經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下招標代理行業(yè)的發(fā)展
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發(fā)布日期：2014年01月26日
一、產(chǎn)業(yè)生命周期理論
查爾斯•羅伯特•達爾文在《物種起源》一書中將生物的進化過程大體分為過渡繁殖、生存競爭、遺傳變異、適者生存四個階段。這一生物學概念后來被引入到經(jīng)濟學和管理學理論中首先應(yīng)用于產(chǎn)品, 以后又擴展到企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)生命周期理論最早由Raymond Vernon于1966年在產(chǎn)品生命周期理論基礎(chǔ)之上逐步發(fā)展、演化而形成。Gort和Klepper在定量研究的基礎(chǔ)上，對這一理論進行了完善，將一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程分為導(dǎo)入期、成長期、成熟期和衰退或蛻變期。本文作者通過研究發(fā)現(xiàn)，中國招標代理行業(yè)的發(fā)展符合產(chǎn)業(yè)生命周期理論所描述的發(fā)展階段。相應(yīng)地，在不同階段呈現(xiàn)出不同的特點。
二、導(dǎo)入期的招標代理行業(yè)：1980~1993年
1.委托人與代理人的法律關(guān)系
招標代理機構(gòu)脫胎于外貿(mào)代理公司。我國的外貿(mào)代理公司產(chǎn)生的基礎(chǔ)是行政審批制度下進出口經(jīng)營權(quán)的壟斷。1980年，國家開始在外貿(mào)領(lǐng)域提出由傳統(tǒng)的統(tǒng)購統(tǒng)銷制轉(zhuǎn)向外貿(mào)代理制的改革，允許專業(yè)外貿(mào)公司從事外貿(mào)代理業(yè)務(wù)。1984年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《對外經(jīng)濟貿(mào)易部關(guān)于外貿(mào)體制改革意見的報告》。此后，推行外貿(mào)代理制一直是我國外貿(mào)改革的主要內(nèi)容之一。在法律層面，代理制的依據(jù)只有1986年的《民法通則》。其中第六十三條規(guī)定：公民、法人可以通過代理人實施民事法律行為。代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人的名義實施民事法律行為。被代理人對代理人的代理行為，承擔民事責任?？梢?，《民法通則》只承認了顯名的直接代理關(guān)系，沒有賦予代理人以自身名義實施民事法律行為，即隱名的間接代理的權(quán)利。為了彌補法律層面對于間接代理法律關(guān)系的缺失，1991年原外經(jīng)貿(mào)部頒布了《關(guān)于對外貿(mào)易代理制的暫行規(guī)定》（簡稱《暫行規(guī)定》）。其中第十五條規(guī)定受托人根據(jù)委托協(xié)議以自己的名義與外商簽訂進出口合同，并應(yīng)及時將合同的副本送交委托人。受托人與外商修改或變更進出口合同時不得違背委托協(xié)議。受托人對外商承擔合同義務(wù)，享有合同權(quán)利?！稌盒幸?guī)定》以部門規(guī)范性文件的形式為當時外貿(mào)領(lǐng)域?qū)嵺`操作中廣泛存在的間接代理的法律關(guān)系提供了法律依據(jù)。
在市場經(jīng)濟法制建設(shè)的初期，通用的、用于規(guī)范民事行為的、層級較高的《民法通則》與行政色彩濃厚的、用于規(guī)范外貿(mào)領(lǐng)域的、層級較低的《暫行規(guī)定》共同作用于外貿(mào)代理這一法律關(guān)系的結(jié)果是：外貿(mào)行業(yè)的《暫行規(guī)定》明顯占了上風。用政府管制性的規(guī)定作用于外貿(mào)代理行為，使后者不能成為《民法通則》所描述的平等民事主體之間的自愿行為，而成為一種法定的強制性代理行為。這種行政主導(dǎo)的解決方案在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的初期具有很強的代表性及現(xiàn)實意義。這種強制性的代理關(guān)系同樣適用于當時剛剛成立的招標代理機構(gòu)。準確地說，此時還沒有作為獨立法人的招標代理機構(gòu)。當時的招標代理機構(gòu)是以外貿(mào)代理公司的部門或分公司的形式存在的。而“招標代理權(quán)”并沒有形成一個正規(guī)的資質(zhì)或法律授權(quán)，其法律依據(jù)除外貿(mào)經(jīng)營權(quán)外，主要是當時機電產(chǎn)品進口的相關(guān)部門（包括原外經(jīng)貿(mào)部、原機械部、原國家經(jīng)貿(mào)委和國務(wù)院機電設(shè)備進口審查辦公室、海關(guān)、銀行、商檢等各行業(yè)主管部門）頒發(fā)的部門規(guī)章、規(guī)范性文件乃至約定俗成的慣例。這一做法也得到了世界銀行等貸款方的認可。
2.市場競爭格局
從需求方面看，招標代理業(yè)務(wù)局限在世行、亞行等外資項目上。市場規(guī)模比較穩(wěn)定。在供給方面，各種成文的規(guī)章和隱性的要求為當時的招標代理行業(yè)建立了極高的進入壁壘，加之招標投標這一交易方式進入中國不久且僅在以世行項目為主的外資項目中發(fā)揮作用。因而在招標代理行業(yè)導(dǎo)入期的這十幾年的時間里，只有中國技術(shù)進出口總公司和中國化工建設(shè)總公司等四家國有外貿(mào)公司（業(yè)內(nèi)俗稱“老四家”）從事招標代理業(yè)務(wù)。市場集中度高，代理費定價采用一事一議的方式，沒有統(tǒng)一規(guī)范。由于這四家公司分別具備技術(shù)、化工、機械、儀器等不同的行業(yè)背景，在承攬招標代理業(yè)務(wù)時并未形成實質(zhì)性的競爭和沖突，因而在招標代理市場形成了賣方（這里指招標代理機構(gòu)）主導(dǎo)的寡頭壟斷格局。由于市場整體規(guī)模不大，每家公司的招標代理業(yè)務(wù)年營業(yè)額（與后來相比）并不高，但比較穩(wěn)定，約為每年幾億到十幾億美元不等。
3.從業(yè)人員情況
在導(dǎo)入期，招標代理機構(gòu)從業(yè)人員的知識背景以外語、外貿(mào)為主。隨著外貿(mào)行業(yè)到20世紀90年代中期發(fā)展到高峰，其時具有壟斷的招標代理經(jīng)驗權(quán)的“老四家”吸引了一大批名校畢業(yè)的高材生。這些人經(jīng)過一段時間的學習和實踐，其中一部分人陸續(xù)成為招標代理行業(yè)的骨干力量。
4.招標代理機構(gòu)為委托人提供的服務(wù)
導(dǎo)入期的招標代理機構(gòu)提供的服務(wù)主要體現(xiàn)在三個方面：一是代表或協(xié)助業(yè)主（當時并沒有“招標人”或“采購人”的概念，如果有的話，對外商而言，招標人反而是招標代理機構(gòu)。那時的業(yè)主通常被稱為“需方”或“最終用戶”）辦理與項目特別是與機電設(shè)備進口有關(guān)的審批手續(xù)，包括辦理進口許可證、減免稅或退稅手續(xù)、進口報關(guān)手續(xù)等。在當時的行政體制下，相關(guān)的審批手續(xù)必須通過具有招標代理權(quán)的公司辦理才能夠完成。二是提供外語、外貿(mào)、招標工作的專業(yè)服務(wù)。外資項目中，貸款協(xié)定、招標文件、投標文件、評標報告及合同等所有的采購文件均用英文編制。招標投標這一特殊的合同訂立方式尚未被國人所熟知。由于業(yè)主在人才、外貿(mào)知識和招標程序三方面的欠缺，由業(yè)主自行招標采購是不可能的。又由于大部分業(yè)主得到外資的機會十分有限，由業(yè)主自行建立一支招標采購隊伍又是不現(xiàn)實的。所以招標代理機構(gòu)為業(yè)主提供了文件翻譯、開標評標、合同談判、合同爭議解決等方面的專業(yè)服務(wù)。三是招標代理機構(gòu)利用自身對于本專業(yè)領(lǐng)域及國際市場的了解，為業(yè)主提供供應(yīng)商資料及國際市場行情，在技術(shù)方案選擇、設(shè)備選型方面為業(yè)主提供信息服務(wù)。
