政府采購(gòu)“上采下用”的法律風(fēng)險(xiǎn)
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發(fā)布日期：2014年06月13日
■ 呂旭東
一般情況下，采購(gòu)人能夠按照規(guī)定的采購(gòu)程序組織采購(gòu)，但是在實(shí)踐中也存在一些簡(jiǎn)化，甚至忽略采購(gòu)程序的情況，尤其在垂直管理的采購(gòu)單位系統(tǒng)內(nèi)，下級(jí)部門在進(jìn)行部門集中采購(gòu)時(shí)，往往省略采購(gòu)程序，直接按照上級(jí)單位的采購(gòu)結(jié)果執(zhí)行。這種做法是否符合相關(guān)法律法規(guī)？有何法律風(fēng)險(xiǎn)？
案例回顧◆◆◆
某縣公路管理段依據(jù)省公路管理局有關(guān)工作制服采購(gòu)文件，按照某省級(jí)政府采購(gòu)中心招標(biāo)中標(biāo)通知書所確定的單價(jià)，向中標(biāo)供應(yīng)商采購(gòu)了一批工作服，并到縣財(cái)政局申請(qǐng)付款。財(cái)政審核人員認(rèn)為工作制服屬于政府集中采購(gòu)目錄范圍，應(yīng)按政府集中采購(gòu)流程采購(gòu)。而單位經(jīng)辦人員則認(rèn)為，這是該省公路管理局統(tǒng)一公開招標(biāo)采購(gòu)的，沒有必要再走采購(gòu)流程。兩種意見孰是孰非，一時(shí)難有定論。
原因分析◆◆◆
根據(jù)政府采購(gòu)法規(guī)，政府采購(gòu)從程序上看，要經(jīng)過采購(gòu)預(yù)算編制、采購(gòu)計(jì)劃審批、招投標(biāo)、合同備案、項(xiàng)目驗(yàn)收、資金支付等環(huán)節(jié)。單位按其省級(jí)部門招標(biāo)結(jié)果直接簽訂供貨合同的采購(gòu)方式，規(guī)避了采購(gòu)預(yù)算編制、采購(gòu)計(jì)劃審批、采購(gòu)合同備案等監(jiān)管環(huán)節(jié)，顯然不符合政府采購(gòu)法律法規(guī)要求。
單位經(jīng)辦人員之所以認(rèn)識(shí)不到采購(gòu)程序上存在問題，究其原因在于對(duì)政府采購(gòu)與招投標(biāo)的關(guān)系，以及部門集中采購(gòu)的概念和程序認(rèn)識(shí)不清。
政府采購(gòu)與招投標(biāo)既有聯(lián)系又有區(qū)別。首先，公開招標(biāo)是政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。財(cái)政部出臺(tái)的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》和《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》，對(duì)各種采購(gòu)方式進(jìn)行了規(guī)范。其次，從政府采購(gòu)程序看，政府采購(gòu)包括采購(gòu)資金預(yù)算、采購(gòu)計(jì)劃審批、采購(gòu)方式的審批和實(shí)施、驗(yàn)收和付款等多個(gè)環(huán)節(jié)，招投標(biāo)只是整個(gè)政府采購(gòu)流程中的一個(gè)環(huán)節(jié)。同時(shí)，政府采購(gòu)在節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購(gòu)、支持中小企業(yè)發(fā)展等方面具有獨(dú)特的政策功能。該經(jīng)辦人員其實(shí)是將政府采購(gòu)簡(jiǎn)單等同于招投標(biāo)，缺乏對(duì)政府采購(gòu)工作的全面認(rèn)識(shí)。
采購(gòu)的貨物、服務(wù)屬于部門集中采購(gòu)目錄范圍是開展部門集中采購(gòu)的前提條件，但同時(shí)，部門集中采購(gòu)也須按程序進(jìn)行，各主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)本部門（本系統(tǒng)）所屬單位的部門集中采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行歸集，集中填制《政府采購(gòu)申報(bào)表》，并報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審核確認(rèn)后，再依法由部門組織采購(gòu)。采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定事先向同級(jí)財(cái)政部門辦理有關(guān)政府采購(gòu)手續(xù)。工作服屬于政府集中采購(gòu)目錄項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)行政府集中采購(gòu)，即使情況特殊需經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)行部門集中采購(gòu)，也應(yīng)有相應(yīng)的程序。
