公共服務(wù)分類采購(gòu)應(yīng)強(qiáng)化約束機(jī)制
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發(fā)布日期：2014年08月07日
近三年來(lái)，天津政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作全面推開(kāi)，2014年預(yù)算安排達(dá)到25億元，并提出未來(lái)三年增幅在15%以上。近日，天津出臺(tái)文件對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化分類，并提出依類采取市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、委托、特許經(jīng)營(yíng)等不同方式進(jìn)行采購(gòu)。有關(guān)人士認(rèn)為，此舉立足地方實(shí)際、使政府購(gòu)買(mǎi)更具操作性，但不同的購(gòu)買(mǎi)方式也要求地方創(chuàng)新約束機(jī)制，保障公共服務(wù)質(zhì)量。
公共服務(wù)分類區(qū)別采購(gòu)
記者調(diào)研獲悉，繼今年2月份出臺(tái)《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》，界定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)內(nèi)容、程序及承接主體資格后，天津市財(cái)政局近日又制發(fā)《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的 通 知 》(以 下 簡(jiǎn) 稱 “ 《 通知》”)，明確要求政府采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按照公共服務(wù)項(xiàng)目分類原則，采取不同方式進(jìn)行采購(gòu)。
據(jù)悉，天津?qū)⒄少?gòu)公共服務(wù)的項(xiàng)目分為三類：一類是為保障政府部門(mén)自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)，如公文印刷、物業(yè)管理、公車租賃、系統(tǒng)維護(hù)等；二類是政府部門(mén)為履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān) 管 等 職 能 需 要 向 社 會(huì) 購(gòu) 買(mǎi) 的 服務(wù)，如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢等；三類是為增強(qiáng)國(guó)民福利，政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)，包 括 公 共 設(shè) 施 管 理 服 務(wù) 、 環(huán) 境 服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)等以物為對(duì)象的公共服務(wù)，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社 會(huì) 服 務(wù) 等 以 人 為 對(duì) 象 的 公 共 服務(wù)。
對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行分類，目的在于 依 此 區(qū) 別 政 府 采 購(gòu) 方 式 。 《 通知》明確，第一類服務(wù)項(xiàng)目中相對(duì)通用且具有一定競(jìng)爭(zhēng)條件的，應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定，采取公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判方式實(shí)施采購(gòu)。第二、三類服務(wù)項(xiàng)目中具有較強(qiáng)特殊性、復(fù)雜性、不具備競(jìng)爭(zhēng)條件的，應(yīng)當(dāng)探索委托、特許經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略合作等新型合同類型?；蛘卟扇〈箢~項(xiàng)目拆分，新增項(xiàng)目另授的模式，將服務(wù)項(xiàng)目分別授予不同的承擔(dān)主體，有針對(duì)性地培育和發(fā)展多元承接主體。
記 者 采 訪 了 解 到 ， 根 據(jù) 《 通知》確立的采購(gòu)要求，目前天津市正探索率先將部分教育、衛(wèi)生、咨詢服務(wù)和社會(huì)保障公共服務(wù)事項(xiàng)交予民間組織承擔(dān)。今明兩年，天津?qū)⒅攸c(diǎn)在就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、公共文化、環(huán)境保護(hù)、人民調(diào)解、法律援助、安置幫教、社工服務(wù)、公益宣傳等領(lǐng)域推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。
天津市財(cái)政局總經(jīng)濟(jì)師趙家旺說(shuō)，天津推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入市場(chǎng)機(jī)制，政府通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)，實(shí)現(xiàn)由“養(yǎng)人辦事”向“以事定人”轉(zhuǎn)變。
區(qū)別采購(gòu)更符合地方實(shí)踐
對(duì)于天津市分類公共服務(wù)、區(qū)別 采 購(gòu) 方 式 的 做 法 ， 有 關(guān) 專 家 認(rèn)為，此舉更貼近地方實(shí)際、具備可操作性，利于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作的加速推廣。
一方面，目前多地政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)并不具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件。記者在天津、山東、湖南、江蘇、廣東等多地調(diào)研了解到，從地方購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐情況看，除公文印刷、物業(yè)管理、系統(tǒng)維護(hù)等一般性服務(wù)外，依靠市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)完成公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的項(xiàng)目并不多見(jiàn)，其中承接主體缺乏、市場(chǎng)化程度低是主要原因。