5.招標代理機構(gòu)在招標采購制度中發(fā)揮的作用
毋庸置疑，由于以上四方面的原因，即對內(nèi)（業(yè)主）強制、對外（商）間接代理的法律關(guān)系、寡頭壟斷的市場地位、擁有高素質(zhì)的人才、提供專業(yè)并且不可替代的服務(wù)，在導(dǎo)入期的招標代理機構(gòu)在對內(nèi)代理及對外組織招標采購活動均占據(jù)強勢的主導(dǎo)地位。在政府與企業(yè)的職能尚未完全分開、產(chǎn)權(quán)界定不十分明晰、業(yè)主的市場主體地位沒有完全確立的情況下，業(yè)主并未被賦予完全的法律責任，相應(yīng)地，未分配給其十足的采購權(quán)，這一權(quán)利與義務(wù)配置是比較平衡的。招標代理機構(gòu)作為原外經(jīng)貿(mào)部和原化工部直屬的企業(yè)，在當時的歷史條件下，對內(nèi)行使了一部分政府管理職能以及采購人的采購職能。而對于世行、亞行來說，也樂于與沒有語言障礙、熟悉招標采購程序的招標代理機構(gòu)打交道。招標代理機構(gòu)對于招標投標這一方式成功登陸中國發(fā)揮了不可替代的作用。
三、成長期的招標代理行業(yè)：1994~1999年
1.委托人與代理人的法律關(guān)系
1994年頒布實施的《對外貿(mào)易法》是我國外貿(mào)領(lǐng)域的基本法，在經(jīng)濟貿(mào)易領(lǐng)域起統(tǒng)領(lǐng)作用。其中第十三條規(guī)定：沒有對外貿(mào)易經(jīng)營許可的組織或者個人，可以在國內(nèi)委托對外貿(mào)易經(jīng)營者在其經(jīng)營范圍內(nèi)代為辦理其對外貿(mào)易業(yè)務(wù)。接受委托的對外貿(mào)易經(jīng)營者應(yīng)當向委托方如實提供市場行情、商品價格、客戶情況等有關(guān)的經(jīng)營信息。委托方與被委托方應(yīng)當簽訂委托合同，雙方的權(quán)利義務(wù)由合同約定?！秾ν赓Q(mào)易法》首次在法律層面確立了外貿(mào)代理制度，強調(diào)了外貿(mào)經(jīng)營權(quán)的管制性。遺憾地是，它沒有在法律層面確認隱名的間接代理這一代理形式。在代理關(guān)系問題上，《對外貿(mào)易法》不僅沒有解決《民法通則》與《暫行規(guī)定》的矛盾，反而將這種沖突上升到法律與法律的沖突層面，造成了法律適用上的混亂。
實踐的發(fā)展不會因立法的遲滯而止步。由于招標采購項目規(guī)模的增大、數(shù)量的增多，各類招標投標及合同糾紛也紛至沓來。在招標采購實踐中，招標代理機構(gòu)對委托人收取1%左右的代理費，對供應(yīng)商享有100%合同權(quán)利并承擔100%的合同義務(wù)，權(quán)利與義務(wù)配置明顯失衡。這種不合理性在給當事人帶來困擾和損失的同時，也對間接代理這一代理模式的法律依據(jù)提出了迫切的需求。
2.市場競爭格局
隨著招標投標流程的不斷成熟和完善, 招標代理市場不確定因素減少、風險降低。特別是“老四家”因壟斷地位而獲取的超額利潤引起了同行們的關(guān)注。在相關(guān)政府管理機構(gòu)的鼓勵和扶持下，越來越多新的競爭者進入到招標代理行業(yè)，企業(yè)數(shù)量迅速提高。比較代表性的有三類企業(yè)：一是工貿(mào)公司拓展業(yè)務(wù)。這些公司隸屬于石油、石化、航空、航天、電力等政府行業(yè)主管部門，在原來具有壟斷性和行業(yè)特點的外貿(mào)進出口代理業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上進行了招標代理的業(yè)務(wù)拓展。二是招標投標業(yè)務(wù)主管部門主導(dǎo)成立的專業(yè)招標公司。有代表性的是負責機電設(shè)備進口管理工作的中國機電設(shè)備招標中心于20世紀80年代后期在全國各地成立了機電設(shè)備招標公司的基礎(chǔ)上，1994年經(jīng)國家經(jīng)貿(mào)委批準組建了中招國際招標公司。三是隨著招標采購這一方式逐漸被引入到內(nèi)資的工程建設(shè)和政府采購項目中，一些具有敏銳市場嗅覺的投資人開始關(guān)注機電產(chǎn)品國際招標之外的招標代理市場，具有代表性的是1999年國信招標有限責任公司的建立。該公司最初由6家國有及民營不同所有制形式的投資人共同發(fā)起，經(jīng)原國家計委批準建立。自成立之初，該公司就把目光聚焦在當時方興未艾的工程建設(shè)和政府采購領(lǐng)域的招標代理市場。
在招標代理行業(yè)的成長期，有越來越多的新企業(yè)涌入或試圖涌入這一行業(yè)。負責機電產(chǎn)品進口的原外經(jīng)貿(mào)部和技術(shù)改造項目批準的原國家經(jīng)貿(mào)委開始采用資質(zhì)管理的辦法對招標代理行業(yè)進行限制和規(guī)范。國家經(jīng)貿(mào)委于1996年頒布了《機電設(shè)備招標機構(gòu)資格管理暫行辦法》和《機電設(shè)備招標投標管理辦法》。后來演變?yōu)?999年的《技術(shù)改造項目設(shè)備招標代理機構(gòu)資格審定暫行辦法》，管理技術(shù)改造項目的招標代理資質(zhì)；原對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部1999年頒布了《機電產(chǎn)品國際招標管理辦法》和《國際招標機構(gòu)資格審定辦法》，管理機電產(chǎn)品國際招標項目的招標代理資質(zhì)。根據(jù)此后原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《2000年度技術(shù)改造項目招標代理機構(gòu)資格年審結(jié)果》，獲得技術(shù)改造項目招標資質(zhì)的招標機構(gòu)中： 41家甲級、26家乙級、3家乙級（預(yù)備）資質(zhì)招標機構(gòu)年審為合格，另有13家機構(gòu)收到暫停、暫緩或降級處理，合計83家；另據(jù)原對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部2002年發(fā)布的《關(guān)于對符合年審條件的機電產(chǎn)品國際招標機構(gòu)的公告》，獲得機電產(chǎn)品國際招標資質(zhì)的招標機構(gòu)中，37家甲級、28家乙級、6家被取消資格，合計71家。由于其中約有31家機構(gòu)同時具備以上兩種資質(zhì)，據(jù)此確定在招標代理行業(yè)的成長期具有各類資質(zhì)的招標代理機構(gòu)已超過100家。
此時的招標代理機構(gòu)大多隸屬于地方政府、行業(yè)主管部門和招標管理部門，同體監(jiān)督和多頭管理的問題開始顯露出來。隨著招標代理行業(yè)管理的規(guī)范和透明，行業(yè)進入壁壘開始降低。招標代理機構(gòu)數(shù)量的增長速度超過了市場需求的增長速度，原先被“老四家”壟斷的招標代理市場逐漸被新的進入者蠶食。招標代理機構(gòu)之間開始有了一定程度的競爭。
3.從業(yè)人員情況