影響分析◆◆◆
程序上的缺陷必然造成管理上的缺失。
首先，采購(gòu)實(shí)施前，審批管理缺失?？h級(jí)采購(gòu)單位按省級(jí)部門招標(biāo)結(jié)果直接簽訂采購(gòu)合同，造成采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)資金落實(shí)、采購(gòu)方式審批等環(huán)節(jié)落空，直接導(dǎo)致審批管理缺失。
其次，采購(gòu)實(shí)施中，合同監(jiān)管缺失。由于省級(jí)部門只是按工作服的款式、質(zhì)量要求、單價(jià)進(jìn)行招標(biāo)，未涉及采購(gòu)數(shù)量，不可能將縣級(jí)采購(gòu)單位采購(gòu)的服裝納入其本級(jí)的采購(gòu)計(jì)劃和預(yù)算，也難以對(duì)各縣的采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)管。假若縣級(jí)采購(gòu)單位再不向同級(jí)采購(gòu)監(jiān)管部門進(jìn)行合同備案，那么就必然造成監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。
最后，采購(gòu)實(shí)施后，信息統(tǒng)計(jì)遺漏。假若不在縣里走采購(gòu)流程，縣級(jí)相關(guān)部門就無法對(duì)該采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)，很容易造成信息統(tǒng)計(jì)遺漏，影響政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性。
意見建議◆◆◆
政府采購(gòu)法既是程序法又是實(shí)體法，依法采購(gòu)不但要體現(xiàn)在具體的采購(gòu)方式上，也要體現(xiàn)在采購(gòu)程序上。因此，規(guī)范的采購(gòu)程序如下。
第一，填制政府采購(gòu)申報(bào)表。根據(jù)政府采購(gòu)預(yù)算和本次采購(gòu)實(shí)際需求，填制政府采購(gòu)申報(bào)表，報(bào)財(cái)政業(yè)務(wù)科室審核，落實(shí)資金性質(zhì)（預(yù)算內(nèi)或預(yù)算外）和指標(biāo)性質(zhì)(年初預(yù)算或追加指標(biāo))，落實(shí)用款計(jì)劃。然后，再報(bào)縣政府采購(gòu)管理部門審批。
第二，進(jìn)行采購(gòu)方式審批。由于省局統(tǒng)一招標(biāo)結(jié)果在程序上是公平、公正、合法的，價(jià)格合適，供應(yīng)商也具備相應(yīng)的供貨能力，因而省局招標(biāo)結(jié)果可以共享。但相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)縣級(jí)采購(gòu)單位提供的省級(jí)部門關(guān)于服裝采購(gòu)的文件及其招投標(biāo)文件進(jìn)行審核，采購(gòu)方式可以批為參加省級(jí)部門統(tǒng)一招投標(biāo)。
第三，實(shí)施和監(jiān)管采購(gòu)計(jì)劃。 采購(gòu)單位根據(jù)省級(jí)部門招標(biāo)結(jié)果與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂采購(gòu)合同，并報(bào)政府采購(gòu)管理部門備案。采購(gòu)單位驗(yàn)收合格后，填寫政府采購(gòu)驗(yàn)收結(jié)算書，并報(bào)監(jiān)管部門備案。監(jiān)管部門對(duì)采購(gòu)合同上的貨物名稱、價(jià)格、金額、質(zhì)量要求等主要條款與省級(jí)部門招標(biāo)結(jié)果的一致性進(jìn)行審核。
第四，采購(gòu)資金支付。財(cái)政支付中心對(duì)采購(gòu)單位提交的發(fā)票、驗(yàn)收結(jié)算書、財(cái)政直接支付申請(qǐng)書等進(jìn)行認(rèn)真審核，并通過國(guó)庫支付系統(tǒng)將應(yīng)支付的采購(gòu)資金直接支付給供應(yīng)商。
