政府購買服務應借用集采專業(yè)力量
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發(fā)布日期：2014年01月07日
■ 馮正風
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了全面深化改革的要求，并指出：轉變政府職能，改善政府提供公共服務的模式，即以向市場購買的方式取代自身承攬，發(fā)揮市場作用，提高公共服務的質量和效益。根據《政府采購法》相關規(guī)定，政府購買公共服務只要列入政府采購目錄，必然是政府采購行為，采購過程中就必須遵循政府采購原則、貫徹政府采購政策、執(zhí)行政府采購程序。上海市政府采購中心在總結近年來公共服務采購經歷基礎上，對政府購買服務問題進行了調研。
我國政府購買公共服務的模式和主要問題
購買公共服務是21世紀公共行政和政府改革的核心理念。全國最早探索實踐源于上海。1995年上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局將建成的羅山市民休閑中心交由上海基督教青年會管理，并于1998年將政府養(yǎng)老服務一并委托。近年來，廣東和北京向全社會公布了政府購買服務目錄，探索試行將原來由政府自身直接提供的公共服務，通過直接撥款或公開招標的方式，交給有資質的社會服務機構來完成。
目前政府購買公共服務的模式有如下幾種：
一是政府將原來由政府直接操辦的、為社會發(fā)展和人民生活提供服務的事項交給有資質的社會組織代替完成（特別是大型民生建設項目、公共設施維護等），并按照提供服務的數量和質量，按照一定的標準評估后支付費用。
二是政府部門為了履行服務社會公眾的職能，通過政府財政向各類專業(yè)機構直接購買（以理事會控股或資本金注入方式）而實現政府財政效率最大化的行為。
三是政府部門通過編制部門預算，并用政府集中采購方式采購公共服務（劃定采購范圍及質量要求），通過法定的政府采購程序確定中標單位（營利、非營利組織或其他各類社會組織）并與其簽訂契約，用合同方式購買公共服務。
雖然政府購買服務是國際上普遍的做法，但是我國目前還處于探索階段，還面臨著很多問題。比如，公共服務政府采購法規(guī)制度有待完善，公共服務項目預算編制的標準和內容范圍不明確，公共服務政府采購市場能力缺乏，公共服務采購操作能力急需提高，公共服務項目效果監(jiān)督問責缺位等。
集中采購公共服務的特點
2012年2月，財政部出臺的《2012年政府采購工作要點》第一條明確要求：“研究制定推進和規(guī)范服務采購的指導意見，創(chuàng)造條件推進政府購買服務，逐步擴大公共服務、商務服務及專業(yè)服務的政府采購實施范圍。”
雖然目前政府購買公共服務的制度不健全，但越來越多的公共服務購買或外包項目納入了政府集中采購體系，通過部門預算、政府采購、國庫集中支付等相關預算管理體系來保障購買公共服務的有效性、合法性。
公共服務集中采購既是財政支出的重大變革，也是政府職能的根本性轉變。這些年，全國省級集中采購機構業(yè)務的大幅增長點，大都來自與民生直接相關聯的采購項目，其采購量遠大于行政事業(yè)單位自身機構運作所需的工程、貨物、服務采購量。如天津、遼寧等地的藥品采購，安徽、山東、江蘇等地的農資（種子、農藥、化肥等）采購，都是上億元甚至幾十億元的項目。
上海近年來多項改革都走在全國前列，特別是市政府近年來不斷加大社會基本民生投入和文化建設力度，促進地方經濟轉型和服務業(yè)發(fā)展，與之相配套地擴大政府集中采購服務的品目范圍；同時，實施機關事業(yè)單位單一賬戶（將預算內、預算外、城維等資金都并入同一賬戶加以管理）、專項資金審計、事業(yè)單位年報審計、專項資金績效考核等舉措，促使政府采購領域中的集中采購公共服務項目比重越來越高。如上海市公路管理處，2005年至2008年，部門政府采購預算僅包含該單位自用辦公設備、辦公場所大修、辦公信息系統(tǒng)升級改造等項目，4年內共計執(zhí)行政府采購預算總量不超過7000萬元，2009年起公路大中修、養(yǎng)護等項目編入部門年度采購預算，采購金額翻倍增長（詳見列表）。