專業(yè)的外貿(mào)代理公司20世紀90年代中期發(fā)展到巔峰之后逐步走向平穩(wěn)和衰落，部分骨干人才開始外流到其他行業(yè)。新成立的招標代理機構(gòu)作為一個新興行業(yè)尚未被社會所熟知，特別是并未在市場上取得超額利潤，所以此時的招標代理行業(yè)已無法像過去那樣吸引學校里和社會上的頂尖人才，相當一部分人員是從對應(yīng)的行業(yè)和地方政府管理部門轉(zhuǎn)行而來。此時的招標代理從業(yè)人員具備一定的學歷背景、相關(guān)管理經(jīng)驗和必要的職業(yè)道德水平。
4.招標代理機構(gòu)為委托人提供的服務(wù)
總體而言，招標代理機構(gòu)仍在為業(yè)主提供招標業(yè)務(wù)工作，立項、進口、減免稅等項目相關(guān)手續(xù)以及提供市場行情等方面的工作。但由于招標這一采購程序開始被國內(nèi)了解和熟悉，以及部分業(yè)主有了重復(fù)性的采購工作，所以業(yè)主在整個項目采購工作中發(fā)揮越來越多的作用，招標代理機構(gòu)所提供服務(wù)范圍和深度，特別是在項目立項、進口手續(xù)及合同管理方面的服務(wù)開始逐步減少。另一個變化是根據(jù)業(yè)主需求的不同，各招標代理機構(gòu)為業(yè)主提供了差別化的服務(wù)。業(yè)主與招標代理機構(gòu)雙方初步明確了委托代理關(guān)系，普遍簽署委托代理合同。代理合同的格式和內(nèi)容逐步規(guī)范，比較詳細地劃分了雙方的權(quán)利及義務(wù)。業(yè)主開始就代理費標準進行討價還價。
5.招標代理機構(gòu)在招標采購制度中發(fā)揮的作用
在法律方面，《民法通則》確立平等自愿的直接代理關(guān)系與《對外貿(mào)易法》所規(guī)定的管制性的以間接代理為主的代理關(guān)系共同地但卻矛盾地作用于招標代理行業(yè)。這兩部法律僵持的結(jié)果是《暫行規(guī)定》所確立的外貿(mào)代理機構(gòu)的強勢地位在下降。在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型方面，招標人的主體資格逐步被確立，政企職能逐步分開。在業(yè)務(wù)能力方面，業(yè)主的能力在增強，招標代理機構(gòu)的能力在削弱。在市場競爭格局方面，原先少數(shù)招標代理機構(gòu)對市場的壟斷格局被打破。以上因素共同作用的結(jié)果表現(xiàn)在采購權(quán)的分配上（主要體現(xiàn)為評標過程以及評標報告的編寫），形成了業(yè)主、招標代理機構(gòu)、設(shè)計單位三足鼎立的局面。盡管在不同的采購項目中采購權(quán)的分配有所差異，但三者相互牽制、相互制衡的局面卻幾乎是所有招標項目的共性。這種并非有意設(shè)計的采購權(quán)的均衡分配因比較符合世行、亞行的采購理念而得到了后者的認可。此時業(yè)主對項目建設(shè)所承擔的責任與在采購中所擁有的權(quán)利依舊沒有全部到位，權(quán)利與義務(wù)配置仍然比較平衡。招標代理機構(gòu)在這一時期能夠比較規(guī)范地完成招標代理工作，在評標定標環(huán)節(jié)具有一定的影響力，積極培訓(xùn)采購人，順暢地與世行、亞行及各政府部門溝通，促進了招標代理行業(yè)的健康發(fā)展，在整個招標采購制度中發(fā)揮了重要作用。
四、成熟期的招標代理行業(yè)：2000年至今
1.委托人與代理人的法律關(guān)系
在委托代理的法律關(guān)系方面，1999 年我國頒布實施了《合同法》，補充、完善了代理制度，不僅提升了《暫行規(guī)定》的法律層級，而且突破了《民法通則》中僅限于直接代理的規(guī)定, 增加了有關(guān)間接代理的內(nèi)容?！逗贤ā返谒陌倭愣l規(guī)定受托人以自己的名義，在委托人的授權(quán)范圍內(nèi)與第三人訂立的合同，第三人在訂立合同時知道受托人與委托人之間的代理關(guān)系的，該合同直接約束委托人和第三人。這為接受委托的招標代理機構(gòu)以自身名義從事招標活動提供了法律保障；第四百零三條規(guī)定通過在委托合同中引入英美法系的委托人介入權(quán)、第三人選擇權(quán)制度，平衡了當事人的權(quán)利與義務(wù)。
同樣于1999年頒布的《招標投標法》第十二條賦予招標人自行辦理招標事宜或者選擇招標代理機構(gòu)，委托其辦理招標事宜的權(quán)利；第十三條將招標代理機構(gòu)定位于依法設(shè)立、從事招標代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會中介組織；第十四條賦予了建設(shè)行政及其他行業(yè)主管部門認定招標代理機構(gòu)的權(quán)利，并規(guī)定招標代理機構(gòu)與行政機關(guān)和其他國家機關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系；第十五條要求招標代理機構(gòu)應(yīng)當在招標人委托的范圍內(nèi)辦理招標事宜，并遵守《招標投標法》中關(guān)于招標人的規(guī)定?！墩袠送稑朔ā肥状卧诜蓪用嫔厦鞔_了招標代理機構(gòu)的法律地位，為招標代理行業(yè)的大發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。
在外貿(mào)經(jīng)營權(quán)方面，中國于2001年底正式加入世界貿(mào)易組織。為履行三年內(nèi)開放外貿(mào)經(jīng)營權(quán)的承諾，我國逐步由審批制向備案登記制過渡。2001年原外經(jīng)貿(mào)部頒布了《進出口企業(yè)經(jīng)營資格管理規(guī)定》；2002年11月，“進出口經(jīng)營資格管理系統(tǒng)”網(wǎng)絡(luò)開始在全國聯(lián)網(wǎng)運行；2003年8月，商務(wù)部印發(fā)《商務(wù)部關(guān)于調(diào)整進出口經(jīng)營資格標準和核準程序的通知》，進一步降低門檻、規(guī)范審批程序。全國人大于2004年4月修訂通過《對外貿(mào)易法》。商務(wù)部于同年6月出臺了《對外貿(mào)易經(jīng)營者備案登記辦法》，從此外貿(mào)經(jīng)營權(quán)管理由審批制改為備案登記制，取消了外貿(mào)經(jīng)營權(quán)的門檻限制，并將對外貿(mào)易經(jīng)營者的范圍擴大到個人。截至2009年4月底，我國對外貿(mào)易經(jīng)營者共有75.5萬家，是1999年底的30多倍。
至此，招標人與招標代理機構(gòu)之間的法律關(guān)系已經(jīng)完全理順，是平等民事主體間的委托代理關(guān)系。雙方的權(quán)利與義務(wù)由自愿洽商的委托代理協(xié)議所規(guī)定，代理人可以根據(jù)協(xié)議采用直接代理或間接代理的方式開展招標活動。
2.市場競爭格局
《招標投標法》的頒布實施宣告了我國21世紀初招標投標行業(yè)大發(fā)展、大繁榮的開始。招標投標這一交易方式從個別項目全面擴大到工程、貨物和服務(wù)各大類項目的采購。到2006年，從建設(shè)工程發(fā)包、機電設(shè)備進口、產(chǎn)品和服務(wù)采購，到科研課題立項以及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，基本上實行了招標投標。2005年全國實行招標投標的房屋建筑施工面積281103萬m2，占全部房屋建筑施工面積的80.55%；水利工程限額以上項目施工的招標率接近100%，重要設(shè)備和材料采購的招標率在90%以上。
隨著市場規(guī)模的急劇擴大，招標代理機構(gòu)資質(zhì)認定部門的增加以及市場進入壁壘的降低，招標代理機構(gòu)如雨后春筍一般在中華大地上茁壯生長。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計，2008年度全國工程招標代理機構(gòu)共4961個。其中甲級機構(gòu)1047個，乙級機構(gòu)2316個，暫定級機構(gòu)1598個。據(jù)中國招標投標協(xié)會估算，2011年全國約有6000家各類招標代理機構(gòu)，年招標額可達13.90萬億元。業(yè)內(nèi)人士估計招標采購從業(yè)人員已達百萬之眾。