（作者單位：浙江省新昌縣財(cái)政局）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
一般情況下，采購(gòu)人能夠按照規(guī)定的采購(gòu)程序組織采購(gòu)，但是在實(shí)踐中也存在一些簡(jiǎn)化，甚至忽略采購(gòu)程序的情況，尤其在垂直管理的采購(gòu)單位系統(tǒng)內(nèi)，下級(jí)部門在進(jìn)行部門集中采購(gòu)時(shí)，往往省略采購(gòu)程序，直接按照上級(jí)單位的采購(gòu)結(jié)果執(zhí)行。這種做法是否符合相關(guān)法律法規(guī)？有何法律風(fēng)險(xiǎn)？
案例回顧◆◆◆
某縣公路管理段依據(jù)省公路管理局有關(guān)工作制服采購(gòu)文件，按照某省級(jí)政府采購(gòu)中心招標(biāo)中標(biāo)通知書所確定的單價(jià)，向中標(biāo)供應(yīng)商采購(gòu)了一批工作服，并到縣財(cái)政局申請(qǐng)付款。財(cái)政審核人員認(rèn)為工作制服屬于政府集中采購(gòu)目錄范圍，應(yīng)按政府集中采購(gòu)流程采購(gòu)。而單位經(jīng)辦人員則認(rèn)為，這是該省公路管理局統(tǒng)一公開招標(biāo)采購(gòu)的，沒有必要再走采購(gòu)流程。兩種意見孰是孰非，一時(shí)難有定論。
原因分析◆◆◆
根據(jù)政府采購(gòu)法規(guī)，政府采購(gòu)從程序上看，要經(jīng)過采購(gòu)預(yù)算編制、采購(gòu)計(jì)劃審批、招投標(biāo)、合同備案、項(xiàng)目驗(yàn)收、資金支付等環(huán)節(jié)。單位按其省級(jí)部門招標(biāo)結(jié)果直接簽訂供貨合同的采購(gòu)方式，規(guī)避了采購(gòu)預(yù)算編制、采購(gòu)計(jì)劃審批、采購(gòu)合同備案等監(jiān)管環(huán)節(jié)，顯然不符合政府采購(gòu)法律法規(guī)要求。
單位經(jīng)辦人員之所以認(rèn)識(shí)不到采購(gòu)程序上存在問題，究其原因在于對(duì)政府采購(gòu)與招投標(biāo)的關(guān)系，以及部門集中采購(gòu)的概念和程序認(rèn)識(shí)不清。
政府采購(gòu)與招投標(biāo)既有聯(lián)系又有區(qū)別。首先，公開招標(biāo)是政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。財(cái)政部出臺(tái)的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》和《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》，對(duì)各種采購(gòu)方式進(jìn)行了規(guī)范。其次，從政府采購(gòu)程序看，政府采購(gòu)包括采購(gòu)資金預(yù)算、采購(gòu)計(jì)劃審批、采購(gòu)方式的審批和實(shí)施、驗(yàn)收和付款等多個(gè)環(huán)節(jié)，招投標(biāo)只是整個(gè)政府采購(gòu)流程中的一個(gè)環(huán)節(jié)。同時(shí)，政府采購(gòu)在節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購(gòu)、支持中小企業(yè)發(fā)展等方面具有獨(dú)特的政策功能。該經(jīng)辦人員其實(shí)是將政府采購(gòu)簡(jiǎn)單等同于招投標(biāo)，缺乏對(duì)政府采購(gòu)工作的全面認(rèn)識(shí)。
采購(gòu)的貨物、服務(wù)屬于部門集中采購(gòu)目錄范圍是開展部門集中采購(gòu)的前提條件，但同時(shí)，部門集中采購(gòu)也須按程序進(jìn)行，各主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)本部門（本系統(tǒng)）所屬單位的部門集中采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行歸集，集中填制《政府采購(gòu)申報(bào)表》，并報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審核確認(rèn)后，再依法由部門組織采購(gòu)。采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定事先向同級(jí)財(cái)政部門辦理有關(guān)政府采購(gòu)手續(xù)。工作服屬于政府集中采購(gòu)目錄項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)行政府集中采購(gòu)，即使情況特殊需經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)行部門集中采購(gòu)，也應(yīng)有相應(yīng)的程序。
