堅(jiān)持和完善評(píng)標(biāo)定標(biāo)分離制度
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發(fā)布日期：2013年12月18日
■ 汪泳
我國(guó)政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)中關(guān)于隨機(jī)抽取第三方專家對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審的評(píng)審制度產(chǎn)生于特定的歷史條件下，是具有“中國(guó)特色”的政府采購(gòu)評(píng)審制度，符合中國(guó)國(guó)情和社會(huì)發(fā)展實(shí)際。筆者認(rèn)為，這種由第三方專家評(píng)標(biāo)，繼而由采購(gòu)人定標(biāo)的兩階段評(píng)審也可以稱之為評(píng)標(biāo)定標(biāo)的相互分離。這種評(píng)審制度絕不是某些專家所說的“評(píng)標(biāo)和定標(biāo)在一個(gè)環(huán)節(jié)同時(shí)完成，名義上由采購(gòu)人定標(biāo)，實(shí)際上定標(biāo)權(quán)完全掌握在評(píng)標(biāo)委員會(huì)專家手里，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)與招標(biāo)權(quán)利和責(zé)任不對(duì)等”，更不是“專家定標(biāo)，采購(gòu)人被剝奪了選擇權(quán)，只能被動(dòng)接受”的情況。
第三方專家評(píng)審制度
我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》均明確了由第三方專家為主的評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審制度。并在一系列法規(guī)和規(guī)章制度中明確了評(píng)審專家必須經(jīng)過事先建庫(kù)、隨機(jī)抽取的方式產(chǎn)生。這奠定了我國(guó)現(xiàn)階段政府采購(gòu)評(píng)審制度的基礎(chǔ)。
而事實(shí)上，評(píng)標(biāo)定標(biāo)合一、責(zé)任主體明確是絕大多數(shù)國(guó)家政府采購(gòu)制度的特點(diǎn)。美國(guó)和歐洲的政府采購(gòu)評(píng)審幾乎不邀請(qǐng)專家，即使邀請(qǐng)專家參與評(píng)審也不會(huì)采取隨機(jī)抽取的方式。可以說，《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的制定大量借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家，以及聯(lián)合國(guó)、世界貿(mào)易組織、世界銀行等國(guó)際組織的政府采購(gòu)法律體系和范本，但隨機(jī)抽取第三方專家對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審的評(píng)審制度則是與我國(guó)社會(huì)發(fā)展階段相結(jié)合的產(chǎn)物，并非政府采購(gòu)制度的特點(diǎn)。
無法擔(dān)責(zé)的第三方專家
由于我國(guó)還處于社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，法制體系、誠(chéng)信體系以及監(jiān)督機(jī)制等還不完善，政府采購(gòu)專業(yè)化和規(guī)范化水平還處于初級(jí)階段，這種隨機(jī)抽取第三方專家對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審的評(píng)審制度，以及引入社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)項(xiàng)目的做法，解決了政府采購(gòu)制度改革初期采購(gòu)人不專業(yè)和不被信任的兩大難題?？梢哉f，目前我國(guó)政府采購(gòu)制度體系實(shí)際上是一個(gè)由采購(gòu)人、采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家等共同組成的權(quán)利制約和權(quán)力平衡的體系。
但是將極其重要的采購(gòu)評(píng)審權(quán)完全交給不相關(guān)的第三方來決定，而該第三方又無法為其決定承擔(dān)完全責(zé)任，這是現(xiàn)階段第三方專家評(píng)審制度存在的學(xué)理上的弊端。該制度設(shè)計(jì)的理念和思路是利用專家的獨(dú)立精神、公正立場(chǎng)，確保評(píng)審的公平、公正，但實(shí)踐中卻出現(xiàn)專家不專、專家腐敗，以及專家以個(gè)人身份無法承擔(dān)完全責(zé)任等問題。
筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)專家評(píng)審環(huán)節(jié)需完善的重點(diǎn)是進(jìn)一步限制評(píng)審專家的自由裁量權(quán)以及明確和強(qiáng)化評(píng)審專家的責(zé)任。未來，我國(guó)政府采購(gòu)評(píng)審制度的發(fā)展方向必然是轉(zhuǎn)為國(guó)際通行的評(píng)定合一的采購(gòu)官制度。但這需要較長(zhǎng)的時(shí)間，需要一系列的前提條件，如需要制度的不斷完善，需要培育專業(yè)化、職業(yè)化的采購(gòu)官員以及實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、職業(yè)化的采購(gòu)體系等等。
明確采購(gòu)人定標(biāo)權(quán)