在招標代理行業(yè)的導(dǎo)入期和成長期, 雖然代理機構(gòu)間也存在一定的競爭, 也有極個別的企業(yè)退出, 但由于市場的容量一直在快速增長, 招標代理機構(gòu)總能在市場中生存, 所以市場進入者的數(shù)量遠遠大于退出者的數(shù)量。到了成熟期, 市場已經(jīng)開始分化。一方面，行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)逐步占據(jù)主導(dǎo)地位。它們依靠資質(zhì)、人員、資金、政策、客戶群等方面的優(yōu)勢，不斷通過內(nèi)部擴張、外部兼并、在各地建立分支機構(gòu)等方式擴大規(guī)模，并依靠規(guī)模經(jīng)濟獲取超額利潤。根據(jù)中國招標投標協(xié)會于2009年9月開展的全國招標代理機構(gòu)誠信創(chuàng)優(yōu)活動的相關(guān)統(tǒng)計，招標代理業(yè)績在40億元以上的機構(gòu)有129家，最高的達到1000多億元。另一方面，此時不斷有新的企業(yè)進入招標代理行業(yè)，由于市場需求增長速度減緩，招標代理機構(gòu)間的競爭日漸激烈, 部分企業(yè)因為難以適應(yīng)競爭環(huán)境, 只有退出該產(chǎn)業(yè)。 但由于總進入數(shù)大于總退出數(shù), 因此總的產(chǎn)業(yè)規(guī)模依舊在不斷增長。替代品（這里主要指采購人自行招標）開始出現(xiàn)并快速增長，招標代理產(chǎn)業(yè)的競爭力整體下降。
3.從業(yè)人員情況
招標代理機構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模呈快速增長的態(tài)勢，社會需求非常不適應(yīng)的是：國內(nèi)高校培養(yǎng)的招標采購專業(yè)人才每年不足百人，高素質(zhì)、專業(yè)化的政府采購人才資源非常稀缺。從數(shù)量而言，大部分招標代理機構(gòu)規(guī)模小、人員素質(zhì)良莠不齊。典型的小型招標代理機構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)是：一名老板負責拉客戶、跑關(guān)系，幾名學歷不高的業(yè)務(wù)員負責網(wǎng)上操作相關(guān)的招標業(yè)務(wù)流程和評標等會務(wù)工作。
4.招標代理機構(gòu)為委托人提供的服務(wù)
由于內(nèi)資和政府采購項目占了目前招標市場的絕大部分份額，文字和語言翻譯以及進口報關(guān)手續(xù)已不再是大多數(shù)招標代理機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容。由于行業(yè)領(lǐng)先者的示范效應(yīng)以及各類標準招標文件的出臺，編制招標文件不再被視為一項有技術(shù)含量的工作。多數(shù)招標代理機構(gòu)為業(yè)主提供的服務(wù)單一化、同質(zhì)化，多停留在為招標人上網(wǎng)走流程、抽專家、提交資料、打印文件、組織會務(wù)等低層次代理服務(wù)上。由于原國家計委在2002年頒布了《招標代理服務(wù)收費管理暫行辦法》，對于招標代理服務(wù)的取費標準進行了規(guī)范，使得各家招標代理機構(gòu)又不能在價格方面進行實質(zhì)性的競爭。于是，在一些地區(qū)、行業(yè)和招標人處，競爭轉(zhuǎn)入了拼關(guān)系、請客、送禮等灰色地帶，甚至不乏商業(yè)賄賂等違法犯罪行為。相當數(shù)量的招標人把“用合法的招標程序掩蓋不合法的采購意圖或采購流程”視為選擇和評價招標代理機構(gòu)的標準。
5.招標代理機構(gòu)在招標采購制度中發(fā)揮的作用
在法律方面，《合同法》已經(jīng)明確了招標人與招標代理機構(gòu)間平等自愿的代理關(guān)系。外貿(mào)經(jīng)營權(quán)的放開使得招標代理機構(gòu)不再擁有任何壟斷性的經(jīng)營權(quán)。在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型方面，經(jīng)過30年的發(fā)展，招標人的主體資格已經(jīng)確立。在市場競爭格局方面，招標代理已由賣方市場轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆馁I方市場。由于以上原因，招標代理機構(gòu)在競爭、委托和招標過程中出于絕對的弱勢地位，不再具有任何牽制或制衡采購人的職能。由于歷史的原因，《招標投標法》將評標這一重要職能從招標人和招標代理機構(gòu)手中剝奪，并賦予了臨時性的非法人組織——評標委員會。此時業(yè)主對項目建設(shè)所承擔的責任已經(jīng)基本到位，但卻喪失了評標權(quán)。評標委員會具有至高無上的權(quán)利，但卻幾乎不必或無法承擔相應(yīng)的責任。這種權(quán)利與義務(wù)配置嚴重失衡。此時，招標代理機構(gòu)在整個招標采購制度中發(fā)揮的正面作用已經(jīng)越來越小。由于招標投標管理中的條塊分割、同體監(jiān)督所引發(fā)的問題反倒越來越突出。招標代理行業(yè)的地方保護和區(qū)域封鎖現(xiàn)象十分嚴重。一些招標代理機構(gòu)迫于生存的壓力，甚至走向了制度設(shè)計的反面。2009年中國社會科學院發(fā)布的《社會中介組織的腐敗狀況與治理對策研究》中稱，招標代理機構(gòu)常常成為違規(guī)謀取暴利的重要幫手。一些招標代理機構(gòu)、管理監(jiān)督機構(gòu)、采購單位有關(guān)人員惡意串通，搞假招標，甚至操縱整個招投標過程，侵占國家和單位資金。部分招標代理機構(gòu)唯利是圖，在招投標中搞假投標、串標、圍標。
五、招標代理行業(yè)的展望
按照產(chǎn)業(yè)生命周期理論，招標代理行業(yè)今后也將步入衰退或蛻變期。這一時期很可能發(fā)生在我國的經(jīng)濟增長速度和增長方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，固定資產(chǎn)投資開始減少的時候，也可能發(fā)生在我國的公共合同訂立方式發(fā)生改變的時候。當前部分招標代理公司轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗為未來產(chǎn)業(yè)機構(gòu)轉(zhuǎn)型期間招標代理公司的發(fā)展方向提供了不同的路徑選擇：一是梳理內(nèi)部流程，加強員工培訓(xùn)，為招標人提供標準化的招標采購流程服務(wù)。通過規(guī)模經(jīng)濟性來降低成本、提高效益。二是拓展服務(wù)范圍。利用客戶資源和自身的人才優(yōu)勢，將單一的招標采購服務(wù)延伸到項目融資、項目管理服務(wù)、造價、合同管理、供應(yīng)鏈管理等領(lǐng)域，通過產(chǎn)品差異化、范圍經(jīng)濟性來提高收入。三是整體進入大規(guī)模的企業(yè)集團，通過企業(yè)內(nèi)部提供專業(yè)化的采購服務(wù)來獲得長久生存和發(fā)展的空間。