1．集中采購公共服務體現公共財政政策改革
正在推進的公共財政制度改革，使財政支出更多地向公共領域和民生領域傾斜，必然對政府集中采購的結構產生影響。而推行公共服務政府采購，也為公共財政政策的落實提供了更好的機制保障。
2．集中采購公共服務的領域迅速拓寬
目前，公共服務集中采購已覆蓋“三農”、城市管理、文化教育、公共衛(wèi)生、社會保障等多個領域。比如，上海市政府采購中心曾參與世博會600天行動計劃、殘疾人陽光康復中心建設、市民健康電子檔案信息工程、郊區(qū)三甲醫(yī)院建設、市政公路大中修及養(yǎng)護、河道港口疏浚、文化場館建設運行管理及開館布展、各行各業(yè)的咨詢服務熱線建設、土地整治、大中小學生人身傷害保險、人及各類動物疫苗、住院醫(yī)師培訓教具、圖書館圖書等采購或配套采購項目。
3．集中采購公共服務的社會影響重大
政府采購公共服務精品項目和標志性民生工程不斷出現，提升了政府采購的社會形象，得到了社會公眾的廣泛好評。比如，上海市政府采購中心采購的消防知識宣傳手冊、世博會期間市民健康大禮包、市民健康電子檔案、流感疫苗、低保高齡老人意外保險、中華藝術宮及當代藝術博物館開館等項目，都取得了良好的社會效應。
4.公共服務采購項目呈現大型化趨勢
過去政府集中采購項目大多集中在貨物類上，主要任務是保障政府的正常運行，上千萬元金額的項目已屬大型的采購項目。而今隨著公共服務項目進入政府采購領域，上億元的采購項目已不鮮見。以上海為例，2012年上億元的項目有6個，2013年增至11個，這說明公共服務采購項目開始向大型化邁進。
5．集中采購公共服務的比重越來越大
公共服務采購已成為新時期政府采購規(guī)模的有力增長點。統(tǒng)計數據顯示，全國服務類采購規(guī)模增幅超過了30%。在工程類、貨物類項目中，公共建筑物、市政建設工程、交通運輸工程、農機具購置、中小學免費教材、醫(yī)療器械及藥品、計劃生育設備、農家書屋等涉及公共服務的項目也占有相當比重。上海市政府采購中心2012年全年完成合同近70億元，而服務類采購合同金額達到37億元，比重達53%以上。
公共服務采購項目的基本特征
1．單項采購金額巨大
以上海為例，2008年前，上海市政府采購中心沒有操作過超過上億元的采購項目，而2012年采購中心十多個重點項目絕大多數超過億元，最大的項目是上海市規(guī)劃和土地資源管理局市級土地整治項目工程，采購金額超過13億元。
2．公眾期盼值高
公共服務與人民群眾聯系緊密，是廣大群眾最關心的問題。它涵蓋了老百姓的生產、生活、教育、就業(yè)、就醫(yī)、養(yǎng)老、住房、安全等各個方面，具有涉及人數多、覆蓋范圍廣、資金量大、易產生腐敗現象等特點。公眾對公共服務的期望值越來越高，對公共服務的知情權、監(jiān)督權的意識越來越強。如果公共服務采購存在程序偏差、方式扭曲，甚至權力尋租和腐敗，政府的公信力會嚴重受到影響。正因如此，隨著公共服務采購的逐步實施，集中采購機構應當擔負更大的責任和使命，在采購公共服務項目時更要真正做到公開、公平和公正，找到好的供應商，為公眾提供好的服務，滿足公眾對公共服務的要求。
3．項目實施效果與社會各方面關聯度高
公共服務采購項目很多屬于多部門共同實施的民生項目。例如，“基于市民健康檔案的衛(wèi)生信息共享工程”是由上海市發(fā)改委、衛(wèi)生局、上海市申康醫(yī)院發(fā)展中心等相關單位共同參與的跨行業(yè)、跨部門重大協作項目。該項目建設涉及緩解人民群眾“看病難、看病貴”問題以及保障城市公共安全、提高人民群眾健康水平、加強衛(wèi)生全行業(yè)管理、提高衛(wèi)生資源的使用效率和公平性等諸多醫(yī)改目標。
4．采購策劃周期短，采購時間要求高
許多公共服務項目是政府年度重點項目，如2012年的“中華藝術宮及當代藝術博物館開館”以及“上海郊區(qū)醫(yī)院建設”等項目，其普遍特征是周期短、任務重、專業(yè)面廣、不可預見性強，這要求集中采購拓展工作思路，創(chuàng)新工作方法，不斷提高工作協調能力，保障政府采購公共服務有序推進。