現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定采購(gòu)人有定標(biāo)權(quán)，但仍有較多人誤以為我國(guó)政府采購(gòu)制度就是專家定標(biāo)制度。
《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》均明確規(guī)定由采購(gòu)人確定中標(biāo)供應(yīng)商。《招標(biāo)投標(biāo)法》也明確規(guī)定由采購(gòu)人確定中標(biāo)供應(yīng)商。依此，如果不在評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人，《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等均規(guī)定了處罰條款。如《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)人在評(píng)標(biāo)委員會(huì)依法推薦的中標(biāo)候選人以外確定中標(biāo)人的，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目在所有投標(biāo)被評(píng)標(biāo)委員會(huì)否決后自行確定中標(biāo)人的，中標(biāo)無效。責(zé)令改正，可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款；對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。
筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段評(píng)審制度的完善重點(diǎn)是進(jìn)一步明確采購(gòu)人的定標(biāo)權(quán)。
我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)體系下的采購(gòu)人權(quán)利，相比國(guó)際通行的政府采購(gòu)規(guī)則下的采購(gòu)人權(quán)利要小很多：采購(gòu)人擁有定標(biāo)權(quán)，但沒有評(píng)標(biāo)權(quán)，定標(biāo)時(shí)只能從第三方為主的評(píng)審委員會(huì)決定的候選結(jié)果中按順序選擇。我國(guó)評(píng)標(biāo)委員會(huì)與采購(gòu)人的關(guān)系本質(zhì)上是委托代理關(guān)系，但評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)權(quán)和推薦中標(biāo)候選人的權(quán)力并非基于民事關(guān)系，而是直接由《政府采購(gòu)法》予以規(guī)定。評(píng)標(biāo)委員會(huì)成為法定的委托代理關(guān)系，依法由采購(gòu)人設(shè)立，依法評(píng)標(biāo)，依法推薦不多于三個(gè)中標(biāo)候選人并標(biāo)明排列順序，采購(gòu)人在依法組織和派人參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)之外，不得干涉評(píng)標(biāo)委員會(huì)的設(shè)立、評(píng)標(biāo)程序。
為了保障采購(gòu)人的合法定標(biāo)權(quán)，強(qiáng)化和明確采購(gòu)人的責(zé)任，必須充分保障和合理限定采購(gòu)人的定標(biāo)權(quán)。定標(biāo)權(quán)的核心在于委托代理關(guān)系的充分實(shí)現(xiàn)。例如，采購(gòu)人認(rèn)為評(píng)標(biāo)報(bào)告中推薦的中標(biāo)候選供應(yīng)商或者中標(biāo)候選供應(yīng)商順序背離了采購(gòu)需求，認(rèn)為評(píng)審程序或者評(píng)審結(jié)果背離了采購(gòu)人利益的，采購(gòu)人有權(quán)不接受評(píng)審結(jié)果并有權(quán)調(diào)檔查看所有評(píng)標(biāo)情況，即：評(píng)委會(huì)是否全面充分地審閱研究投標(biāo)文件，綜合比較各投標(biāo)方案的性能、質(zhì)量、價(jià)格、交貨期和投標(biāo)方的資信情況等全面因素，依據(jù)公開、公平、公正的原則和標(biāo)書的要求進(jìn)行評(píng)標(biāo)，綜合評(píng)價(jià)出合法合理的中標(biāo)候選方案。
如果上述條件已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，采購(gòu)人沒有任何理由不接受評(píng)標(biāo)報(bào)告中推薦的最佳中標(biāo)候選供應(yīng)商。如果上述條件沒有實(shí)現(xiàn)，采購(gòu)人需提出充分合理原因指出評(píng)審過程有背離其委托代理關(guān)系，中標(biāo)候選供應(yīng)商也就不是最佳中標(biāo)候選供應(yīng)商。采購(gòu)人有權(quán)不接受中標(biāo)候選結(jié)果并要求招標(biāo)機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行糾正，這應(yīng)該不屬于《政府采購(gòu)法》第五十七條所述的情形。
同時(shí)，《政府采購(gòu)法》應(yīng)對(duì)采購(gòu)人的違法定標(biāo)行為作出禁令，采購(gòu)人無正當(dāng)理由拒簽政府采購(gòu)評(píng)審結(jié)果超過一定時(shí)限應(yīng)視為同意評(píng)審結(jié)果，并承擔(dān)法律責(zé)任。同時(shí)，定標(biāo)權(quán)的使用必須是在采購(gòu)人確認(rèn)評(píng)審結(jié)果之前。一旦采購(gòu)人確認(rèn)了評(píng)審結(jié)果，就失去了該定標(biāo)權(quán)。
