地方的政府采購監(jiān)督部門與集中采購機(jī)構(gòu)之間工作配合并非十分協(xié)調(diào)，也需要一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威部門進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo)。集中采購機(jī)構(gòu)履行“采”的職能，負(fù)責(zé)政府采購的具體組織實(shí)施工作。應(yīng)統(tǒng)一全國集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，消除機(jī)構(gòu)設(shè)置的混亂局面。同時(shí)，賦予集中采購機(jī)構(gòu)必要的管理職能，如負(fù)責(zé)對專家評審結(jié)果的復(fù)核，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為可提出糾正意見或向管理部門反映；以第三方身份參與合同履約驗(yàn)收，加強(qiáng)對采購合同執(zhí)行的監(jiān)督；負(fù)責(zé)協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購履約過程的監(jiān)督等等，使政府采購執(zhí)行過程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都置于有效的監(jiān)控之下。
監(jiān)督部門履行“監(jiān)”的職能，負(fù)責(zé)政府采購從采購計(jì)劃編制到資金支付全過程的監(jiān)督檢查及投訴處理工作 ，同時(shí)統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的上下指導(dǎo)關(guān)系。
溫家寶總理在2010年《政府工作報(bào)告》中對政府行政管理體制改革提出了“加快建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制”的要求，建立政府采購“管、采、監(jiān)”相互分離的運(yùn)行體制與國家行政運(yùn)行機(jī)制改革的要求是完全一致的。
另外，在職責(zé)分工中，不能把監(jiān)督僅僅理解為監(jiān)管部門的職權(quán)或“專利”，監(jiān)督不是僅僅依靠某一個(gè)部門就能做好的，管理中有監(jiān)督，監(jiān)督是另一種方式的管理，有效的監(jiān)督靠的是科學(xué)分工形成的監(jiān)督機(jī)制。否則，監(jiān)管機(jī)構(gòu)鞭長莫及，采購機(jī)構(gòu)又無權(quán)過問，必然會形成監(jiān)管的“真空地帶”。
統(tǒng)一立法原則 盡快修訂兩法
《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》都已頒布八年以上，當(dāng)初制定兩法時(shí)我國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚有不足，隨著改革的不斷深入，兩法的矛盾與缺失逐步顯現(xiàn)?！墩少彿ā分械恼少彿秶?、當(dāng)事人概念、集中采購的委托、集中采購機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系與職權(quán)、對供應(yīng)商資格的審查及供應(yīng)商的知情權(quán)等方面存在諸多的矛盾與缺失。
《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》在適用范圍、工程概念、自行采購的限制、救濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)、招投標(biāo)的監(jiān)管及邀請招標(biāo)中對投標(biāo)供應(yīng)商的選擇等方面也存在著諸多的矛盾與交叉，兩部法律的實(shí)施條例（征求意見稿）也存在二十多處差異。這些問題已經(jīng)影響到改革的繼續(xù)推進(jìn)，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從維護(hù)國家和人民的利益出發(fā)，而不是從部門利益出發(fā)，盡快啟動(dòng)對兩法的修改和完善，將政府工程采購納入統(tǒng)一的法規(guī)管理，為建立科學(xué)的政府采購運(yùn)行機(jī)制提供法律保障。
取消質(zhì)疑前置 提高救濟(jì)效率
GPA第二十條第一款規(guī)定：“供應(yīng)商對違反本協(xié)議規(guī)定的采購提出投訴時(shí)，締約方鼓勵(lì)供應(yīng)商與采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行磋商，解決爭議。采購機(jī)構(gòu)在不妨礙按投訴程序采取糾正措施的前提下，應(yīng)對投訴事件及時(shí)、公正地予以考慮。”質(zhì)疑與磋商是作用基本相同的爭議解決措施，GPA規(guī)定鼓勵(lì)供應(yīng)商通過與采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行磋商解決爭議，而不是必須通過磋商程序，在投訴期間仍可進(jìn)行磋商。