從招標行業(yè)主管部門的角度，應(yīng)當適時地轉(zhuǎn)換管理思路。國內(nèi)外的經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們，權(quán)力集中的地方必然導(dǎo)致管理效率的低下和腐敗行為的滋生。對于招標代理機構(gòu)的資質(zhì)管理雖然在一定歷史時期發(fā)揮過積極的作用，但目前地方保護、行業(yè)封鎖、權(quán)力延伸等消極作用已經(jīng)越來越多地顯現(xiàn)出來。招標采購作為一個行業(yè)將會長久地持續(xù)發(fā)展，但行業(yè)主管部門應(yīng)當將管理的重點從對企業(yè)的資質(zhì)管理轉(zhuǎn)移到對人員的能力素質(zhì)提升方面。有關(guān)部門正在推行的招標師職業(yè)資格制度在此方面做出了有益的嘗試。這將是未來相當長一段時期內(nèi)的發(fā)展方向。
來源：招標采購管理 作者：趙 勇 (作者單位：國際關(guān)系學院公共市場與政府采購研究所)
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二、導(dǎo)入期的招標代理行業(yè)：1980~1993年
1.委托人與代理人的法律關(guān)系
招標代理機構(gòu)脫胎于外貿(mào)代理公司。我國的外貿(mào)代理公司產(chǎn)生的基礎(chǔ)是行政審批制度下進出口經(jīng)營權(quán)的壟斷。1980年，國家開始在外貿(mào)領(lǐng)域提出由傳統(tǒng)的統(tǒng)購統(tǒng)銷制轉(zhuǎn)向外貿(mào)代理制的改革，允許專業(yè)外貿(mào)公司從事外貿(mào)代理業(yè)務(wù)。1984年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《對外經(jīng)濟貿(mào)易部關(guān)于外貿(mào)體制改革意見的報告》。此后，推行外貿(mào)代理制一直是我國外貿(mào)改革的主要內(nèi)容之一。在法律層面，代理制的依據(jù)只有1986年的《民法通則》。其中第六十三條規(guī)定：公民、法人可以通過代理人實施民事法律行為。代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人的名義實施民事法律行為。被代理人對代理人的代理行為，承擔民事責任?？梢?，《民法通則》只承認了顯名的直接代理關(guān)系，沒有賦予代理人以自身名義實施民事法律行為，即隱名的間接代理的權(quán)利。為了彌補法律層面對于間接代理法律關(guān)系的缺失，1991年原外經(jīng)貿(mào)部頒布了《關(guān)于對外貿(mào)易代理制的暫行規(guī)定》（簡稱《暫行規(guī)定》）。其中第十五條規(guī)定受托人根據(jù)委托協(xié)議以自己的名義與外商簽訂進出口合同，并應(yīng)及時將合同的副本送交委托人。受托人與外商修改或變更進出口合同時不得違背委托協(xié)議。受托人對外商承擔合同義務(wù)，享有合同權(quán)利?！稌盒幸?guī)定》以部門規(guī)范性文件的形式為當時外貿(mào)領(lǐng)域?qū)嵺`操作中廣泛存在的間接代理的法律關(guān)系提供了法律依據(jù)。
在市場經(jīng)濟法制建設(shè)的初期，通用的、用于規(guī)范民事行為的、層級較高的《民法通則》與行政色彩濃厚的、用于規(guī)范外貿(mào)領(lǐng)域的、層級較低的《暫行規(guī)定》共同作用于外貿(mào)代理這一法律關(guān)系的結(jié)果是：外貿(mào)行業(yè)的《暫行規(guī)定》明顯占了上風。用政府管制性的規(guī)定作用于外貿(mào)代理行為，使后者不能成為《民法通則》所描述的平等民事主體之間的自愿行為，而成為一種法定的強制性代理行為。這種行政主導(dǎo)的解決方案在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的初期具有很強的代表性及現(xiàn)實意義。這種強制性的代理關(guān)系同樣適用于當時剛剛成立的招標代理機構(gòu)。準確地說，此時還沒有作為獨立法人的招標代理機構(gòu)。當時的招標代理機構(gòu)是以外貿(mào)代理公司的部門或分公司的形式存在的。而“招標代理權(quán)”并沒有形成一個正規(guī)的資質(zhì)或法律授權(quán)，其法律依據(jù)除外貿(mào)經(jīng)營權(quán)外，主要是當時機電產(chǎn)品進口的相關(guān)部門（包括原外經(jīng)貿(mào)部、原機械部、原國家經(jīng)貿(mào)委和國務(wù)院機電設(shè)備進口審查辦公室、海關(guān)、銀行、商檢等各行業(yè)主管部門）頒發(fā)的部門規(guī)章、規(guī)范性文件乃至約定俗成的慣例。這一做法也得到了世界銀行等貸款方的認可。
2.市場競爭格局
從需求方面看，招標代理業(yè)務(wù)局限在世行、亞行等外資項目上。市場規(guī)模比較穩(wěn)定。在供給方面，各種成文的規(guī)章和隱性的要求為當時的招標代理行業(yè)建立了極高的進入壁壘，加之招標投標這一交易方式進入中國不久且僅在以世行項目為主的外資項目中發(fā)揮作用。因而在招標代理行業(yè)導(dǎo)入期的這十幾年的時間里，只有中國技術(shù)進出口總公司和中國化工建設(shè)總公司等四家國有外貿(mào)公司（業(yè)內(nèi)俗稱“老四家”）從事招標代理業(yè)務(wù)。市場集中度高，代理費定價采用一事一議的方式，沒有統(tǒng)一規(guī)范。由于這四家公司分別具備技術(shù)、化工、機械、儀器等不同的行業(yè)背景，在承攬招標代理業(yè)務(wù)時并未形成實質(zhì)性的競爭和沖突，因而在招標代理市場形成了賣方（這里指招標代理機構(gòu)）主導(dǎo)的寡頭壟斷格局。由于市場整體規(guī)模不大，每家公司的招標代理業(yè)務(wù)年營業(yè)額（與后來相比）并不高，但比較穩(wěn)定，約為每年幾億到十幾億美元不等。
3.從業(yè)人員情況
在導(dǎo)入期，招標代理機構(gòu)從業(yè)人員的知識背景以外語、外貿(mào)為主。隨著外貿(mào)行業(yè)到20世紀90年代中期發(fā)展到高峰，其時具有壟斷的招標代理經(jīng)驗權(quán)的“老四家”吸引了一大批名校畢業(yè)的高材生。這些人經(jīng)過一段時間的學習和實踐，其中一部分人陸續(xù)成為招標代理行業(yè)的骨干力量。
4.招標代理機構(gòu)為委托人提供的服務(wù)
導(dǎo)入期的招標代理機構(gòu)提供的服務(wù)主要體現(xiàn)在三個方面：一是代表或協(xié)助業(yè)主（當時并沒有“招標人”或“采購人”的概念，如果有的話，對外商而言，招標人反而是招標代理機構(gòu)。那時的業(yè)主通常被稱為“需方”或“最終用戶”）辦理與項目特別是與機電設(shè)備進口有關(guān)的審批手續(xù)，包括辦理進口許可證、減免稅或退稅手續(xù)、進口報關(guān)手續(xù)等。在當時的行政體制下，相關(guān)的審批手續(xù)必須通過具有招標代理權(quán)的公司辦理才能夠完成。二是提供外語、外貿(mào)、招標工作的專業(yè)服務(wù)。外資項目中，貸款協(xié)定、招標文件、投標文件、評標報告及合同等所有的采購文件均用英文編制。招標投標這一特殊的合同訂立方式尚未被國人所熟知。由于業(yè)主在人才、外貿(mào)知識和招標程序三方面的欠缺，由業(yè)主自行招標采購是不可能的。又由于大部分業(yè)主得到外資的機會十分有限，由業(yè)主自行建立一支招標采購隊伍又是不現(xiàn)實的。所以招標代理機構(gòu)為業(yè)主提供了文件翻譯、開標評標、合同談判、合同爭議解決等方面的專業(yè)服務(wù)。三是招標代理機構(gòu)利用自身對于本專業(yè)領(lǐng)域及國際市場的了解，為業(yè)主提供供應(yīng)商資料及國際市場行情，在技術(shù)方案選擇、設(shè)備選型方面為業(yè)主提供信息服務(wù)。
5.招標代理機構(gòu)在招標采購制度中發(fā)揮的作用
