【導(dǎo)讀】招投標(biāo)工作是項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)的源頭，也是群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。在審計(jì)工作中，由于招投標(biāo)違法違規(guī)的隱蔽性，以及受審計(jì)手段、審計(jì)資源等因素限制，使審計(jì)人員往往感到問(wèn)題嚴(yán)重卻難以突破。
——對(duì)招投標(biāo)審計(jì)困境的分析和思考
招投標(biāo)工作是項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)的源頭，也是群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。在審計(jì)工作中，由于招投標(biāo)違法違規(guī)的隱蔽性，以及受審計(jì)手段、審計(jì)資源等因素限制，使審計(jì)人員往往感到問(wèn)題嚴(yán)重卻難以突破。帶著這個(gè)問(wèn)題，我們來(lái)到全國(guó)審計(jì)系統(tǒng)先進(jìn)集體——南城縣，就如何破解招投標(biāo)審計(jì)難題進(jìn)行了分析和思考。
一、困境：招投標(biāo)審計(jì)面臨“四難”
招投標(biāo)涉及多部門(mén)、多主體、多環(huán)節(jié)、多資料，審計(jì)部門(mén)要實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)審計(jì)全覆蓋，存在“四難”：
首先，審計(jì)取證難。招投標(biāo)審計(jì)涉及的主體包括招標(biāo)人、評(píng)標(biāo)委員會(huì)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、中標(biāo)人和未中標(biāo)的投標(biāo)人;涉及的環(huán)節(jié)包括招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)和中標(biāo)五個(gè)環(huán)節(jié);涉及審查的資料包括招標(biāo)、投標(biāo)、評(píng)標(biāo)等環(huán)節(jié)的資料和合同等。由于主體、環(huán)節(jié)、資料眾多，經(jīng)常出現(xiàn)取證難情況。一是資料難全。由于招投標(biāo)資料分開(kāi)管理，被審計(jì)單位送來(lái)的審計(jì)資料經(jīng)常出現(xiàn)不全現(xiàn)象，有時(shí)評(píng)標(biāo)資料也不全，一些表面看似規(guī)范的評(píng)標(biāo)資料實(shí)際上存在諸多疑問(wèn)。二是評(píng)委難找。由于評(píng)標(biāo)委員會(huì)一般是從有關(guān)部門(mén)的專家?guī)熘谐槿?，很多專家在市外且工作繁忙，雖發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，但由于各種原因?qū)＜覠o(wú)法到達(dá)審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)，造成審計(jì)存在的疑問(wèn)懸而未決，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和疑點(diǎn)往往停留在“程序有瑕疵”的層面，在程序違規(guī)下的腐敗問(wèn)題無(wú)法依法核查。三是證件難取。一些招投標(biāo)存在的問(wèn)題經(jīng)常是個(gè)別人員接受調(diào)查以及工程出現(xiàn)了嚴(yán)重的質(zhì)量問(wèn)題才暴露出來(lái)，時(shí)間長(zhǎng)了，該出的證明資料難以搜取。
其次，審計(jì)定性難。由于各種因素影響，招投標(biāo)違規(guī)很難定性。一是對(duì)號(hào)入座難?，F(xiàn)行招投標(biāo)法律法規(guī)還不完善，表現(xiàn)為原則性規(guī)定多、配套制度少、操作性差，即使發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)某個(gè)環(huán)節(jié)中存在問(wèn)題，也很難對(duì)號(hào)入座。二是事實(shí)認(rèn)定難。在招投標(biāo)中個(gè)人直接干預(yù)的做法很少，但違法違規(guī)的方式趨于隱蔽和專業(yè)化，違規(guī)操作有時(shí)已經(jīng)蔓延到招投標(biāo)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，存在形式各異的不規(guī)范方式，審計(jì)中對(duì)單個(gè)環(huán)節(jié)的不規(guī)范行為較難認(rèn)定為違法違規(guī)行為，也很難找到有針對(duì)性的法規(guī)。三是核實(shí)查清難。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題由于當(dāng)時(shí)并未引起嚴(yán)重后果，或沒(méi)有發(fā)現(xiàn)和招投標(biāo)違規(guī)直接相關(guān)的問(wèn)題，無(wú)法進(jìn)一步核實(shí)清查。