我國《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》規(guī)定，提起投訴前已依法進(jìn)行了質(zhì)疑是投訴人提起投訴的必要條件。我國遲早是要成為GPA成員國的，本條規(guī)定不僅難以與國際規(guī)則接軌，更降低了供應(yīng)商權(quán)益救濟(jì)的時(shí)效，影響了救濟(jì)工作效率，應(yīng)取消供應(yīng)商質(zhì)疑前置程序，由供應(yīng)商自行選擇是采用質(zhì)疑程序還是采用投訴程序來維護(hù)自己的合法權(quán)益。
充分發(fā)揮集采主渠道作用
目前，在我國政府采購領(lǐng)域活躍著兩支隊(duì)伍，一支是各級人民政府設(shè)立的集中采購機(jī)構(gòu)，一支是經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門或者省級人民政府有關(guān)部門認(rèn)定資格的采購代理機(jī)構(gòu)（以下稱社會中介機(jī)構(gòu)），《政府采購法》將二者統(tǒng)稱為采購代理機(jī)構(gòu)。我國推行政府采購制度以來，二者雖然都為政府采購事業(yè)的發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)，但它們的地位和作用卻不能等同看待。
在單位性質(zhì)、工作目標(biāo)、委托關(guān)系、采購成本、監(jiān)管難度和自我約束能力等方面都有區(qū)別，社會中介機(jī)構(gòu)是以營利為主要目標(biāo)的經(jīng)營性組織，集中采購機(jī)構(gòu)是政府設(shè)立的非營利事業(yè)單位，沒有自身的經(jīng)濟(jì)利益追求，在價(jià)值取向上與國家意志有著高度的一致性，維護(hù)國家和人民利益的責(zé)任要求其必須依法辦事。同時(shí)，設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)也是為了能夠更好地形成相互制約的工作機(jī)制，保證政府采購工作的健康開展。而有些地區(qū)卻以“不好管”、“難協(xié)調(diào)”等為借口，不設(shè)立或撤銷已設(shè)立的集中采購機(jī)構(gòu)，雖然監(jiān)管機(jī)構(gòu)省卻了許多“麻煩”，但國家和人民的利益卻受到了損失。所以，應(yīng)該充分認(rèn)識集中采購機(jī)構(gòu)在政府采購中的地位和作用，按法律要求，統(tǒng)一設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮集中采購機(jī)構(gòu)的主渠道作用。
來源：政府采購信息網(wǎng)
當(dāng)前政府采購運(yùn)行機(jī)制存在八大問題
主管部門不明確
《政府采購法》第十三條規(guī)定：“各級人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。”“各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)?！睆谋緱l規(guī)定理解，財(cái)政部門與審計(jì)、監(jiān)察等有關(guān)部門一樣，所履行的都是監(jiān)管職責(zé)?！掇o?！分薪忉專褐鞴苁侵肛?fù)主要責(zé)任管理。監(jiān)管是指監(jiān)視、督察。兩者是不同的概念，法律對政府采購主管部門的定位是不明確的。2008年機(jī)構(gòu)改革國務(wù)院頒布的各部、委主要職責(zé)中，財(cái)政部“負(fù)責(zé)制定政府采購制度并監(jiān)督管理”，國家發(fā)展和改革委員會“按規(guī)定指導(dǎo)協(xié)調(diào)全國招投標(biāo)工作”，也沒有很好地解決二者的職能交叉問題。
集采機(jī)構(gòu)管理體制混亂
《政府采購法》第十六條規(guī)定：“集中采購機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)?！蹦壳?，有些地區(qū)設(shè)立了集中采購機(jī)構(gòu)，有些地區(qū)不設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)，還有的設(shè)立兩個(gè)集中采購機(jī)構(gòu)。已設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)的地區(qū)，隸屬關(guān)系也是五花八門，從全國省級和計(jì)劃單列市設(shè)立的32個(gè)集中采購機(jī)構(gòu)的情況來看，隸屬關(guān)系就有9種模式，分別隸屬于省政府、政府采購管理委員會、政府辦公廳、商務(wù)廳、財(cái)政廳、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、機(jī)械設(shè)備成套局、招標(biāo)管理服務(wù)局。單位性質(zhì)有參照公務(wù)員管理單位、全額事業(yè)單位、差額事業(yè)單位和企業(yè)化管理單位4種模式。從中央到地方互不隸屬，各有各的做法，難以交流和聯(lián)系，集中采購機(jī)構(gòu)遇到的問題、發(fā)出的呼聲不能及時(shí)反映上去，上級的政策精神也不能及時(shí)順暢地傳達(dá)到位，集中采購機(jī)構(gòu)形同“一盤散沙”。