毋庸置疑，由于以上四方面的原因，即對內(nèi)（業(yè)主）強制、對外（商）間接代理的法律關(guān)系、寡頭壟斷的市場地位、擁有高素質(zhì)的人才、提供專業(yè)并且不可替代的服務(wù)，在導(dǎo)入期的招標代理機構(gòu)在對內(nèi)代理及對外組織招標采購活動均占據(jù)強勢的主導(dǎo)地位。在政府與企業(yè)的職能尚未完全分開、產(chǎn)權(quán)界定不十分明晰、業(yè)主的市場主體地位沒有完全確立的情況下，業(yè)主并未被賦予完全的法律責任，相應(yīng)地，未分配給其十足的采購權(quán)，這一權(quán)利與義務(wù)配置是比較平衡的。招標代理機構(gòu)作為原外經(jīng)貿(mào)部和原化工部直屬的企業(yè)，在當時的歷史條件下，對內(nèi)行使了一部分政府管理職能以及采購人的采購職能。而對于世行、亞行來說，也樂于與沒有語言障礙、熟悉招標采購程序的招標代理機構(gòu)打交道。招標代理機構(gòu)對于招標投標這一方式成功登陸中國發(fā)揮了不可替代的作用。
三、成長期的招標代理行業(yè)：1994~1999年
1.委托人與代理人的法律關(guān)系
1994年頒布實施的《對外貿(mào)易法》是我國外貿(mào)領(lǐng)域的基本法，在經(jīng)濟貿(mào)易領(lǐng)域起統(tǒng)領(lǐng)作用。其中第十三條規(guī)定：沒有對外貿(mào)易經(jīng)營許可的組織或者個人，可以在國內(nèi)委托對外貿(mào)易經(jīng)營者在其經(jīng)營范圍內(nèi)代為辦理其對外貿(mào)易業(yè)務(wù)。接受委托的對外貿(mào)易經(jīng)營者應(yīng)當向委托方如實提供市場行情、商品價格、客戶情況等有關(guān)的經(jīng)營信息。委托方與被委托方應(yīng)當簽訂委托合同，雙方的權(quán)利義務(wù)由合同約定?！秾ν赓Q(mào)易法》首次在法律層面確立了外貿(mào)代理制度，強調(diào)了外貿(mào)經(jīng)營權(quán)的管制性。遺憾地是，它沒有在法律層面確認隱名的間接代理這一代理形式。在代理關(guān)系問題上，《對外貿(mào)易法》不僅沒有解決《民法通則》與《暫行規(guī)定》的矛盾，反而將這種沖突上升到法律與法律的沖突層面，造成了法律適用上的混亂。
實踐的發(fā)展不會因立法的遲滯而止步。由于招標采購項目規(guī)模的增大、數(shù)量的增多，各類招標投標及合同糾紛也紛至沓來。在招標采購實踐中，招標代理機構(gòu)對委托人收取1%左右的代理費，對供應(yīng)商享有100%合同權(quán)利并承擔100%的合同義務(wù)，權(quán)利與義務(wù)配置明顯失衡。這種不合理性在給當事人帶來困擾和損失的同時，也對間接代理這一代理模式的法律依據(jù)提出了迫切的需求。
2.市場競爭格局
隨著招標投標流程的不斷成熟和完善, 招標代理市場不確定因素減少、風險降低。特別是“老四家”因壟斷地位而獲取的超額利潤引起了同行們的關(guān)注。在相關(guān)政府管理機構(gòu)的鼓勵和扶持下，越來越多新的競爭者進入到招標代理行業(yè)，企業(yè)數(shù)量迅速提高。比較代表性的有三類企業(yè)：一是工貿(mào)公司拓展業(yè)務(wù)。這些公司隸屬于石油、石化、航空、航天、電力等政府行業(yè)主管部門，在原來具有壟斷性和行業(yè)特點的外貿(mào)進出口代理業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上進行了招標代理的業(yè)務(wù)拓展。二是招標投標業(yè)務(wù)主管部門主導(dǎo)成立的專業(yè)招標公司。有代表性的是負責機電設(shè)備進口管理工作的中國機電設(shè)備招標中心于20世紀80年代后期在全國各地成立了機電設(shè)備招標公司的基礎(chǔ)上，1994年經(jīng)國家經(jīng)貿(mào)委批準組建了中招國際招標公司。三是隨著招標采購這一方式逐漸被引入到內(nèi)資的工程建設(shè)和政府采購項目中，一些具有敏銳市場嗅覺的投資人開始關(guān)注機電產(chǎn)品國際招標之外的招標代理市場，具有代表性的是1999年國信招標有限責任公司的建立。該公司最初由6家國有及民營不同所有制形式的投資人共同發(fā)起，經(jīng)原國家計委批準建立。自成立之初，該公司就把目光聚焦在當時方興未艾的工程建設(shè)和政府采購領(lǐng)域的招標代理市場。
在招標代理行業(yè)的成長期，有越來越多的新企業(yè)涌入或試圖涌入這一行業(yè)。負責機電產(chǎn)品進口的原外經(jīng)貿(mào)部和技術(shù)改造項目批準的原國家經(jīng)貿(mào)委開始采用資質(zhì)管理的辦法對招標代理行業(yè)進行限制和規(guī)范。國家經(jīng)貿(mào)委于1996年頒布了《機電設(shè)備招標機構(gòu)資格管理暫行辦法》和《機電設(shè)備招標投標管理辦法》。后來演變?yōu)?999年的《技術(shù)改造項目設(shè)備招標代理機構(gòu)資格審定暫行辦法》，管理技術(shù)改造項目的招標代理資質(zhì)；原對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部1999年頒布了《機電產(chǎn)品國際招標管理辦法》和《國際招標機構(gòu)資格審定辦法》，管理機電產(chǎn)品國際招標項目的招標代理資質(zhì)。根據(jù)此后原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《2000年度技術(shù)改造項目招標代理機構(gòu)資格年審結(jié)果》，獲得技術(shù)改造項目招標資質(zhì)的招標機構(gòu)中： 41家甲級、26家乙級、3家乙級（預(yù)備）資質(zhì)招標機構(gòu)年審為合格，另有13家機構(gòu)收到暫停、暫緩或降級處理，合計83家；另據(jù)原對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部2002年發(fā)布的《關(guān)于對符合年審條件的機電產(chǎn)品國際招標機構(gòu)的公告》，獲得機電產(chǎn)品國際招標資質(zhì)的招標機構(gòu)中，37家甲級、28家乙級、6家被取消資格，合計71家。由于其中約有31家機構(gòu)同時具備以上兩種資質(zhì)，據(jù)此確定在招標代理行業(yè)的成長期具有各類資質(zhì)的招標代理機構(gòu)已超過100家。
此時的招標代理機構(gòu)大多隸屬于地方政府、行業(yè)主管部門和招標管理部門，同體監(jiān)督和多頭管理的問題開始顯露出來。隨著招標代理行業(yè)管理的規(guī)范和透明，行業(yè)進入壁壘開始降低。招標代理機構(gòu)數(shù)量的增長速度超過了市場需求的增長速度，原先被“老四家”壟斷的招標代理市場逐漸被新的進入者蠶食。招標代理機構(gòu)之間開始有了一定程度的競爭。
3.從業(yè)人員情況
專業(yè)的外貿(mào)代理公司20世紀90年代中期發(fā)展到巔峰之后逐步走向平穩(wěn)和衰落，部分骨干人才開始外流到其他行業(yè)。新成立的招標代理機構(gòu)作為一個新興行業(yè)尚未被社會所熟知，特別是并未在市場上取得超額利潤，所以此時的招標代理行業(yè)已無法像過去那樣吸引學校里和社會上的頂尖人才，相當一部分人員是從對應(yīng)的行業(yè)和地方政府管理部門轉(zhuǎn)行而來。此時的招標代理從業(yè)人員具備一定的學歷背景、相關(guān)管理經(jīng)驗和必要的職業(yè)道德水平。
4.招標代理機構(gòu)為委托人提供的服務(wù)
