劉波
在國務(wù)院總理李克強近日主持的國務(wù)院常務(wù)會議上，研究推進政府向社會力量購買公共服務(wù)的問題得到討論。會議提出，將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)等承擔。
推進向社會購買公共服務(wù)的政策，與李克強強調(diào)發(fā)揮市場力量的總體改革思路一脈相承，其主旨應(yīng)該是促進政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建新型政社關(guān)系，并提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。但為了實現(xiàn)這些目標，政府購買公共服務(wù)的行為，應(yīng)該得到合理的規(guī)范和引導，并得到配套制度的支持。
政府購買公共服務(wù)又名公共服務(wù)“外包”，是政府將原本由自身承擔的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)而向社會組織購買，通過公開招標或者合作的方式選擇一定的社會組織，由其按照合同要求代為提供特定的公共服務(wù)并從政府方面收取報酬。
政府購買公共服務(wù)的做法于20世紀70年代末首先在英美等國家流行開來，既是歐美的“新公共管理”運動的一部分，也是新古典主義經(jīng)濟學興起后西方經(jīng)濟自由化改革的一部分。“新公共管理”運動試圖讓公共部門借鑒私營部門的管理和運行方式，消除政府與企業(yè)、社會的鴻溝，從政府包辦模式走向公私協(xié)作，讓市場機制介入政府事務(wù)選擇，克服官僚機構(gòu)常見的腐敗、低效與惰性。因為政府公務(wù)員本身并不擅長一些公共服務(wù)的提供，將其“外包”出去符合效率優(yōu)化原則，這場運動既提升了服務(wù)質(zhì)量又節(jié)省了財政資金。
中國政府購買公共服務(wù)據(jù)認為始于1995年，當時上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局將一個休閑中心委托給社會組織管理，而不是交給傳統(tǒng)的居委會、街道辦事處等組織，后來又嘗試將養(yǎng)老服務(wù)“外包”。上海、無錫等地區(qū)把公共服務(wù)“外包”視為“十一五”期間最重要的制度創(chuàng)新。這些地方性嘗試后來又上升為成文的實施意見、方案等，具體的做法被總結(jié)為“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”?，F(xiàn)在高層介入推動公共服務(wù)“外包”的頂層設(shè)計，有利于地方經(jīng)驗、推廣和升華。
但必須明確的是，政府購買公共服務(wù)并不是政府退出相關(guān)領(lǐng)域，在這一點上與私有化等改革完全不同。這只是改變了公共服務(wù)提供的形式，政府依然要為公共服務(wù)的提供承擔最終責任，而且在合同履行過程中要保持持續(xù)不斷的介入，要合理選擇承接的社會組織，監(jiān)督合作方提供服務(wù)的質(zhì)量并評估其效果。不明確這一點，公共服務(wù)外包就會成為一些地方政府推脫自身職責的借口，把本意很好的“放權(quán)”改革變成一場“卸責”。這一點反映在財政上，就是要確保政府購買公共服務(wù)的預(yù)算。向社會組織購買服務(wù)的費用應(yīng)該列入政府部門預(yù)算，對于有資金困難的地方，中央應(yīng)做好轉(zhuǎn)移支付工作，而不是讓地方政府自想辦法解決，那只會讓它們產(chǎn)生更強烈的以新政策為借口來“撂挑子”的沖動。
理論上，購買公共服務(wù)應(yīng)該屬于政府采購的一部分，應(yīng)該納入政府采購的整體框架中加以規(guī)制。中國《政府采購法》中規(guī)定的采購就包括了“貨物、工程和服務(wù)”，但沒有明確是公共服務(wù)。這一點可以通過修改法律方式來彌補，可以考慮給予社會組織類似于政府采購法中的“供應(yīng)商”的身份，參照政府采購法處理。政府采購法中已經(jīng)規(guī)定了質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查等機制，還規(guī)定了采購人、采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商、政府采購當事人、政府采購監(jiān)督管理部門的責任，可以考慮在政府購買公共服務(wù)方面，暫時參考這些既有規(guī)定。但完善的政府購買公共服務(wù)機制還應(yīng)包括招投標程序、購買程序、績效評估程序和糾紛解決機制等等，或許未來這些應(yīng)該通過專門的公共服務(wù)采購條例來解決。因為政府和社會組織的關(guān)系實質(zhì)上還是不平等的，所以可以考慮第三方評估的方式，這一點在很多地方試驗中已經(jīng)出現(xiàn)，可以考慮將其普遍化。
公共服務(wù)“外包”最關(guān)鍵的步驟還是購買。理論上學者分為競爭性購買和非競爭性購買，前者主要是招投標，后者主要是指定、委托、協(xié)商等。要確保效果，最好的方式還是競爭性地購買，通過招投標來確定承接方。但據(jù)學者統(tǒng)計，地方上的實踐依然還是非競爭性購買為主，競爭性購買比較少見。而且有的地方政府更愿意向那些依附于自身的社會組織購買服務(wù)。有的地方政府因為編制預(yù)算有限，無法承擔大量事務(wù)性工作，就自己出資建立社團或其他組織，將部分職能轉(zhuǎn)移給這些組織，而其實質(zhì)不過是政府在編制外設(shè)置的分支機構(gòu)。這些依附性的社會組織和政府部門會構(gòu)成利益共同體，購買會變成政府單向度的命令和指派，這會給政府推卸責任和各種利益輸送留下很大空間，很可能降低公共服務(wù)質(zhì)量。
但政府選擇依附性組織或許還有一個原因，就是獨立性組織的選擇范圍很有限。例如，有的地方政府愿意公開招標，卻找不到合適的社會組織來承接，或者社會組織自己不愿意。這是因為，中國獨立的社會組織也是市場化和私人領(lǐng)域解放后出現(xiàn)的新事物，很多不完善、不規(guī)范，稍有規(guī)范的又很可能被政府“收編”。要達到改革效果，就必須確保有很多有資質(zhì)同時又有獨立性的社會組織，而這又需要存在一個興盛的公民社會。
要培育這樣一個公民社會，就必須從根本上改變政社關(guān)系。如果政府對社會組織保持著戒備心理，社會組織也對政府感到惶恐，那么雙方就不可能產(chǎn)生有意義的合作，政府就只會選擇那些被體制內(nèi)化了的社會組織，所謂“放權(quán)”也就成了空話。所以各級政府都必須改變對待社會組織的思維，把社會組織視為富有潛力的合作對象，降低其注冊門檻，擴展社會組織的發(fā)展空間。高效政府和活力社會相結(jié)合，才能給政府購買公共服務(wù)創(chuàng)造一個好的大環(huán)境，進而才能促進普惠性、包容性的經(jīng)濟增長。 (作者為資深財經(jīng)媒體人)
來源：華夏時報