采購評審監(jiān)督乏力
評審是整個(gè)政府采購活動(dòng)中至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，它決定著政府采購的原則和目標(biāo)能否得以落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。依照現(xiàn)有規(guī)定，評審委員會具有決定中標(biāo)（成交）供應(yīng)商的“生殺大權(quán)”，評審結(jié)果如果不公正，只有等供應(yīng)商提出異義后才能進(jìn)行糾正，缺乏有效的事中監(jiān)督。評審委員會是臨時(shí)組織的一次性活動(dòng)團(tuán)體，不具備承擔(dān)法律責(zé)任的資格，評審專家又來自社會各個(gè)方面，雖然法規(guī)對違規(guī)的評審人員作出了具體處罰規(guī)定，但由于評審專家來源的復(fù)雜性，具體實(shí)施起來十分困難，對評審專家的約束力不強(qiáng)。在這種情況下，對評審環(huán)節(jié)的事中監(jiān)督基本上形成空擋。
履約驗(yàn)收大多缺少監(jiān)督
履約驗(yàn)收是保證政府采購成效的重要環(huán)節(jié)，此環(huán)節(jié)監(jiān)控不好便會使整個(gè)采購活動(dòng)前功盡棄?！墩少彿ā返谒氖畻l規(guī)定：“采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對供應(yīng)商履約的驗(yàn)收。大型或者復(fù)雜的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)邀請國家認(rèn)可的質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收工作。驗(yàn)收方成員應(yīng)當(dāng)在驗(yàn)收書上簽字，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。”從本條規(guī)定看，除大型或者復(fù)雜的政府采購項(xiàng)目外，其他的政府采購項(xiàng)目只要有采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)一方進(jìn)行驗(yàn)收即可。而除大型或者復(fù)雜的政府采購項(xiàng)目以外的采購項(xiàng)目占采購總量的大部分，如果只有采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)單方驗(yàn)收，缺少第三方監(jiān)督，極易產(chǎn)生違規(guī)或不負(fù)責(zé)任的行為，甚至出現(xiàn)“尋租”現(xiàn)象。
“法官”與“被告”集于一身
政府采購法規(guī)定，各級財(cái)政部門是負(fù)責(zé)供應(yīng)商投訴處理的部門，同時(shí)政府采購相關(guān)法律還賦予了財(cái)政部門廢標(biāo)后采購方式變更、采購進(jìn)口產(chǎn)品和因特殊情況對達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的采購項(xiàng)目采用公開招標(biāo)以外的采購方式等事項(xiàng)的審批權(quán)。如果供應(yīng)商因?yàn)樨?cái)政部門作出的決定使自己的權(quán)益受到損害而提出投訴，處理投訴的仍是財(cái)政部門，即使作出的處理決定是公正的，也缺乏說服力。
集采機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不對等
《政府采購法》第十七條規(guī)定：“集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合采購價(jià)格低于市場平均價(jià)格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求?！钡谖迨臈l規(guī)定：“采購人委托采購代理機(jī)構(gòu)采購的，供應(yīng)商可以向采購代理機(jī)構(gòu)提出詢問或者質(zhì)疑……”按照政府采購法規(guī)相關(guān)條款的規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)工作人員不得參與評標(biāo)委員會、詢價(jià)小組和談判小組，也就是說對決定采購價(jià)格和質(zhì)量的中標(biāo)（成交）供應(yīng)商的確定沒有參與權(quán)和決定權(quán)，同時(shí)，法律也沒有授予集中采購機(jī)構(gòu)對采購需求合理性、評審結(jié)果公正性及履約驗(yàn)收的監(jiān)控職能，卻要求其對采購價(jià)格和質(zhì)量負(fù)責(zé)，還要對供應(yīng)商的詢問或者質(zhì)疑進(jìn)行答復(fù)，法律賦予了集中采購機(jī)構(gòu)責(zé)任，卻沒有賦予其履行責(zé)任必要的職權(quán)，確實(shí)有些勉為其難。