（作者單位：深圳市財(cái)政委）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
我國(guó)政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)中關(guān)于隨機(jī)抽取第三方專家對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審的評(píng)審制度產(chǎn)生于特定的歷史條件下，是具有“中國(guó)特色”的政府采購(gòu)評(píng)審制度，符合中國(guó)國(guó)情和社會(huì)發(fā)展實(shí)際。筆者認(rèn)為，這種由第三方專家評(píng)標(biāo)，繼而由采購(gòu)人定標(biāo)的兩階段評(píng)審也可以稱之為評(píng)標(biāo)定標(biāo)的相互分離。這種評(píng)審制度絕不是某些專家所說的“評(píng)標(biāo)和定標(biāo)在一個(gè)環(huán)節(jié)同時(shí)完成，名義上由采購(gòu)人定標(biāo)，實(shí)際上定標(biāo)權(quán)完全掌握在評(píng)標(biāo)委員會(huì)專家手里，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)與招標(biāo)權(quán)利和責(zé)任不對(duì)等”，更不是“專家定標(biāo)，采購(gòu)人被剝奪了選擇權(quán)，只能被動(dòng)接受”的情況。
第三方專家評(píng)審制度
我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》均明確了由第三方專家為主的評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審制度。并在一系列法規(guī)和規(guī)章制度中明確了評(píng)審專家必須經(jīng)過事先建庫(kù)、隨機(jī)抽取的方式產(chǎn)生。這奠定了我國(guó)現(xiàn)階段政府采購(gòu)評(píng)審制度的基礎(chǔ)。
而事實(shí)上，評(píng)標(biāo)定標(biāo)合一、責(zé)任主體明確是絕大多數(shù)國(guó)家政府采購(gòu)制度的特點(diǎn)。美國(guó)和歐洲的政府采購(gòu)評(píng)審幾乎不邀請(qǐng)專家，即使邀請(qǐng)專家參與評(píng)審也不會(huì)采取隨機(jī)抽取的方式。可以說，《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的制定大量借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家，以及聯(lián)合國(guó)、世界貿(mào)易組織、世界銀行等國(guó)際組織的政府采購(gòu)法律體系和范本，但隨機(jī)抽取第三方專家對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審的評(píng)審制度則是與我國(guó)社會(huì)發(fā)展階段相結(jié)合的產(chǎn)物，并非政府采購(gòu)制度的特點(diǎn)。
無法擔(dān)責(zé)的第三方專家
由于我國(guó)還處于社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，法制體系、誠(chéng)信體系以及監(jiān)督機(jī)制等還不完善，政府采購(gòu)專業(yè)化和規(guī)范化水平還處于初級(jí)階段，這種隨機(jī)抽取第三方專家對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審的評(píng)審制度，以及引入社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)項(xiàng)目的做法，解決了政府采購(gòu)制度改革初期采購(gòu)人不專業(yè)和不被信任的兩大難題?？梢哉f，目前我國(guó)政府采購(gòu)制度體系實(shí)際上是一個(gè)由采購(gòu)人、采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家等共同組成的權(quán)利制約和權(quán)力平衡的體系。
但是將極其重要的采購(gòu)評(píng)審權(quán)完全交給不相關(guān)的第三方來決定，而該第三方又無法為其決定承擔(dān)完全責(zé)任，這是現(xiàn)階段第三方專家評(píng)審制度存在的學(xué)理上的弊端。該制度設(shè)計(jì)的理念和思路是利用專家的獨(dú)立精神、公正立場(chǎng)，確保評(píng)審的公平、公正，但實(shí)踐中卻出現(xiàn)專家不專、專家腐敗，以及專家以個(gè)人身份無法承擔(dān)完全責(zé)任等問題。
筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)專家評(píng)審環(huán)節(jié)需完善的重點(diǎn)是進(jìn)一步限制評(píng)審專家的自由裁量權(quán)以及明確和強(qiáng)化評(píng)審專家的責(zé)任。未來，我國(guó)政府采購(gòu)評(píng)審制度的發(fā)展方向必然是轉(zhuǎn)為國(guó)際通行的評(píng)定合一的采購(gòu)官制度。但這需要較長(zhǎng)的時(shí)間，需要一系列的前提條件，如需要制度的不斷完善，需要培育專業(yè)化、職業(yè)化的采購(gòu)官員以及實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、職業(yè)化的采購(gòu)體系等等。
明確采購(gòu)人定標(biāo)權(quán)
現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定采購(gòu)人有定標(biāo)權(quán)，但仍有較多人誤以為我國(guó)政府采購(gòu)制度就是專家定標(biāo)制度。