第三，審計(jì)處理難。審計(jì)介入時(shí)間一般是項(xiàng)目基本完成或接近完成階段?！吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》共有6條，條款列舉了“中標(biāo)無(wú)效”的問(wèn)題，但實(shí)踐中卻沒(méi)有多少約束力。按照《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》規(guī)定，“建設(shè)工程合同無(wú)效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請(qǐng)示參照合同約定支付工程價(jià)款的，應(yīng)予支持”，“建設(shè)工程合同無(wú)效，且建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收不合格，修復(fù)后的建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，發(fā)包人請(qǐng)示承包人承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用的，應(yīng)予支持”，而實(shí)際審計(jì)時(shí)，工程合同已經(jīng)開(kāi)始執(zhí)行或執(zhí)行完畢，造成招投標(biāo)處理處罰難。
第四，審計(jì)整改難。招投標(biāo)是項(xiàng)目實(shí)施的前期工作，而審計(jì)作為一種事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)很多招投標(biāo)問(wèn)題涉及的建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)完工并按合同支付了工程價(jià)款，其他相關(guān)合同也大多數(shù)執(zhí)行完畢，很多項(xiàng)目承建單位由于工程價(jià)款支付完畢不配合審計(jì)，客觀上已經(jīng)不具備整改的條件，對(duì)招投標(biāo)中存在的問(wèn)題進(jìn)行處理處罰困難，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題也主要是移交項(xiàng)目建管單位和上級(jí)管理部門(mén)處理。一方面由于建管單位和上級(jí)管理部門(mén)的整改措施基本都是制定制度或?qū)ΜF(xiàn)行制度進(jìn)行修訂，這只能避免或杜絕以后再次出現(xiàn)同類問(wèn)題，而審計(jì)過(guò)后各項(xiàng)制度即被“束之高閣”，類似問(wèn)題仍易屢查屢犯。另一方面，由于招投標(biāo)違法違規(guī)成本低，客觀上造成執(zhí)法不嚴(yán)，違法違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止，致使出現(xiàn)“年年整改年年荒，年年整改在老地方”現(xiàn)象。
二、原因：招投標(biāo)管理存在“三不”
造成招投標(biāo)審計(jì)難，既有主觀原因，也有客觀原因，主要表現(xiàn)在“三不”上：
一是法規(guī)制度建設(shè)滯后，監(jiān)管力度不到位。當(dāng)前，運(yùn)用招投標(biāo)高科技智能技術(shù)手段尚未立法，一些已立法的規(guī)章制度不能適應(yīng)防止招投標(biāo)背后腐敗行為隱蔽化、專業(yè)化的需要。同時(shí)，招投標(biāo)監(jiān)管力度不夠，行業(yè)主管部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)出于各種原因有時(shí)并沒(méi)有實(shí)施有效監(jiān)督，對(duì)處罰此種行為也沒(méi)有具體法律規(guī)定;一些工作程序方面的問(wèn)題被發(fā)現(xiàn)后，除非發(fā)生重大質(zhì)量事故要進(jìn)行責(zé)任追究和處理外，其余問(wèn)題招投標(biāo)人都可以找到很多客觀理由申辯，而這些問(wèn)題在沒(méi)有造成嚴(yán)重后果的前提下，處罰比較輕，甚至不追究，容易形成招投標(biāo)違法違規(guī)問(wèn)題“有法難依，執(zhí)法不嚴(yán)”的局面。
二是部門(mén)權(quán)力混崗，管理機(jī)制不健全。一般縣城招投標(biāo)活動(dòng)都由縣重點(diǎn)辦、縣建設(shè)局、縣紀(jì)委三家審查后，由業(yè)主單位送公共資源交易中心公開(kāi)招投標(biāo)。從今年2月開(kāi)始，縣紀(jì)委職能“三轉(zhuǎn)”，不參與項(xiàng)目直接審查，只參與監(jiān)管。雖然直接參與招投標(biāo)的單位有三家，但在這三家中，重點(diǎn)辦和建設(shè)局又承擔(dān)著大量的項(xiàng)目建設(shè)，它們既當(dāng)業(yè)主又當(dāng)監(jiān)理，項(xiàng)目法人在招投標(biāo)市場(chǎng)中，集決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力于一體，身兼“教練員”、“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”多種身份，對(duì)工程建設(shè)的監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是一種“集權(quán)監(jiān)督”、“同體監(jiān)督”。這種體制內(nèi)的行業(yè)監(jiān)督，在一定程度上不具備約束力，很容易出現(xiàn)監(jiān)督走過(guò)場(chǎng)。
