一、學界有關政府采購合同性質的幾種定位
我國學者對于政府采購合同性質的爭論主要有三種基本派別，其中“民事合同說”和“行政合同說”占據(jù)主要地位，這兩種學說之間的博弈也似乎最為原始和激烈。然而，隨著經(jīng)濟法獨立部門法地位的確立，“經(jīng)濟法合同說”異軍突起，從而使得這場持續(xù)至今的爭論更趨多元與豐富，政府采購合同的真正性質究竟為何也似乎變得更加撲朔迷離。
持“經(jīng)濟法合同”觀點的學者認為，民事合同論與行政合同論的爭論恰恰符合經(jīng)濟法的特殊位置。無論是民事合同論抑或是行政合同論，二者均各自符合政府采購合同的一部分特點，但又都無法涵蓋政府采購合同的所有特點。而經(jīng)濟法作為公私混合法，兼具民法和行政法的因素，調整的是橫向經(jīng)濟關系與行縱向經(jīng)濟關系，體現(xiàn)了市場調節(jié)與國家干預的辯證統(tǒng)一，而政府采購合同作為政府干預國家經(jīng)濟的一個重要工具，反映的正是政府作為一個特殊的市場主體與市場中其他個體之間發(fā)生的既具民事性又具行政性的經(jīng)濟法律關系。因此，民法、行政法學者各自觀點的不完全性恰恰為政府采購合同乃經(jīng)濟法合同之說提供了口實。
二、探討政府采購合同性質的邏輯起點
政府采購是伴隨國家的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物。在自由資本主義時期，由于信奉“市場萬能”的理論，政府基本上不干預、不參與國民經(jīng)濟活動。但是隨著十九世紀末二十世紀初的經(jīng)濟危機的爆發(fā)，市場固有缺陷暴露無遺，傳統(tǒng)的“夜警國家”也開始向“商人國家”轉變，政府通過直接參與到經(jīng)濟活動之中，來為市場提供公共產(chǎn)品和服務。這其中重要的表現(xiàn)之一就是通過擴大政府財政支出舉辦公共事業(yè)，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造條件。由于政府采購規(guī)模的迅速擴大，對社會經(jīng)濟產(chǎn)生廣泛影響，為了興利除弊，各項有關政府采購的法規(guī)便應運而生，并在實踐中不斷得到完善。
由此可見，經(jīng)濟危機是政府干預的前提和原因，而政府采購又是政府干預的表現(xiàn)形式之一，所以說政府采購的產(chǎn)生是國家干預經(jīng)濟活動的必然結果，將政府采購制度化的過程同時也是國家對政府采購管理規(guī)范化的過程。即政府采購并不是以營利為目的的，它是國家管理經(jīng)濟的一種手段。
三、筆者對政府采購合同性質的重新定位
（一）從政府本身的特性分析首先，既然是政府的采購合同，采購的一方主體是“政府”，那么就先拋開其他主體不說，僅先從“政府”本身來分析。
一方面，但凡談及政府，其往往會以一個公權主體的身份在我們的印象中出現(xiàn)。誠然，政府首先的確是一個公權力的享有者。但是從前述政府采購的產(chǎn)生歷史不難看出，政府參與經(jīng)濟生活的目的不是為了執(zhí)行和管理，并非出于某個行政目的，而是以一種同其他市場主體一樣的民事主體身份來平實、平等地參與競爭。也就是說，政府要實現(xiàn)不同的功能，就要參與不同的領域，參與不同的社會關系在一定程度上也造就了其身份的差異。政府采購合同作為一種特殊合同，它首先也當然具備一般合同的特點?！墩少彿ā返牡谌龡l規(guī)定，政府采購應當遵循誠實信用原則。第四十三條更是明確規(guī)定，政府采購合同適用合同法，采購人和供應商之間的權利義務，應當按照平等、自愿的原則以合同方式約定?？梢姴少徣撕凸痰年P系是平等的民事主體之間的關系。概言之，政府采購合同首先具有民事合同的一般表征。
另一方面，仍然是“政府”，政府往往是國家在國內法意義上的化身，而按照社會契約論的觀點，國家的產(chǎn)生本身就是私權讓渡的結果，在某種程度上說，國家的權力來源于人民的權利。因此，國家不僅僅是公權力的享有者，其更是人民權利的代言人。加之回顧政府采購的產(chǎn)生歷史，我們更不難窺探出政府采購的真正目的：既不是出于管理的需要以維護某一政黨的統(tǒng)治，也不是為了追逐利潤，而是為了抑制經(jīng)濟危機，調節(jié)經(jīng)濟運行，從這一角度看，作為人民利益代言人的政府參與采購過程又是為了尋求宏觀上國民經(jīng)濟利益的最大化，從而具有“公益”的目的。