5．項目實施風險最小化是項目評審的首要標準
公共服務實行政府集中采購所產生的社會效益、政治效益和經濟效益巨大，從這個意義上講推行政府采購制度本身已有效地降低了公共服務的風險。但是，集中采購過程也不可避免地存在風險。風險管理的最終目的是盡量避免風險和把風險降低到最低水平，這也是項目評審的首要標準。
充分發(fā)揮集中采購機構的作用
集中采購機構經過十多年的歷練，已成為我國政府采購的主力軍；集中采購也是財政預算執(zhí)行的重要平臺，是國家經濟調控的主要手段。政府各部門借助集中采購機構購買公共服務，可以實現以下目標：
1.發(fā)揮集中采購機構配合經濟調控政策的執(zhí)行作用
集中采購機構作為政府連接市場的窗口，是引導市場消費，實現國家有關政策目標的載體，通過實施購買公共服務，可以貫徹“創(chuàng)新驅動，轉型發(fā)展”戰(zhàn)略，發(fā)揮政府采購政策功能，促進我國經濟轉型性發(fā)展。
2．發(fā)揮集中采購機構的專業(yè)化作用
政府采購制度的推行本身就是一種降低國家財政資金使用風險的措施，政府采購所產生的巨大的社會效益、政治效益和經濟效益以及適度規(guī)模和集約，已有效降低了風險。再加上集中采購機構是專業(yè)化的政府服務機構，其內部和外部監(jiān)督具備法律法規(guī)保障，科學化、規(guī)范化、精細化管理水平不斷提升，專業(yè)化程度不斷提高，這些都有利于提升公共服務采購的質量和效益。
3．發(fā)揮集中采購機構防治腐敗的基石作用
實行政府采購制度，是由消費財政向公共財政過渡的重要舉措，也是廉政建設的一項重要內容，其目的在于提高財政資金的使用效益，提高采購活動的透明度，促進廉政建設，消除“暗箱操作”，使政府采購成為名副其實的“陽光交易”。集中采購機構的所有采購信息和中標信息都公開透明，都在媒體和網絡公開，項目評審由隨機抽取的評標委員會獨立評審，做到采購過程的公平、公正。制度建設是防治腐敗的根本途徑，集中采購機構的公正性是大型項目防治腐敗、確保權力在陽光下運行的根本。
（作者單位：上海市政府采購中心）
來源：中國政府采購報
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了全面深化改革的要求，并指出：轉變政府職能，改善政府提供公共服務的模式，即以向市場購買的方式取代自身承攬，發(fā)揮市場作用，提高公共服務的質量和效益。根據《政府采購法》相關規(guī)定，政府購買公共服務只要列入政府采購目錄，必然是政府采購行為，采購過程中就必須遵循政府采購原則、貫徹政府采購政策、執(zhí)行政府采購程序。上海市政府采購中心在總結近年來公共服務采購經歷基礎上，對政府購買服務問題進行了調研。
我國政府購買公共服務的模式和主要問題
購買公共服務是21世紀公共行政和政府改革的核心理念。全國最早探索實踐源于上海。1995年上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局將建成的羅山市民休閑中心交由上海基督教青年會管理，并于1998年將政府養(yǎng)老服務一并委托。近年來，廣東和北京向全社會公布了政府購買服務目錄，探索試行將原來由政府自身直接提供的公共服務，通過直接撥款或公開招標的方式，交給有資質的社會服務機構來完成。
目前政府購買公共服務的模式有如下幾種：
一是政府將原來由政府直接操辦的、為社會發(fā)展和人民生活提供服務的事項交給有資質的社會組織代替完成（特別是大型民生建設項目、公共設施維護等），并按照提供服務的數量和質量，按照一定的標準評估后支付費用。
二是政府部門為了履行服務社會公眾的職能，通過政府財政向各類專業(yè)機構直接購買（以理事會控股或資本金注入方式）而實現政府財政效率最大化的行為。
三是政府部門通過編制部門預算，并用政府集中采購方式采購公共服務（劃定采購范圍及質量要求），通過法定的政府采購程序確定中標單位（營利、非營利組織或其他各類社會組織）并與其簽訂契約，用合同方式購買公共服務。