《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》均明確規(guī)定由采購(gòu)人確定中標(biāo)供應(yīng)商。《招標(biāo)投標(biāo)法》也明確規(guī)定由采購(gòu)人確定中標(biāo)供應(yīng)商。依此，如果不在評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人，《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等均規(guī)定了處罰條款。如《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)人在評(píng)標(biāo)委員會(huì)依法推薦的中標(biāo)候選人以外確定中標(biāo)人的，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目在所有投標(biāo)被評(píng)標(biāo)委員會(huì)否決后自行確定中標(biāo)人的，中標(biāo)無效。責(zé)令改正，可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款；對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。
筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段評(píng)審制度的完善重點(diǎn)是進(jìn)一步明確采購(gòu)人的定標(biāo)權(quán)。
我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)體系下的采購(gòu)人權(quán)利，相比國(guó)際通行的政府采購(gòu)規(guī)則下的采購(gòu)人權(quán)利要小很多：采購(gòu)人擁有定標(biāo)權(quán)，但沒有評(píng)標(biāo)權(quán)，定標(biāo)時(shí)只能從第三方為主的評(píng)審委員會(huì)決定的候選結(jié)果中按順序選擇。我國(guó)評(píng)標(biāo)委員會(huì)與采購(gòu)人的關(guān)系本質(zhì)上是委托代理關(guān)系，但評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)權(quán)和推薦中標(biāo)候選人的權(quán)力并非基于民事關(guān)系，而是直接由《政府采購(gòu)法》予以規(guī)定。評(píng)標(biāo)委員會(huì)成為法定的委托代理關(guān)系，依法由采購(gòu)人設(shè)立，依法評(píng)標(biāo)，依法推薦不多于三個(gè)中標(biāo)候選人并標(biāo)明排列順序，采購(gòu)人在依法組織和派人參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)之外，不得干涉評(píng)標(biāo)委員會(huì)的設(shè)立、評(píng)標(biāo)程序。
為了保障采購(gòu)人的合法定標(biāo)權(quán)，強(qiáng)化和明確采購(gòu)人的責(zé)任，必須充分保障和合理限定采購(gòu)人的定標(biāo)權(quán)。定標(biāo)權(quán)的核心在于委托代理關(guān)系的充分實(shí)現(xiàn)。例如，采購(gòu)人認(rèn)為評(píng)標(biāo)報(bào)告中推薦的中標(biāo)候選供應(yīng)商或者中標(biāo)候選供應(yīng)商順序背離了采購(gòu)需求，認(rèn)為評(píng)審程序或者評(píng)審結(jié)果背離了采購(gòu)人利益的，采購(gòu)人有權(quán)不接受評(píng)審結(jié)果并有權(quán)調(diào)檔查看所有評(píng)標(biāo)情況，即：評(píng)委會(huì)是否全面充分地審閱研究投標(biāo)文件，綜合比較各投標(biāo)方案的性能、質(zhì)量、價(jià)格、交貨期和投標(biāo)方的資信情況等全面因素，依據(jù)公開、公平、公正的原則和標(biāo)書的要求進(jìn)行評(píng)標(biāo)，綜合評(píng)價(jià)出合法合理的中標(biāo)候選方案。
如果上述條件已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，采購(gòu)人沒有任何理由不接受評(píng)標(biāo)報(bào)告中推薦的最佳中標(biāo)候選供應(yīng)商。如果上述條件沒有實(shí)現(xiàn)，采購(gòu)人需提出充分合理原因指出評(píng)審過程有背離其委托代理關(guān)系，中標(biāo)候選供應(yīng)商也就不是最佳中標(biāo)候選供應(yīng)商。采購(gòu)人有權(quán)不接受中標(biāo)候選結(jié)果并要求招標(biāo)機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行糾正，這應(yīng)該不屬于《政府采購(gòu)法》第五十七條所述的情形。
同時(shí)，《政府采購(gòu)法》應(yīng)對(duì)采購(gòu)人的違法定標(biāo)行為作出禁令，采購(gòu)人無正當(dāng)理由拒簽政府采購(gòu)評(píng)審結(jié)果超過一定時(shí)限應(yīng)視為同意評(píng)審結(jié)果，并承擔(dān)法律責(zé)任。同時(shí)，定標(biāo)權(quán)的使用必須是在采購(gòu)人確認(rèn)評(píng)審結(jié)果之前。一旦采購(gòu)人確認(rèn)了評(píng)審結(jié)果，就失去了該定標(biāo)權(quán)。
（作者單位：深圳市財(cái)政委）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
