關(guān)于防治招投標領(lǐng)域地區(qū)封鎖和行業(yè)保護的對策建議
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發(fā)布日期：2014年10月22日
《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）自2000年1月實施以來，我國招投標制度得到了深入貫徹和全面推廣，招投標事業(yè)取得了巨大成就，但在招投標實踐過程中，一些行業(yè)主管部門和地方政府不遵守相關(guān)法律法規(guī)和政策，濫用行政權(quán)力，形成招標投標領(lǐng)域的地區(qū)封鎖和行業(yè)保護，妨礙了招標投標法律制度的有效實施和全國統(tǒng)一開放市場秩序的形成，成為影響我國招投標事業(yè)健康發(fā)展的突出問題。因此，有必要對當前招標投標領(lǐng)域的地區(qū)封鎖和行業(yè)保護情況進行梳理，深入剖析其主要表現(xiàn)形式和成因，研究提出防治此類問題的對策和建議。
一、招投標領(lǐng)域地區(qū)封鎖和行業(yè)保護的主要表現(xiàn)形式
招投標領(lǐng)域的地區(qū)封鎖和行業(yè)保護是地方政府和行業(yè)主管部門利用行政權(quán)力排斥、限制和妨礙外地或其他行業(yè)機構(gòu)或企業(yè)參與本地或本行業(yè)市場競爭的行為，其目的是為保護本地區(qū)或本行業(yè)的機構(gòu)或企業(yè)免受或少受市場競爭沖擊，本質(zhì)是為維護局部利益而采取的行政壟斷行為。
（一）地區(qū)封鎖的主要表現(xiàn)形式和具體做法
一是通過增設(shè)審批備案環(huán)節(jié)限制或排斥外地機構(gòu)或企業(yè)參與本地區(qū)招投標項目。如要求外地機構(gòu)或企業(yè)參與本地招投標項目必須經(jīng)過繁瑣的登記備案許可程序，設(shè)置苛刻的備案資格條件，投標前要求提供投標相關(guān)人員的各類證書、證件等大量資料并長期留存不予返還，增加了外地企業(yè)的投標成本，并給企業(yè)的正常經(jīng)營帶來不利影響。二是對外地機構(gòu)或企業(yè)在資格預(yù)審或評標過程中實行差別待遇。如在資格預(yù)審文件或招標文件中規(guī)定只認可本地項目業(yè)績或本地獎項，要求投標人的法人代表必須到場開標并詢標，在交易證辦理、備案審核、預(yù)選名錄等制度中規(guī)定特別的辦理時限和流程等，導致外地企業(yè)投標難度增加。三是通過建立入圍機構(gòu)庫或強制要求與當?shù)仄髽I(yè)進行分包合作等方式變相實施地區(qū)封鎖。四是政府直接指定與其具有隸屬關(guān)系或其他利益關(guān)系的機構(gòu)或企業(yè)進行投標或招標代理等招投標活動。
（二）行業(yè)保護的主要表現(xiàn)形式和具體做法
交通、水利、能源（石油化工、煤炭等）、鐵路等行業(yè)工程建設(shè)項目招投標均存在不同程度的行業(yè)保護，主要有以下表現(xiàn)形式：一是實行會員制和行業(yè)資質(zhì)管理，通過設(shè)置不合理的準入門檻限制行業(yè)外機構(gòu)或企業(yè)成為會員或獲得相關(guān)資質(zhì)，使其難以參與僅針對本行業(yè)協(xié)會會員或取得相關(guān)資質(zhì)許可的單位進行的公開招標。二是對其他行業(yè)機構(gòu)或企業(yè)在資格預(yù)審或評標過程中實行差別待遇。如在資格預(yù)審文件或招標文件中規(guī)定只認可本行業(yè)獎項或?qū)⒈拘袠I(yè)獎項作為加分條件等。三是采用變相的保護方法或人為干預(yù)。如違規(guī)采用邀請招標的方式直接確定投標人，或進行行政干預(yù)等，使行業(yè)外機構(gòu)或企業(yè)喪失投標資格。對招標代理機構(gòu)而言，行業(yè)保護主要體現(xiàn)在通過內(nèi)設(shè)招標代理機構(gòu)進行排斥、實行行業(yè)招標代理資格管理和限制性備案管理等。
此外，在部門和地方政府發(fā)布的規(guī)章和規(guī)范性文件中明文規(guī)定具有行業(yè)保護或地區(qū)封鎖性質(zhì)的限制性條款或保護性條款，以及違反招標信息公開相關(guān)規(guī)定，不通過指定媒體而僅在地區(qū)內(nèi)或行業(yè)內(nèi)發(fā)布招標信息，也是地區(qū)封鎖和行業(yè)保護的表現(xiàn)形式。
二、招投標領(lǐng)域地區(qū)封鎖和行業(yè)保護的成因分析
地區(qū)封鎖和行業(yè)保護的成因是多方面深層次的，是政治、經(jīng)濟、法律、行政等多方面因素共同作用的結(jié)果。
一是政企不分導致從局部利益出發(fā)的行政權(quán)力濫用。政府在轉(zhuǎn)變職能的過程中一些職能分工尚未明確,政府與企業(yè)存在千絲萬縷的利益關(guān)系，監(jiān)管缺位或自我監(jiān)管現(xiàn)象仍然存在，這給行政權(quán)力的濫用造成了可乘之機。二是財稅分級管理政策和區(qū)域發(fā)展不平衡。“劃分稅種、穩(wěn)定收支、分級包干”的國家地方分級財政管理體制改革激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，但由此造成的地方、部門利益強化也成為地方封鎖和行業(yè)保護的動機。