厘清政府購(gòu)買公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)
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發(fā)布日期：2014年07月02日
在政府治理的多種市場(chǎng)化路徑選擇中，政府購(gòu)買公共服務(wù)因其在削減政府規(guī)模、節(jié)省成本、提高服務(wù)效率以及服務(wù)意識(shí)方面的優(yōu)越性，而備受各國(guó)政府推崇，成為公共部門改革中最為引人矚目的一種制度安排。由于我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)剛剛起步，不少人對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)基本內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)還存在很多誤區(qū)，為了更好地發(fā)揮政府購(gòu)買公共服務(wù)作為一種治理工具的作用，就必須首先對(duì)其基本概念、范圍以及類別進(jìn)行明確界定。
從辭源的意義上講，政府購(gòu)買公共服務(wù)由政府購(gòu)買和公共服務(wù)兩部分組成，因此，要明確政府購(gòu)買公共服務(wù)的涵義就需要先對(duì)政府購(gòu)買和公共服務(wù)兩個(gè)概念進(jìn)行界定。
政府購(gòu)買涉及三個(gè)方面的問題，即資金來(lái)源、購(gòu)買形式和供應(yīng)方。首先就資金來(lái)源來(lái)講，因?yàn)橘?gòu)買主體是政府，所以資金來(lái)源也就只能是財(cái)政資金；其次，因?yàn)樵谡?gòu)買公共服務(wù)中，政府只是作為一般性的市場(chǎng)主體參與到購(gòu)買行為之中，依照平等主體的市場(chǎng)交易原則，購(gòu)買的形式自然就是合同契約的形式；最后，政府購(gòu)買的供應(yīng)方實(shí)際也就是公共服務(wù)的供應(yīng)方，即公共服務(wù)的生產(chǎn)者。據(jù)此，政府購(gòu)買就可以理解為政府利用財(cái)政資金以合同契約的形式向供應(yīng)方購(gòu)買公共服務(wù)的一種行為。
那么什么又是公共服務(wù)？從理論上講，界定公共服務(wù)可從三個(gè)維度，即公共物品角度、提供主體的角度（以政府為主體）和服務(wù)內(nèi)容的角度。從公共物品的角度可以把公共服務(wù)界定為提供公共產(chǎn)品，但實(shí)際上這樣的界定是有偏頗的，因?yàn)楣卜?wù)提供的不僅僅是公共產(chǎn)品，也包括混合產(chǎn)品和特殊的私人產(chǎn)品，比如說(shuō)政策扶持下的一些私人養(yǎng)老院等，以公共產(chǎn)品來(lái)定位公共服務(wù)就在無(wú)形中縮小了公共服務(wù)的范圍。但如果從提供主體的角度來(lái)把公共服務(wù)定義為政府或其他公共組織為滿足社會(huì)公共需要而提供的產(chǎn)品和服務(wù)的總稱，這樣的界定同樣是不全面的，因?yàn)閺膶?shí)踐層面來(lái)看私人資本設(shè)立的大量慈善基金已經(jīng)滲入公共醫(yī)療、教育以及養(yǎng)老等方方面面，其在公共服務(wù)的提供體系當(dāng)中占據(jù)了重要的位置，而且所占份額也在逐年擴(kuò)大，因此僅從提供主體的角度來(lái)界定公共服務(wù)會(huì)顯得與實(shí)際情況格格不入。綜上，從服務(wù)的角度來(lái)界定公共服務(wù)就成了僅存的一種選擇。公共服務(wù)首先是一種服務(wù)，而根據(jù)《辭海》對(duì)服務(wù)的解釋，服務(wù)內(nèi)容可以界定為：以提供非實(shí)物形式活勞動(dòng)而滿足他人需求的勞務(wù)。服務(wù)從對(duì)象上來(lái)講可分為私人服務(wù)與公共服務(wù)，而二者的本質(zhì)區(qū)別則在于是否是為了公共利益的需要。因此，從服務(wù)的角度就可以將公共服務(wù)界定為：為了公共利益的需要，而向不特定社會(huì)大眾提供的非營(yíng)利性和非實(shí)物形式的服務(wù)。
因此，把政府購(gòu)買和公共服務(wù)的概念結(jié)合起來(lái)，我們就可以對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行界定：為了公共利益的需要，政府以財(cái)政資金轉(zhuǎn)移為形式，通過平等地訂立合同契約等方式，向其他組織或者個(gè)人購(gòu)買非營(yíng)利性和非實(shí)物形式公共服務(wù)的活動(dòng)。
政府購(gòu)買公共服務(wù)的分類綜合現(xiàn)有公共服務(wù)分類的典型框架，主要有以下幾種劃分方法：從地域的角度可將其分為全國(guó)性和地方性公共服務(wù)，從公共財(cái)政支出的角度可以將其分為維持性、社會(huì)性與經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，根據(jù)政府的職能體系的標(biāo)準(zhǔn)可以將其分為主權(quán)服務(wù)、社會(huì)和文化服務(wù)以及經(jīng)濟(jì)服務(wù)等。
但是以上分類方法在我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐中均沒有被采用，其原因就在分類方法過于簡(jiǎn)單或者子概念交叉過于復(fù)雜。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)講，除國(guó)家安全、保密等事項(xiàng)外，政府購(gòu)買公共服務(wù)主要有十個(gè)方面的內(nèi)容：（一）教育類公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、高中以及高等教育、幼教、特殊教育、職業(yè)教育等等；（二）科技類公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)與應(yīng)用科技、重大與一般科技、研發(fā)與生產(chǎn)制造科技、硬件與軟件科技等；（三）醫(yī)療類公共服務(wù)，包含常規(guī)醫(yī)療、保健性醫(yī)療、傳染病醫(yī)療、職業(yè)病醫(yī)療等；（四）社會(huì)保障類公共服務(wù)，包括養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等；（五）環(huán)境類公共服務(wù)，包含自然環(huán)境、水氣環(huán)境、公共交通等；（六）經(jīng)濟(jì)類公共服務(wù)，包括生產(chǎn)性服務(wù)、商業(yè)性服務(wù)、農(nóng)業(yè)服務(wù)、公共資源服務(wù)等；（七）安全類公共服務(wù)，涵蓋了生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會(huì)安全等；（八）救濟(jì)類公共服務(wù)，包含孤寡救濟(jì)、養(yǎng)老救濟(jì)、災(zāi)害救濟(jì)、貧困救濟(jì)、慈善救濟(jì)等；（九）文化類公共服務(wù)，包括傳媒服務(wù)、文藝演出、文化遺產(chǎn)等；（十）司法類公共服務(wù)，包括法律援助、監(jiān)獄服務(wù)，司法鑒定等。
以上政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍界定僅是理論上的分析，實(shí)踐中是不可能將以上事項(xiàng)全部納入到政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍之中的，但是政府購(gòu)買公共服務(wù)覆蓋范圍的大小在某種程度上決定了公共服務(wù)市場(chǎng)化程度的高低。本文的目的也就在于厘清關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，提升政府購(gòu)買公共服務(wù)作為政府治理工具的社會(huì)關(guān)注度，為公共服務(wù)市場(chǎng)化水平的進(jìn)一步提升做好準(zhǔn)備。
（作者：王叢虎 易志堅(jiān) 單位：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)新聞網(wǎng)