質(zhì)疑前置不利于權(quán)益救濟(jì)
質(zhì)疑前置的程序設(shè)計(jì)使供應(yīng)商的合法權(quán)益難以得到有效保護(hù)。按照《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》和《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》的有關(guān)規(guī)定，發(fā)布中標(biāo)公告7個(gè)工作日內(nèi)供應(yīng)商提出質(zhì)疑，招標(biāo)單位在7個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向財(cái)政部門投訴，財(cái)政部門在5個(gè)工作日內(nèi)審查并決定是否受理。整個(gè)程序需要34個(gè)工作日，加上雙休日（不含節(jié)假日）至少需要46天時(shí)間。
《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》還規(guī)定：“采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)（不是工作日），按照招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件的約定，與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂書面合同?！痹谫|(zhì)疑階段法規(guī)沒有設(shè)置暫停采購活動(dòng)的措施，如果中標(biāo)供應(yīng)商在確定其中標(biāo)后即與采購人簽訂采購合同，在這40多天的時(shí)間里有些中標(biāo)供應(yīng)商完全可以按合同約定交付采購標(biāo)的，有的也可能在合同履行過程中。如果合同已履行，即使在以后的救濟(jì)程序中質(zhì)疑供應(yīng)商的主張得到支持，相對于其喪失的商業(yè)機(jī)會而言，已經(jīng)失去了請求權(quán)益救濟(jì)的實(shí)際意義。
有關(guān)處罰難以執(zhí)行
對部分違規(guī)單位、人員的處罰缺乏可操作性。例如，對招標(biāo)單位責(zé)任人員、評審專家、采購人單位有關(guān)人員在政府采購活動(dòng)中違規(guī)行為的行政處分和對違規(guī)供應(yīng)商吊銷營業(yè)執(zhí)照的處理，財(cái)政部門并無權(quán)作出此類決定，應(yīng)由當(dāng)事人的行政主管部門作出處理決定。當(dāng)事人的主管部門是依據(jù)財(cái)政部門出具的處理建議作出處理決定，還是重新調(diào)查取證后進(jìn)行處理，有關(guān)法規(guī)并沒有作出明確規(guī)定，大部分采購人與財(cái)政部門是平級單位，有的比財(cái)政部門還強(qiáng)勢，監(jiān)管部門缺乏權(quán)威性，有些問題也只好不了了之，對違規(guī)者的處罰變?yōu)榭照劇?
成立國家級管理委員會 加強(qiáng)運(yùn)行機(jī)制建設(shè)
統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 強(qiáng)化協(xié)調(diào)
推行政府采購制度要實(shí)現(xiàn)節(jié)約資金、反腐倡廉、落實(shí)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)全面發(fā)展的目標(biāo)，這些都是國家意志的體現(xiàn)，不是某一個(gè)部門的職能所能涵蓋的。政府采購制度的建立、完善和執(zhí)行要靠諸多因素的組合，包括經(jīng)濟(jì)社會條件、自然地理?xiàng)l件、制度機(jī)制環(huán)境、人力資源和機(jī)構(gòu)條件、采購手段、意識態(tài)度和職業(yè)精神等諸多因素，而這些因素的整合需要一個(gè)能夠調(diào)整這些資源的機(jī)構(gòu)來實(shí)施。政府采購制度改革是上層建筑領(lǐng)域的一場革命，她的推行不能僅僅憑借制度本身的優(yōu)越性，在我國的憲政體制下，只有依靠行政權(quán)力的推動(dòng)，實(shí)施強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證改革的順利推進(jìn)。
在我國十幾年的政府采購制度改革實(shí)踐中，形成了事實(shí)上的兩個(gè)管理部門，財(cái)政部門負(fù)責(zé)貨物和服務(wù)采購的管理，國家發(fā)展和改革委員會等部門負(fù)責(zé)工程采購的管理，在法規(guī)制度制定和執(zhí)行管理中各唱各的調(diào)，各地區(qū)的工作開展也是八仙過海、各有千秋，在有些地區(qū)甚至形成了誰強(qiáng)勢誰有理的局面。但在政府采購實(shí)踐中也有一條共性的經(jīng)驗(yàn)，就是哪個(gè)地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)重視、協(xié)調(diào)力度大，哪個(gè)地區(qū)政府采購工作就開展得好。