總體而言，招標代理機構(gòu)仍在為業(yè)主提供招標業(yè)務(wù)工作，立項、進口、減免稅等項目相關(guān)手續(xù)以及提供市場行情等方面的工作。但由于招標這一采購程序開始被國內(nèi)了解和熟悉，以及部分業(yè)主有了重復(fù)性的采購工作，所以業(yè)主在整個項目采購工作中發(fā)揮越來越多的作用，招標代理機構(gòu)所提供服務(wù)范圍和深度，特別是在項目立項、進口手續(xù)及合同管理方面的服務(wù)開始逐步減少。另一個變化是根據(jù)業(yè)主需求的不同，各招標代理機構(gòu)為業(yè)主提供了差別化的服務(wù)。業(yè)主與招標代理機構(gòu)雙方初步明確了委托代理關(guān)系，普遍簽署委托代理合同。代理合同的格式和內(nèi)容逐步規(guī)范，比較詳細地劃分了雙方的權(quán)利及義務(wù)。業(yè)主開始就代理費標準進行討價還價。
5.招標代理機構(gòu)在招標采購制度中發(fā)揮的作用
在法律方面，《民法通則》確立平等自愿的直接代理關(guān)系與《對外貿(mào)易法》所規(guī)定的管制性的以間接代理為主的代理關(guān)系共同地但卻矛盾地作用于招標代理行業(yè)。這兩部法律僵持的結(jié)果是《暫行規(guī)定》所確立的外貿(mào)代理機構(gòu)的強勢地位在下降。在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型方面，招標人的主體資格逐步被確立，政企職能逐步分開。在業(yè)務(wù)能力方面，業(yè)主的能力在增強，招標代理機構(gòu)的能力在削弱。在市場競爭格局方面，原先少數(shù)招標代理機構(gòu)對市場的壟斷格局被打破。以上因素共同作用的結(jié)果表現(xiàn)在采購權(quán)的分配上（主要體現(xiàn)為評標過程以及評標報告的編寫），形成了業(yè)主、招標代理機構(gòu)、設(shè)計單位三足鼎立的局面。盡管在不同的采購項目中采購權(quán)的分配有所差異，但三者相互牽制、相互制衡的局面卻幾乎是所有招標項目的共性。這種并非有意設(shè)計的采購權(quán)的均衡分配因比較符合世行、亞行的采購理念而得到了后者的認可。此時業(yè)主對項目建設(shè)所承擔的責任與在采購中所擁有的權(quán)利依舊沒有全部到位，權(quán)利與義務(wù)配置仍然比較平衡。招標代理機構(gòu)在這一時期能夠比較規(guī)范地完成招標代理工作，在評標定標環(huán)節(jié)具有一定的影響力，積極培訓(xùn)采購人，順暢地與世行、亞行及各政府部門溝通，促進了招標代理行業(yè)的健康發(fā)展，在整個招標采購制度中發(fā)揮了重要作用。
四、成熟期的招標代理行業(yè)：2000年至今
1.委托人與代理人的法律關(guān)系
在委托代理的法律關(guān)系方面，1999 年我國頒布實施了《合同法》，補充、完善了代理制度，不僅提升了《暫行規(guī)定》的法律層級，而且突破了《民法通則》中僅限于直接代理的規(guī)定, 增加了有關(guān)間接代理的內(nèi)容?！逗贤ā返谒陌倭愣l規(guī)定受托人以自己的名義，在委托人的授權(quán)范圍內(nèi)與第三人訂立的合同，第三人在訂立合同時知道受托人與委托人之間的代理關(guān)系的，該合同直接約束委托人和第三人。這為接受委托的招標代理機構(gòu)以自身名義從事招標活動提供了法律保障；第四百零三條規(guī)定通過在委托合同中引入英美法系的委托人介入權(quán)、第三人選擇權(quán)制度，平衡了當事人的權(quán)利與義務(wù)。
同樣于1999年頒布的《招標投標法》第十二條賦予招標人自行辦理招標事宜或者選擇招標代理機構(gòu)，委托其辦理招標事宜的權(quán)利；第十三條將招標代理機構(gòu)定位于依法設(shè)立、從事招標代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會中介組織；第十四條賦予了建設(shè)行政及其他行業(yè)主管部門認定招標代理機構(gòu)的權(quán)利，并規(guī)定招標代理機構(gòu)與行政機關(guān)和其他國家機關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系；第十五條要求招標代理機構(gòu)應(yīng)當在招標人委托的范圍內(nèi)辦理招標事宜，并遵守《招標投標法》中關(guān)于招標人的規(guī)定?！墩袠送稑朔ā肥状卧诜蓪用嫔厦鞔_了招標代理機構(gòu)的法律地位，為招標代理行業(yè)的大發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。
在外貿(mào)經(jīng)營權(quán)方面，中國于2001年底正式加入世界貿(mào)易組織。為履行三年內(nèi)開放外貿(mào)經(jīng)營權(quán)的承諾，我國逐步由審批制向備案登記制過渡。2001年原外經(jīng)貿(mào)部頒布了《進出口企業(yè)經(jīng)營資格管理規(guī)定》；2002年11月，“進出口經(jīng)營資格管理系統(tǒng)”網(wǎng)絡(luò)開始在全國聯(lián)網(wǎng)運行；2003年8月，商務(wù)部印發(fā)《商務(wù)部關(guān)于調(diào)整進出口經(jīng)營資格標準和核準程序的通知》，進一步降低門檻、規(guī)范審批程序。全國人大于2004年4月修訂通過《對外貿(mào)易法》。商務(wù)部于同年6月出臺了《對外貿(mào)易經(jīng)營者備案登記辦法》，從此外貿(mào)經(jīng)營權(quán)管理由審批制改為備案登記制，取消了外貿(mào)經(jīng)營權(quán)的門檻限制，并將對外貿(mào)易經(jīng)營者的范圍擴大到個人。截至2009年4月底，我國對外貿(mào)易經(jīng)營者共有75.5萬家，是1999年底的30多倍。
至此，招標人與招標代理機構(gòu)之間的法律關(guān)系已經(jīng)完全理順，是平等民事主體間的委托代理關(guān)系。雙方的權(quán)利與義務(wù)由自愿洽商的委托代理協(xié)議所規(guī)定，代理人可以根據(jù)協(xié)議采用直接代理或間接代理的方式開展招標活動。
2.市場競爭格局
《招標投標法》的頒布實施宣告了我國21世紀初招標投標行業(yè)大發(fā)展、大繁榮的開始。招標投標這一交易方式從個別項目全面擴大到工程、貨物和服務(wù)各大類項目的采購。到2006年，從建設(shè)工程發(fā)包、機電設(shè)備進口、產(chǎn)品和服務(wù)采購，到科研課題立項以及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，基本上實行了招標投標。2005年全國實行招標投標的房屋建筑施工面積281103萬m2，占全部房屋建筑施工面積的80.55%；水利工程限額以上項目施工的招標率接近100%，重要設(shè)備和材料采購的招標率在90%以上。
隨著市場規(guī)模的急劇擴大，招標代理機構(gòu)資質(zhì)認定部門的增加以及市場進入壁壘的降低，招標代理機構(gòu)如雨后春筍一般在中華大地上茁壯生長。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計，2008年度全國工程招標代理機構(gòu)共4961個。其中甲級機構(gòu)1047個，乙級機構(gòu)2316個，暫定級機構(gòu)1598個。據(jù)中國招標投標協(xié)會估算，2011年全國約有6000家各類招標代理機構(gòu)，年招標額可達13.90萬億元。業(yè)內(nèi)人士估計招標采購從業(yè)人員已達百萬之眾。