三是建筑行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度，市場(chǎng)管理不規(guī)范。近幾年，各級(jí)政府持續(xù)開(kāi)展了整頓規(guī)范建筑市場(chǎng)和建設(shè)工程項(xiàng)目執(zhí)法監(jiān)察工作，建筑市場(chǎng)秩序有了一定好轉(zhuǎn)。但是，由于建筑市場(chǎng)供求關(guān)系嚴(yán)重失衡，引起過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)秩序混亂。加上管理機(jī)構(gòu)對(duì)工程造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理等中介機(jī)構(gòu)管理不規(guī)范，容易出現(xiàn)招標(biāo)人以各種理由規(guī)避公開(kāi)招投標(biāo)、進(jìn)行虛假招標(biāo)，串通投標(biāo)、以他人名義投標(biāo)，弄虛作假騙取中標(biāo)，評(píng)標(biāo)專家不能客觀公正履行職責(zé)、招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違規(guī)操作、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)擾亂市場(chǎng)、中標(biāo)單位違法轉(zhuǎn)分包、“低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)結(jié)算”，招投標(biāo)行政監(jiān)管缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象。
三、對(duì)策：招投標(biāo)審計(jì)要齊施“五策”
如何破解招投標(biāo)審計(jì)難問(wèn)題?從南城縣實(shí)踐來(lái)看，我們認(rèn)為，主要應(yīng)在齊施“五策”上下功夫：
第一，堅(jiān)持依法上下功夫。要建立健全招投標(biāo)法律法規(guī)體系，細(xì)化招投標(biāo)實(shí)施管理辦法，減少原則上的規(guī)定，增加具體性、可操作性的條文，針對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域制度上的薄弱環(huán)節(jié)和管理上的漏洞，著力加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)和配套制度建設(shè)。一要依法嚴(yán)把招投標(biāo)項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)。項(xiàng)目準(zhǔn)入上要充分考慮政府投資結(jié)構(gòu)的合理性、投資規(guī)模的適應(yīng)性、投資使用方式的正確性、使用效益的綜合性和使用過(guò)程的公平性。二要依法嚴(yán)把招投標(biāo)項(xiàng)目程序關(guān)。要加強(qiáng)對(duì)整個(gè)招投標(biāo)各項(xiàng)工作監(jiān)督，把好項(xiàng)目主管部門(mén)招投標(biāo)工作實(shí)施方案關(guān)，發(fā)布招投標(biāo)公告情況關(guān)，招標(biāo)文件內(nèi)容和投標(biāo)人資格關(guān)，工程圖紙事前保密關(guān)，投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)按規(guī)定操作關(guān)，中標(biāo)通知書(shū)、合同簽訂、工程變更等整個(gè)過(guò)程的遵守和執(zhí)行關(guān)。三要依法嚴(yán)把項(xiàng)目招投標(biāo)環(huán)境關(guān)。要實(shí)行預(yù)防教育制、廉政立項(xiàng)制、分權(quán)制衡制，加強(qiáng)細(xì)節(jié)管理，進(jìn)一步營(yíng)造公開(kāi)、公平、公正、透明的招投標(biāo)環(huán)境。
第二，堅(jiān)持在改革上下功夫。要改革和完善招投標(biāo)工作機(jī)制，提高監(jiān)管隊(duì)伍水平。一要改革招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)制。將各行政監(jiān)管部門(mén)的招投標(biāo)管理職責(zé)劃歸到一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理，由該部門(mén)統(tǒng)一建立一支精干、高效的監(jiān)督招投標(biāo)活動(dòng)專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，禁止管理部門(mén)當(dāng)業(yè)主單位，實(shí)行“管辦分離、監(jiān)管分離”。二要改革招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。全面推行資格后審，徹底開(kāi)放招投標(biāo)市場(chǎng)，讓更多的企業(yè)參與招投標(biāo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加大圍標(biāo)串標(biāo)等違規(guī)者的成本。三要改革投資項(xiàng)目建設(shè)機(jī)制。進(jìn)一步推行政府投資項(xiàng)目代建制，通過(guò)招投標(biāo)方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制投資項(xiàng)目工期，將工程竣工驗(yàn)收后移交給使用單位，禁止業(yè)主對(duì)工程招投標(biāo)的干預(yù)。