影響分析◆◆◆
程序上的缺陷必然造成管理上的缺失。
首先，采購(gòu)實(shí)施前，審批管理缺失?？h級(jí)采購(gòu)單位按省級(jí)部門招標(biāo)結(jié)果直接簽訂采購(gòu)合同，造成采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)資金落實(shí)、采購(gòu)方式審批等環(huán)節(jié)落空，直接導(dǎo)致審批管理缺失。
其次，采購(gòu)實(shí)施中，合同監(jiān)管缺失。由于省級(jí)部門只是按工作服的款式、質(zhì)量要求、單價(jià)進(jìn)行招標(biāo)，未涉及采購(gòu)數(shù)量，不可能將縣級(jí)采購(gòu)單位采購(gòu)的服裝納入其本級(jí)的采購(gòu)計(jì)劃和預(yù)算，也難以對(duì)各縣的采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)管。假若縣級(jí)采購(gòu)單位再不向同級(jí)采購(gòu)監(jiān)管部門進(jìn)行合同備案，那么就必然造成監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。
最后，采購(gòu)實(shí)施后，信息統(tǒng)計(jì)遺漏。假若不在縣里走采購(gòu)流程，縣級(jí)相關(guān)部門就無法對(duì)該采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)，很容易造成信息統(tǒng)計(jì)遺漏，影響政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性。
意見建議◆◆◆
政府采購(gòu)法既是程序法又是實(shí)體法，依法采購(gòu)不但要體現(xiàn)在具體的采購(gòu)方式上，也要體現(xiàn)在采購(gòu)程序上。因此，規(guī)范的采購(gòu)程序如下。
第一，填制政府采購(gòu)申報(bào)表。根據(jù)政府采購(gòu)預(yù)算和本次采購(gòu)實(shí)際需求，填制政府采購(gòu)申報(bào)表，報(bào)財(cái)政業(yè)務(wù)科室審核，落實(shí)資金性質(zhì)（預(yù)算內(nèi)或預(yù)算外）和指標(biāo)性質(zhì)(年初預(yù)算或追加指標(biāo))，落實(shí)用款計(jì)劃。然后，再報(bào)縣政府采購(gòu)管理部門審批。
第二，進(jìn)行采購(gòu)方式審批。由于省局統(tǒng)一招標(biāo)結(jié)果在程序上是公平、公正、合法的，價(jià)格合適，供應(yīng)商也具備相應(yīng)的供貨能力，因而省局招標(biāo)結(jié)果可以共享。但相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)縣級(jí)采購(gòu)單位提供的省級(jí)部門關(guān)于服裝采購(gòu)的文件及其招投標(biāo)文件進(jìn)行審核，采購(gòu)方式可以批為參加省級(jí)部門統(tǒng)一招投標(biāo)。
第三，實(shí)施和監(jiān)管采購(gòu)計(jì)劃。 采購(gòu)單位根據(jù)省級(jí)部門招標(biāo)結(jié)果與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂采購(gòu)合同，并報(bào)政府采購(gòu)管理部門備案。采購(gòu)單位驗(yàn)收合格后，填寫政府采購(gòu)驗(yàn)收結(jié)算書，并報(bào)監(jiān)管部門備案。監(jiān)管部門對(duì)采購(gòu)合同上的貨物名稱、價(jià)格、金額、質(zhì)量要求等主要條款與省級(jí)部門招標(biāo)結(jié)果的一致性進(jìn)行審核。
第四，采購(gòu)資金支付。財(cái)政支付中心對(duì)采購(gòu)單位提交的發(fā)票、驗(yàn)收結(jié)算書、財(cái)政直接支付申請(qǐng)書等進(jìn)行認(rèn)真審核，并通過國(guó)庫支付系統(tǒng)將應(yīng)支付的采購(gòu)資金直接支付給供應(yīng)商。
（作者單位：浙江省新昌縣財(cái)政局）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