在招標代理行業(yè)的導(dǎo)入期和成長期, 雖然代理機構(gòu)間也存在一定的競爭, 也有極個別的企業(yè)退出, 但由于市場的容量一直在快速增長, 招標代理機構(gòu)總能在市場中生存, 所以市場進入者的數(shù)量遠遠大于退出者的數(shù)量。到了成熟期, 市場已經(jīng)開始分化。一方面，行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)逐步占據(jù)主導(dǎo)地位。它們依靠資質(zhì)、人員、資金、政策、客戶群等方面的優(yōu)勢，不斷通過內(nèi)部擴張、外部兼并、在各地建立分支機構(gòu)等方式擴大規(guī)模，并依靠規(guī)模經(jīng)濟獲取超額利潤。根據(jù)中國招標投標協(xié)會于2009年9月開展的全國招標代理機構(gòu)誠信創(chuàng)優(yōu)活動的相關(guān)統(tǒng)計，招標代理業(yè)績在40億元以上的機構(gòu)有129家，最高的達到1000多億元。另一方面，此時不斷有新的企業(yè)進入招標代理行業(yè)，由于市場需求增長速度減緩，招標代理機構(gòu)間的競爭日漸激烈, 部分企業(yè)因為難以適應(yīng)競爭環(huán)境, 只有退出該產(chǎn)業(yè)。 但由于總進入數(shù)大于總退出數(shù), 因此總的產(chǎn)業(yè)規(guī)模依舊在不斷增長。替代品（這里主要指采購人自行招標）開始出現(xiàn)并快速增長，招標代理產(chǎn)業(yè)的競爭力整體下降。
3.從業(yè)人員情況
招標代理機構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模呈快速增長的態(tài)勢，社會需求非常不適應(yīng)的是：國內(nèi)高校培養(yǎng)的招標采購專業(yè)人才每年不足百人，高素質(zhì)、專業(yè)化的政府采購人才資源非常稀缺。從數(shù)量而言，大部分招標代理機構(gòu)規(guī)模小、人員素質(zhì)良莠不齊。典型的小型招標代理機構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)是：一名老板負責拉客戶、跑關(guān)系，幾名學歷不高的業(yè)務(wù)員負責網(wǎng)上操作相關(guān)的招標業(yè)務(wù)流程和評標等會務(wù)工作。
4.招標代理機構(gòu)為委托人提供的服務(wù)
由于內(nèi)資和政府采購項目占了目前招標市場的絕大部分份額，文字和語言翻譯以及進口報關(guān)手續(xù)已不再是大多數(shù)招標代理機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容。由于行業(yè)領(lǐng)先者的示范效應(yīng)以及各類標準招標文件的出臺，編制招標文件不再被視為一項有技術(shù)含量的工作。多數(shù)招標代理機構(gòu)為業(yè)主提供的服務(wù)單一化、同質(zhì)化，多停留在為招標人上網(wǎng)走流程、抽專家、提交資料、打印文件、組織會務(wù)等低層次代理服務(wù)上。由于原國家計委在2002年頒布了《招標代理服務(wù)收費管理暫行辦法》，對于招標代理服務(wù)的取費標準進行了規(guī)范，使得各家招標代理機構(gòu)又不能在價格方面進行實質(zhì)性的競爭。于是，在一些地區(qū)、行業(yè)和招標人處，競爭轉(zhuǎn)入了拼關(guān)系、請客、送禮等灰色地帶，甚至不乏商業(yè)賄賂等違法犯罪行為。相當數(shù)量的招標人把“用合法的招標程序掩蓋不合法的采購意圖或采購流程”視為選擇和評價招標代理機構(gòu)的標準。
5.招標代理機構(gòu)在招標采購制度中發(fā)揮的作用
在法律方面，《合同法》已經(jīng)明確了招標人與招標代理機構(gòu)間平等自愿的代理關(guān)系。外貿(mào)經(jīng)營權(quán)的放開使得招標代理機構(gòu)不再擁有任何壟斷性的經(jīng)營權(quán)。在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型方面，經(jīng)過30年的發(fā)展，招標人的主體資格已經(jīng)確立。在市場競爭格局方面，招標代理已由賣方市場轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆馁I方市場。由于以上原因，招標代理機構(gòu)在競爭、委托和招標過程中出于絕對的弱勢地位，不再具有任何牽制或制衡采購人的職能。由于歷史的原因，《招標投標法》將評標這一重要職能從招標人和招標代理機構(gòu)手中剝奪，并賦予了臨時性的非法人組織——評標委員會。此時業(yè)主對項目建設(shè)所承擔的責任已經(jīng)基本到位，但卻喪失了評標權(quán)。評標委員會具有至高無上的權(quán)利，但卻幾乎不必或無法承擔相應(yīng)的責任。這種權(quán)利與義務(wù)配置嚴重失衡。此時，招標代理機構(gòu)在整個招標采購制度中發(fā)揮的正面作用已經(jīng)越來越小。由于招標投標管理中的條塊分割、同體監(jiān)督所引發(fā)的問題反倒越來越突出。招標代理行業(yè)的地方保護和區(qū)域封鎖現(xiàn)象十分嚴重。一些招標代理機構(gòu)迫于生存的壓力，甚至走向了制度設(shè)計的反面。2009年中國社會科學院發(fā)布的《社會中介組織的腐敗狀況與治理對策研究》中稱，招標代理機構(gòu)常常成為違規(guī)謀取暴利的重要幫手。一些招標代理機構(gòu)、管理監(jiān)督機構(gòu)、采購單位有關(guān)人員惡意串通，搞假招標，甚至操縱整個招投標過程，侵占國家和單位資金。部分招標代理機構(gòu)唯利是圖，在招投標中搞假投標、串標、圍標。
五、招標代理行業(yè)的展望
按照產(chǎn)業(yè)生命周期理論，招標代理行業(yè)今后也將步入衰退或蛻變期。這一時期很可能發(fā)生在我國的經(jīng)濟增長速度和增長方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，固定資產(chǎn)投資開始減少的時候，也可能發(fā)生在我國的公共合同訂立方式發(fā)生改變的時候。當前部分招標代理公司轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗為未來產(chǎn)業(yè)機構(gòu)轉(zhuǎn)型期間招標代理公司的發(fā)展方向提供了不同的路徑選擇：一是梳理內(nèi)部流程，加強員工培訓(xùn)，為招標人提供標準化的招標采購流程服務(wù)。通過規(guī)模經(jīng)濟性來降低成本、提高效益。二是拓展服務(wù)范圍。利用客戶資源和自身的人才優(yōu)勢，將單一的招標采購服務(wù)延伸到項目融資、項目管理服務(wù)、造價、合同管理、供應(yīng)鏈管理等領(lǐng)域，通過產(chǎn)品差異化、范圍經(jīng)濟性來提高收入。三是整體進入大規(guī)模的企業(yè)集團，通過企業(yè)內(nèi)部提供專業(yè)化的采購服務(wù)來獲得長久生存和發(fā)展的空間。
從招標行業(yè)主管部門的角度，應(yīng)當適時地轉(zhuǎn)換管理思路。國內(nèi)外的經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們，權(quán)力集中的地方必然導(dǎo)致管理效率的低下和腐敗行為的滋生。對于招標代理機構(gòu)的資質(zhì)管理雖然在一定歷史時期發(fā)揮過積極的作用，但目前地方保護、行業(yè)封鎖、權(quán)力延伸等消極作用已經(jīng)越來越多地顯現(xiàn)出來。招標采購作為一個行業(yè)將會長久地持續(xù)發(fā)展，但行業(yè)主管部門應(yīng)當將管理的重點從對企業(yè)的資質(zhì)管理轉(zhuǎn)移到對人員的能力素質(zhì)提升方面。有關(guān)部門正在推行的招標師職業(yè)資格制度在此方面做出了有益的嘗試。這將是未來相當長一段時期內(nèi)的發(fā)展方向。
來源：招標采購管理 作者：趙 勇 (作者單位：國際關(guān)系學院公共市場與政府采購研究所)
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