在社會(huì)力量承接公共服務(wù)的實(shí)踐方面，廣州市走在全國(guó)前列。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基于本地在社會(huì)組織發(fā)展、社工意識(shí)興起等方面的比較優(yōu)勢(shì)，廣州市大力推進(jìn)公共服務(wù)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)。關(guān)于如何確保公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目質(zhì)量，廣州市更多依托事前約定、事中跟進(jìn)、事后監(jiān)管的方式，而非采取市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)、優(yōu)勝劣汰的約束方式，這也從側(cè)面反映了目前各地公共服務(wù)的社會(huì)承接力量不足、政府購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)化難以成形的現(xiàn)狀。
另一方面，部分公共服務(wù)并不適 用 于 市 場(chǎng) 競(jìng) 爭(zhēng) 承 接 。 有 專 家 認(rèn)為，法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定、專業(yè)技術(shù)等公共服務(wù)，具有較強(qiáng) 的 專 業(yè) 性 、 復(fù) 雜 性 ， 甚 至 排 他性，政府購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中應(yīng)更加重視服務(wù) 質(zhì) 量 ， 而 非 競(jìng) 標(biāo) 模 式 下 的 性 價(jià)比，所以并不適宜競(jìng)標(biāo)承接服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)模式。
值得注意的是，多地有關(guān)部門(mén)反映，國(guó)務(wù)院提出大力推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，其主要內(nèi)容便涉及政策研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、新技術(shù)應(yīng)用等方面，也是地方探索購(gòu)買(mǎi)的難點(diǎn)所在。天津出臺(tái)文件提出“探索委托、特許經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略合作等新型合同類型”，對(duì)此具有積極意義。
需強(qiáng)化創(chuàng)新約束機(jī)制
盡管提出“探索委托、特許經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略合作等新型合同類型”，有 益 于 全 面 推 廣 政 府 購(gòu) 買(mǎi) 公 共 服務(wù)，但有關(guān)專家認(rèn)為，新型合同類型 可 能 導(dǎo) 致 公 共 服 務(wù) 質(zhì) 量 缺 乏 保障，并誘發(fā)腐敗行為，因而其約束機(jī)制的創(chuàng)新尤為關(guān)鍵。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會(huì)責(zé)任研究中心主任鄧國(guó)勝稱，其調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，在委托、特許經(jīng)營(yíng)模式下，容易出現(xiàn)一種現(xiàn)象：政府部門(mén)工作人員自己或讓自己的親友成立機(jī)構(gòu)，自己購(gòu)買(mǎi)自己的服務(wù)，“這種情況不但達(dá)不到預(yù)期的改革目的，而且會(huì)加劇貪污腐敗問(wèn)題出現(xiàn)?！?
專家分析認(rèn)為，腐敗基本上和壟斷聯(lián)系在一起，在委托、特許經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略合作等新型合同類型下，如果不能擺正政府與承接服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，一些政府部門(mén)或許會(huì)借助自身的強(qiáng)勢(shì)地位和資源優(yōu)勢(shì)，把服務(wù)項(xiàng)目交給自己的關(guān)系戶，利用行政權(quán)力人為造成壟斷，借購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)之風(fēng)賺錢(qián)。
為了保障委托、特許經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略合作等新型合同類型下的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，有關(guān)人士對(duì)此提出建議：
一是把好“分類關(guān)”，限制委托、特許經(jīng)營(yíng)等新型合同購(gòu)買(mǎi)。國(guó)家行政學(xué)院教授馬慶鈺建議，應(yīng)梳理國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，在各類公共服務(wù)推向購(gòu)買(mǎi)之前，由專家討論論證，是否必須采取委托、特許經(jīng)營(yíng)等購(gòu)買(mǎi)方式。
二是以契約形式約束新型合同購(gòu)買(mǎi)。清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的 核 心 是 建 立 契 約 式 服 務(wù) 提 供 模式，而非建立雇傭關(guān)系。建議培育以契約為紐帶的政社合作模式，以確保作為購(gòu)買(mǎi)方的政府和作為被購(gòu)買(mǎi)方的社會(huì)力量之間保持獨(dú)立性，后者獨(dú)立運(yùn)作、承擔(dān)責(zé)任，前者依據(jù)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)钠跫s保障公共服務(wù)質(zhì)量。
三 是 堅(jiān) 持 公 開(kāi) 透 明 。 專 家 建議，在政府公共財(cái)政預(yù)算中增加對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的專門(mén)預(yù)算，并制定嚴(yán)格的項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與制度；服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體、財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)，宜事先設(shè)定委托、特許經(jīng)營(yíng)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確各種可能情形下的權(quán)責(zé)分擔(dān)，并將公共服務(wù)委托購(gòu)買(mǎi)、特許經(jīng)營(yíng)的評(píng)估結(jié)果對(duì)社會(huì)公開(kāi)。
來(lái)源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