雖然政府購買服務是國際上普遍的做法，但是我國目前還處于探索階段，還面臨著很多問題。比如，公共服務政府采購法規(guī)制度有待完善，公共服務項目預算編制的標準和內容范圍不明確，公共服務政府采購市場能力缺乏，公共服務采購操作能力急需提高，公共服務項目效果監(jiān)督問責缺位等。
集中采購公共服務的特點
2012年2月，財政部出臺的《2012年政府采購工作要點》第一條明確要求：“研究制定推進和規(guī)范服務采購的指導意見，創(chuàng)造條件推進政府購買服務，逐步擴大公共服務、商務服務及專業(yè)服務的政府采購實施范圍。”
雖然目前政府購買公共服務的制度不健全，但越來越多的公共服務購買或外包項目納入了政府集中采購體系，通過部門預算、政府采購、國庫集中支付等相關預算管理體系來保障購買公共服務的有效性、合法性。
公共服務集中采購既是財政支出的重大變革，也是政府職能的根本性轉變。這些年，全國省級集中采購機構業(yè)務的大幅增長點，大都來自與民生直接相關聯的采購項目，其采購量遠大于行政事業(yè)單位自身機構運作所需的工程、貨物、服務采購量。如天津、遼寧等地的藥品采購，安徽、山東、江蘇等地的農資（種子、農藥、化肥等）采購，都是上億元甚至幾十億元的項目。
上海近年來多項改革都走在全國前列，特別是市政府近年來不斷加大社會基本民生投入和文化建設力度，促進地方經濟轉型和服務業(yè)發(fā)展，與之相配套地擴大政府集中采購服務的品目范圍；同時，實施機關事業(yè)單位單一賬戶（將預算內、預算外、城維等資金都并入同一賬戶加以管理）、專項資金審計、事業(yè)單位年報審計、專項資金績效考核等舉措，促使政府采購領域中的集中采購公共服務項目比重越來越高。如上海市公路管理處，2005年至2008年，部門政府采購預算僅包含該單位自用辦公設備、辦公場所大修、辦公信息系統(tǒng)升級改造等項目，4年內共計執(zhí)行政府采購預算總量不超過7000萬元，2009年起公路大中修、養(yǎng)護等項目編入部門年度采購預算，采購金額翻倍增長（詳見列表）。
1．集中采購公共服務體現公共財政政策改革
正在推進的公共財政制度改革，使財政支出更多地向公共領域和民生領域傾斜，必然對政府集中采購的結構產生影響。而推行公共服務政府采購，也為公共財政政策的落實提供了更好的機制保障。
2．集中采購公共服務的領域迅速拓寬
目前，公共服務集中采購已覆蓋“三農”、城市管理、文化教育、公共衛(wèi)生、社會保障等多個領域。比如，上海市政府采購中心曾參與世博會600天行動計劃、殘疾人陽光康復中心建設、市民健康電子檔案信息工程、郊區(qū)三甲醫(yī)院建設、市政公路大中修及養(yǎng)護、河道港口疏浚、文化場館建設運行管理及開館布展、各行各業(yè)的咨詢服務熱線建設、土地整治、大中小學生人身傷害保險、人及各類動物疫苗、住院醫(yī)師培訓教具、圖書館圖書等采購或配套采購項目。
3．集中采購公共服務的社會影響重大
政府采購公共服務精品項目和標志性民生工程不斷出現，提升了政府采購的社會形象，得到了社會公眾的廣泛好評。比如，上海市政府采購中心采購的消防知識宣傳手冊、世博會期間市民健康大禮包、市民健康電子檔案、流感疫苗、低保高齡老人意外保險、中華藝術宮及當代藝術博物館開館等項目，都取得了良好的社會效應。
4.公共服務采購項目呈現大型化趨勢
過去政府集中采購項目大多集中在貨物類上，主要任務是保障政府的正常運行，上千萬元金額的項目已屬大型的采購項目。而今隨著公共服務項目進入政府采購領域，上億元的采購項目已不鮮見。以上海為例，2012年上億元的項目有6個，2013年增至11個，這說明公共服務采購項目開始向大型化邁進。
5．集中采購公共服務的比重越來越大
公共服務采購已成為新時期政府采購規(guī)模的有力增長點。統(tǒng)計數據顯示，全國服務類采購規(guī)模增幅超過了30%。在工程類、貨物類項目中，公共建筑物、市政建設工程、交通運輸工程、農機具購置、中小學免費教材、醫(yī)療器械及藥品、計劃生育設備、農家書屋等涉及公共服務的項目也占有相當比重。上海市政府采購中心2012年全年完成合同近70億元，而服務類采購合同金額達到37億元，比重達53%以上。