此外，面對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)優(yōu)勢企業(yè)的強有力競爭，地區(qū)封鎖成為經(jīng)濟落后地區(qū)保護本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種手段。三是相關(guān)法律法規(guī)和制度不完善。受部門立法現(xiàn)狀和行政管理體制的影響，一些地方政府和行業(yè)部門制定具體規(guī)章辦法時，帶有明顯的地方封鎖和行業(yè)保護色彩，存在政策規(guī)定不統(tǒng)一、政出多門、可操作性不強的問題。四是監(jiān)管機制和政績考核機制存在漏洞。多頭管理與同體監(jiān)督并存,缺乏有效的信息化管理手段，監(jiān)督執(zhí)法大多采取臨時性、突擊性、專項整治的方式，缺乏長效機制。以地區(qū)經(jīng)濟總量增長為主的地方政府官員績效考核體系導致強化局部利益和忽視整體利益。
三、防治地區(qū)封鎖和行業(yè)保護的對策建議
（一）厘清政府與市場關(guān)系，完善政府績效評估體系
進一步理順政府和市場之間的關(guān)系，切實把政府的經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。在科學界定政府職能的基礎(chǔ)上，通過立法明確中央政府和地方政府及行業(yè)主管部門的職責權(quán)限。完善和統(tǒng)一政府績效評估指標，將改善地區(qū)市場經(jīng)濟秩序和競爭公平程度納入地方政府績效衡量標準，把政府行政和行業(yè)管理是否有利于打破地區(qū)封鎖和行業(yè)保護作為考核政績的重要內(nèi)容。
（二）全面清理相關(guān)法規(guī)文件，建立統(tǒng)一的立法監(jiān)督體系
將法規(guī)清理和《招標投標法實施條例》的貫徹執(zhí)行相結(jié)合，專門就招投標領(lǐng)域涉及地區(qū)封鎖和行業(yè)保護的規(guī)定進行清理，堅決禁止地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷行為。如規(guī)定：不得制定限制性條件阻礙或排斥其他地方、其他系統(tǒng)投標人進入本地、本系統(tǒng)市場；嚴格禁止以獲得本地、本系統(tǒng)獎項等歧視性要求作為評標加分條件或中標條件；不得要挾、暗示投標人在中標后分包部分工程給本地、本系統(tǒng)的承包商、供貨商等。
（三）統(tǒng)一行政監(jiān)督管理辦法，建立健全動態(tài)執(zhí)法監(jiān)督體系
從國家層面統(tǒng)一和規(guī)范行政監(jiān)督管理方式，研究制定統(tǒng)一的《招投標行政監(jiān)督管理辦法》，明確行政監(jiān)督部門的監(jiān)督管理職責權(quán)限和方式，明確禁止地區(qū)封鎖和行業(yè)保護。一是規(guī)范和完善外地投標企業(yè)和擬派人員進入本地區(qū)的告知性備案管理制度。二是依法保障招標代理機構(gòu)在資質(zhì)范圍內(nèi)跨區(qū)域開展業(yè)務(wù)的權(quán)利，任何地區(qū)和部門不得以登記備案、設(shè)立分公司以及押證等方式加以限制。三是在招投標交易管理中對各地區(qū)和行業(yè)企業(yè)實現(xiàn)同等待遇。如招標文件和資格預(yù)審文件不得設(shè)置本地區(qū)或本行業(yè)的業(yè)績、獎項作為加分條件或者中標條件，對外地或其他行業(yè)企業(yè)不得采取不同的資格審查或者評標標準等。四是統(tǒng)一規(guī)范行政監(jiān)督部門及交易場所的行為。如明確規(guī)定開標現(xiàn)場監(jiān)督人員不得收取咨詢費，交易中心應(yīng)限期與招投標監(jiān)督管理部門脫鉤，取消交易中心不合理收費，取消監(jiān)管部門各種濫收費，取消監(jiān)管部門及交易中心強行收取投標保證金規(guī)定等等。
（四）統(tǒng)一電子招投標技術(shù)規(guī)范，推進市場交易健康發(fā)展
一是盡快出臺《電子招投標檢測認證辦法》，統(tǒng)一電子招投標技術(shù)規(guī)范，加強對電子招投標活動的管理。二是實現(xiàn)電子招投標交易平臺與行政監(jiān)督平臺的相對獨立，增強交易平臺的服務(wù)性。三是各行政監(jiān)督部門應(yīng)加強對電子化招標投標活動的日常監(jiān)督檢查并接受市場主體的評價。
（五）建立統(tǒng)一的招投標公共服務(wù)平臺，構(gòu)建高效透明的管理服務(wù)機制
建立全國統(tǒng)一的招標投標公共服務(wù)平臺，實現(xiàn)評標專家?guī)?、信用記錄公示體系、招標信息發(fā)布和查詢平臺以及招標代理資格管理的全國統(tǒng)一，并加強配套制度建設(shè)。
（六）科學利用信息化手段，實現(xiàn)全國信息共享和動態(tài)管理
通過高效科學的信息化管理手段，實現(xiàn)對投標企業(yè)的信息包括企業(yè)基本情況、人員情況以及誠信情況等及時查詢和動態(tài)管理，減少各種行政審批、重復(fù)備案和驗證押證，為防止地區(qū)封鎖和行業(yè)保護提供技術(shù)條件。
上述各項治理措施并不是相互孤立的，既有經(jīng)濟手段，也有行政手段、法律手段；既有激勵措施，也有約束機制；既強調(diào)中央政府對地方的扶持，同時也注重地方政府和行業(yè)自身謀求發(fā)展。只有把各項治理對策有機結(jié)合起來進行綜合治理，才能從根本上治理和消除地區(qū)封鎖和行業(yè)保護。
來源：《招標采購管理》 國信招標集團股份有限公司課題組