?。ǘ恼c其他主體的關系分析《政府采購法》的第五章規(guī)定了“政府采購合同”，確立了采購人與供應商的合同當事人地位。但如果縱觀整個《政府采購法》的話，其所涉及的主體又似乎不限于此。在法條的第七章，規(guī)定了政府采購監(jiān)督管理部門應當對政府采購機構進行監(jiān)督檢查。筆者認為，這一規(guī)定可以把政府采購監(jiān)督管理部門視為介于采購人和供應商這一對平權型關系之上的“外力”。他們并不是政府采購合同的當事人，而是第三人，更為確切地說是居于關系人的地位。
同樣是政府，在不同的法律關系當中卻扮演著雙重角色。在國家干預法律關系當中，政府是關系人，它作為社會公共利益的代表對市場主體進行監(jiān)管，享有的僅是程序上的執(zhí)法權。而在政府采購法律關系當中，政府卻是法律關系的直接參加者，是實體權利義務的承擔者。既然政府采購本屬于民事關系，那么為何還要另設機構對其進行監(jiān)督呢？
一方面，如前所述，這是由政府自身的特性決定的，即政府承擔經(jīng)濟管理的職能，肩負人民的重托。但是，人是有限理性的，而政府又是由個人組成的，我們不能在破除個人完全理性的神話之后又執(zhí)著于“萬能政府”的迷信。
另一方面，從采購這一行為來分析。采購需要資金，而資金很大程度上來自于納稅人繳納的稅款。這些稅款在本質上屬于國有資產(chǎn)。全體人民是國有資產(chǎn)在現(xiàn)實意義上的真正享有者，但是出于管理上的便利和效率的考量，全體人民將國有資產(chǎn)所有權轉移給政府，使其以維護人民的利益為己任，在不違背人民意志的前提下對國有資產(chǎn)進行占有、使用、處分，而全體人民作為受益人有權行使監(jiān)督權。他們之間形成的是一種財產(chǎn)信托關系。然而，與一般信托的不同之處在于，委托一方是不特定的多數(shù)人，采購資金屬于不特定的多數(shù)人共同公有。
可見，政府采購合同，從具象上看是調整作為采購人的“政府”與“供應商”之間的二維關系，但更為確切地說，是調整“政府”與“供應商”在“社會”的干預之下的三維關系的合同，甚至在一定意義上可以把政府采購合同視作“社會”與“供應商”之間的合同，只不過他們之間由于“政府”與“社會”之間那層隱藏了的的信托關系而間接發(fā)生聯(lián)系而已。
四、分析政府采購合同性質的意義
第一，筆者認為，分析政府采購合同性質的意義遠非僅出于理論上的需要，分析其性質可以明晰其主體在實然狀態(tài)下如何更好地行使權利、承擔義務，最終目標還是為了體現(xiàn)政府采購制度的真正價值。政府采購行為本身，表明了政府與市場的互動，更好地體現(xiàn)了經(jīng)濟民主的內涵。
第二，明晰政府采購合同的性質，有利于更好地維持社會的基本秩序。在政府采購關系中，政府與供應商處于平等地位，阻卻了政府濫用公權力；同時，政府的特性及其與納稅人在國有資產(chǎn)方面的關系又排斥了政府與供應商絕對的意思自治。它們之間表現(xiàn)為“私權利”限定“公權力”，“公共利益”又限定了“私權利”的層層限定關系。這樣一來，利益之間的相互制衡不僅為合同目的的實現(xiàn)提供了可能，更是為良好競爭秩序的形成創(chuàng)造了條件?！笆忻裆鐣?jīng)濟本質上屬于市場經(jīng)濟”，而充分競爭又是市場經(jīng)濟的重要特征。
五、結論
綜上所述，筆者認為，對政府采購合同的把握不能游離于其產(chǎn)生的歷史背景；在具體分析時，一方面要看到政府自身的特性，另一方面要結合該合同在訂立、履行的過程當中與所涉及的其他主體的關系?？偠灾P者認為，政府采購合同首先是民事合同，無論是從賦予當事人自由約定權利義務，還是從采購的招標投標程序，其目的都是為了保護競爭，為了最大限度地實現(xiàn)公平公正，這一切均體現(xiàn)了民事合同的要義——意思自治；其次，政府采購與預算執(zhí)行的關系、以及任何公民、相關機關對政府采購的監(jiān)督權又彰顯政府采購合同的經(jīng)濟法性質。關于政府采購合同性質的爭論，實際上可以歸結為《合同法》與《經(jīng)濟法》關系的探討，而在《合同法》與《經(jīng)濟法》背后，卻是“意思自治”與“社會利益”這一對力量的動態(tài)博弈：經(jīng)濟法反對絕對的意思自治，通過社會的監(jiān)督來限定意思自治。簡言之，筆者認為，政府采購合同具有“公私混合”的性質，但是此“公”非彼“公”，這里的“公”不是指“公法、公權力”，而恰是指“社會的公共利益”。
來源：法律教育網(wǎng)