我國政府采購制度改革要沖破各種阻力，加快改革進(jìn)程，就必須從國家層面引起高度重視，成立國家政府采購管理委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)全國的政府采購制度改革工作，僅靠某一個(gè)部門來推動(dòng)涉及國家機(jī)關(guān)各部門及社會各相關(guān)領(lǐng)域的改革是勢單力薄的。政府采購管理委員會主任由政府領(lǐng)導(dǎo)但任，各相關(guān)部門參加，統(tǒng)一政府采購工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，為政府采購制度改革提供強(qiáng)有力的組織和領(lǐng)導(dǎo)保障。
各方相互制約、密切配合
在我國政府采購制度改革中，一直強(qiáng)調(diào)“管、采”分離，但并沒有完全解決審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離的問題，在目前的管理體制下，財(cái)政部門既具有對采購方式變更、進(jìn)口產(chǎn)品等事項(xiàng)的審批權(quán)，又是負(fù)責(zé)投訴處理的部門。世貿(mào)組織《政府采購協(xié)議》（以下稱GPA）規(guī)定：“投訴案件應(yīng)由法院或與采購結(jié)果無關(guān)的獨(dú)立且公證的審議機(jī)構(gòu)審理?！币勒毡疽?guī)定，在目前職能未作調(diào)整的情況下，財(cái)政部門作為投訴處理部門顯然是不適宜的。
鑒于我國目前誠信體系建設(shè)的現(xiàn)狀和反腐敗斗爭的嚴(yán)峻形勢，應(yīng)實(shí)行“管、采、監(jiān)”三分離的運(yùn)行體制。在政府采購管理委員會下設(shè)政府采購管理辦公室，履行“管”的職能，負(fù)責(zé)政府采購政策制度的擬定、政府采購預(yù)算和計(jì)劃編制、評審專家管理、社會代理機(jī)構(gòu)認(rèn)定管理、政府采購人員培訓(xùn)、資金支付和效益評估等，指導(dǎo)協(xié)調(diào)貨物、工程和服務(wù)政府采購的全面工作。
從政府采購“管、采”分離以來的實(shí)踐看，一些地方的政府采購監(jiān)督部門與集中采購機(jī)構(gòu)之間工作配合并非十分協(xié)調(diào)，也需要一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威部門進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo)。集中采購機(jī)構(gòu)履行“采”的職能，負(fù)責(zé)政府采購的具體組織實(shí)施工作。應(yīng)統(tǒng)一全國集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，消除機(jī)構(gòu)設(shè)置的混亂局面。同時(shí)，賦予集中采購機(jī)構(gòu)必要的管理職能，如負(fù)責(zé)對專家評審結(jié)果的復(fù)核，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為可提出糾正意見或向管理部門反映；以第三方身份參與合同履約驗(yàn)收，加強(qiáng)對采購合同執(zhí)行的監(jiān)督；負(fù)責(zé)協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購履約過程的監(jiān)督等等，使政府采購執(zhí)行過程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都置于有效的監(jiān)控之下。
監(jiān)督部門履行“監(jiān)”的職能，負(fù)責(zé)政府采購從采購計(jì)劃編制到資金支付全過程的監(jiān)督檢查及投訴處理工作 ，同時(shí)統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的上下指導(dǎo)關(guān)系。
溫家寶總理在2010年《政府工作報(bào)告》中對政府行政管理體制改革提出了“加快建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制”的要求，建立政府采購“管、采、監(jiān)”相互分離的運(yùn)行體制與國家行政運(yùn)行機(jī)制改革的要求是完全一致的。
另外，在職責(zé)分工中，不能把監(jiān)督僅僅理解為監(jiān)管部門的職權(quán)或“專利”，監(jiān)督不是僅僅依靠某一個(gè)部門就能做好的，管理中有監(jiān)督，監(jiān)督是另一種方式的管理，有效的監(jiān)督靠的是科學(xué)分工形成的監(jiān)督機(jī)制。否則，監(jiān)管機(jī)構(gòu)鞭長莫及，采購機(jī)構(gòu)又無權(quán)過問，必然會形成監(jiān)管的“真空地帶”。
統(tǒng)一立法原則 盡快修訂兩法