第三，堅(jiān)持在科控上下功夫。要建立招投標(biāo)電子等科學(xué)監(jiān)控體系，提高監(jiān)管載體科技含量。一要建立電子監(jiān)控系統(tǒng)。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)全過(guò)程的電子監(jiān)控，通過(guò)監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)招投標(biāo)全過(guò)程進(jìn)行錄像和錄音。二要建立指紋識(shí)別系統(tǒng)。對(duì)進(jìn)出評(píng)標(biāo)區(qū)域的評(píng)標(biāo)專家、工作人員和監(jiān)控人員用指紋進(jìn)行確認(rèn)，確保監(jiān)管人員身份的正確性。三要建立信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。一方面，對(duì)整個(gè)評(píng)標(biāo)區(qū)實(shí)行通訊屏蔽，確保評(píng)標(biāo)過(guò)程保密;另一方面，向全社會(huì)公開(kāi)各種招投標(biāo)信息和企業(yè)人員信息，接受社會(huì)監(jiān)督。四要建立公示查詢系統(tǒng)。完善市場(chǎng)信用體系，制定誠(chéng)信評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)招投標(biāo)各方主體誠(chéng)實(shí)守信。
第四，堅(jiān)持在管理上下功夫。要建立招投標(biāo)專家評(píng)審機(jī)制，提高監(jiān)管項(xiàng)目質(zhì)量。一要嚴(yán)格專家評(píng)標(biāo)管理。進(jìn)一步完善操作流程，尤其要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理，從法律上規(guī)范專家評(píng)標(biāo)行為。二要嚴(yán)格代理機(jī)構(gòu)管理。要加強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、依法依規(guī)選好用好代理機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決杜絕代理機(jī)構(gòu)在招投標(biāo)中弄虛作假行為。三要嚴(yán)格質(zhì)監(jiān)簽證管理。要強(qiáng)化施工過(guò)程中的工程變更管理，加強(qiáng)在建工程“標(biāo)后”監(jiān)督檢查，進(jìn)一步突出造價(jià)控制與監(jiān)管，增強(qiáng)招標(biāo)合同的約束力。
第五，堅(jiān)持在懲治上下功夫。要建立招投標(biāo)查處懲罰機(jī)制，提高政府的公信力。一要強(qiáng)化招投標(biāo)違規(guī)查處力度。建立紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、檢察、公安、法院等有關(guān)部門(mén)的招投標(biāo)聯(lián)合監(jiān)督和案件查處聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位、主管單位和監(jiān)督部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行招投標(biāo)法規(guī)情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處違規(guī)違紀(jì)違法行為。二要強(qiáng)化招投標(biāo)違規(guī)懲罰力度。除了違規(guī)中標(biāo)無(wú)效、罰款等經(jīng)濟(jì)制裁外，還要采取降低資質(zhì)、限制參與招投標(biāo)等措施，本著從嚴(yán)不從寬、從緊不從松、從高不從低的標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)處理違規(guī)者，讓其得不償失。三要強(qiáng)化招投標(biāo)違規(guī)打擊力度。要嚴(yán)厲打擊出賣資質(zhì)、標(biāo)書(shū)等違紀(jì)違法行為;嚴(yán)厲打擊行政主管部門(mén)行政不作為及亂作為行為;嚴(yán)厲打擊非法干預(yù)和插手招投標(biāo)活動(dòng)行為，嚴(yán)厲懲治工程項(xiàng)目領(lǐng)域內(nèi)的各種腐敗行為，當(dāng)好國(guó)家利益捍衛(wèi)者，發(fā)揮審計(jì)反腐利劍作用。
來(lái)源：江西南城縣審計(jì)局