公共服務采購項目的基本特征
1．單項采購金額巨大
以上海為例，2008年前，上海市政府采購中心沒有操作過超過上億元的采購項目，而2012年采購中心十多個重點項目絕大多數超過億元，最大的項目是上海市規(guī)劃和土地資源管理局市級土地整治項目工程，采購金額超過13億元。
2．公眾期盼值高
公共服務與人民群眾聯系緊密，是廣大群眾最關心的問題。它涵蓋了老百姓的生產、生活、教育、就業(yè)、就醫(yī)、養(yǎng)老、住房、安全等各個方面，具有涉及人數多、覆蓋范圍廣、資金量大、易產生腐敗現象等特點。公眾對公共服務的期望值越來越高，對公共服務的知情權、監(jiān)督權的意識越來越強。如果公共服務采購存在程序偏差、方式扭曲，甚至權力尋租和腐敗，政府的公信力會嚴重受到影響。正因如此，隨著公共服務采購的逐步實施，集中采購機構應當擔負更大的責任和使命，在采購公共服務項目時更要真正做到公開、公平和公正，找到好的供應商，為公眾提供好的服務，滿足公眾對公共服務的要求。
3．項目實施效果與社會各方面關聯度高
公共服務采購項目很多屬于多部門共同實施的民生項目。例如，“基于市民健康檔案的衛(wèi)生信息共享工程”是由上海市發(fā)改委、衛(wèi)生局、上海市申康醫(yī)院發(fā)展中心等相關單位共同參與的跨行業(yè)、跨部門重大協作項目。該項目建設涉及緩解人民群眾“看病難、看病貴”問題以及保障城市公共安全、提高人民群眾健康水平、加強衛(wèi)生全行業(yè)管理、提高衛(wèi)生資源的使用效率和公平性等諸多醫(yī)改目標。
4．采購策劃周期短，采購時間要求高
許多公共服務項目是政府年度重點項目，如2012年的“中華藝術宮及當代藝術博物館開館”以及“上海郊區(qū)醫(yī)院建設”等項目，其普遍特征是周期短、任務重、專業(yè)面廣、不可預見性強，這要求集中采購拓展工作思路，創(chuàng)新工作方法，不斷提高工作協調能力，保障政府采購公共服務有序推進。
5．項目實施風險最小化是項目評審的首要標準
公共服務實行政府集中采購所產生的社會效益、政治效益和經濟效益巨大，從這個意義上講推行政府采購制度本身已有效地降低了公共服務的風險。但是，集中采購過程也不可避免地存在風險。風險管理的最終目的是盡量避免風險和把風險降低到最低水平，這也是項目評審的首要標準。
充分發(fā)揮集中采購機構的作用
集中采購機構經過十多年的歷練，已成為我國政府采購的主力軍；集中采購也是財政預算執(zhí)行的重要平臺，是國家經濟調控的主要手段。政府各部門借助集中采購機構購買公共服務，可以實現以下目標：
1.發(fā)揮集中采購機構配合經濟調控政策的執(zhí)行作用
集中采購機構作為政府連接市場的窗口，是引導市場消費，實現國家有關政策目標的載體，通過實施購買公共服務，可以貫徹“創(chuàng)新驅動，轉型發(fā)展”戰(zhàn)略，發(fā)揮政府采購政策功能，促進我國經濟轉型性發(fā)展。
2．發(fā)揮集中采購機構的專業(yè)化作用
政府采購制度的推行本身就是一種降低國家財政資金使用風險的措施，政府采購所產生的巨大的社會效益、政治效益和經濟效益以及適度規(guī)模和集約，已有效降低了風險。再加上集中采購機構是專業(yè)化的政府服務機構，其內部和外部監(jiān)督具備法律法規(guī)保障，科學化、規(guī)范化、精細化管理水平不斷提升，專業(yè)化程度不斷提高，這些都有利于提升公共服務采購的質量和效益。
3．發(fā)揮集中采購機構防治腐敗的基石作用
實行政府采購制度，是由消費財政向公共財政過渡的重要舉措，也是廉政建設的一項重要內容，其目的在于提高財政資金的使用效益，提高采購活動的透明度，促進廉政建設，消除“暗箱操作”，使政府采購成為名副其實的“陽光交易”。集中采購機構的所有采購信息和中標信息都公開透明，都在媒體和網絡公開，項目評審由隨機抽取的評標委員會獨立評審，做到采購過程的公平、公正。制度建設是防治腐敗的根本途徑，集中采購機構的公正性是大型項目防治腐敗、確保權力在陽光下運行的根本。
（作者單位：上海市政府采購中心）
來源：中國政府采購報