《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》都已頒布八年以上，當(dāng)初制定兩法時(shí)我國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚有不足，隨著改革的不斷深入，兩法的矛盾與缺失逐步顯現(xiàn)?！墩少彿ā分械恼少彿秶?、當(dāng)事人概念、集中采購的委托、集中采購機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系與職權(quán)、對供應(yīng)商資格的審查及供應(yīng)商的知情權(quán)等方面存在諸多的矛盾與缺失。
《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》在適用范圍、工程概念、自行采購的限制、救濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)、招投標(biāo)的監(jiān)管及邀請招標(biāo)中對投標(biāo)供應(yīng)商的選擇等方面也存在著諸多的矛盾與交叉，兩部法律的實(shí)施條例（征求意見稿）也存在二十多處差異。這些問題已經(jīng)影響到改革的繼續(xù)推進(jìn)，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從維護(hù)國家和人民的利益出發(fā)，而不是從部門利益出發(fā)，盡快啟動(dòng)對兩法的修改和完善，將政府工程采購納入統(tǒng)一的法規(guī)管理，為建立科學(xué)的政府采購運(yùn)行機(jī)制提供法律保障。
取消質(zhì)疑前置 提高救濟(jì)效率
GPA第二十條第一款規(guī)定：“供應(yīng)商對違反本協(xié)議規(guī)定的采購提出投訴時(shí)，締約方鼓勵(lì)供應(yīng)商與采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行磋商，解決爭議。采購機(jī)構(gòu)在不妨礙按投訴程序采取糾正措施的前提下，應(yīng)對投訴事件及時(shí)、公正地予以考慮。”質(zhì)疑與磋商是作用基本相同的爭議解決措施，GPA規(guī)定鼓勵(lì)供應(yīng)商通過與采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行磋商解決爭議，而不是必須通過磋商程序，在投訴期間仍可進(jìn)行磋商。
我國《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》規(guī)定，提起投訴前已依法進(jìn)行了質(zhì)疑是投訴人提起投訴的必要條件。我國遲早是要成為GPA成員國的，本條規(guī)定不僅難以與國際規(guī)則接軌，更降低了供應(yīng)商權(quán)益救濟(jì)的時(shí)效，影響了救濟(jì)工作效率，應(yīng)取消供應(yīng)商質(zhì)疑前置程序，由供應(yīng)商自行選擇是采用質(zhì)疑程序還是采用投訴程序來維護(hù)自己的合法權(quán)益。
充分發(fā)揮集采主渠道作用
目前，在我國政府采購領(lǐng)域活躍著兩支隊(duì)伍，一支是各級人民政府設(shè)立的集中采購機(jī)構(gòu)，一支是經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門或者省級人民政府有關(guān)部門認(rèn)定資格的采購代理機(jī)構(gòu)（以下稱社會中介機(jī)構(gòu)），《政府采購法》將二者統(tǒng)稱為采購代理機(jī)構(gòu)。我國推行政府采購制度以來，二者雖然都為政府采購事業(yè)的發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)，但它們的地位和作用卻不能等同看待。
在單位性質(zhì)、工作目標(biāo)、委托關(guān)系、采購成本、監(jiān)管難度和自我約束能力等方面都有區(qū)別，社會中介機(jī)構(gòu)是以營利為主要目標(biāo)的經(jīng)營性組織，集中采購機(jī)構(gòu)是政府設(shè)立的非營利事業(yè)單位，沒有自身的經(jīng)濟(jì)利益追求，在價(jià)值取向上與國家意志有著高度的一致性，維護(hù)國家和人民利益的責(zé)任要求其必須依法辦事。同時(shí)，設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)也是為了能夠更好地形成相互制約的工作機(jī)制，保證政府采購工作的健康開展。而有些地區(qū)卻以“不好管”、“難協(xié)調(diào)”等為借口，不設(shè)立或撤銷已設(shè)立的集中采購機(jī)構(gòu)，雖然監(jiān)管機(jī)構(gòu)省卻了許多“麻煩”，但國家和人民的利益卻受到了損失。所以，應(yīng)該充分認(rèn)識集中采購機(jī)構(gòu)在政府采購中的地位和作用，按法律要求，統(tǒng)一設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮集中采購機(jī)構(gòu)的主渠道作用。
來源：政府采購信息網(wǎng)
